Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 9 listopada 2004 r. II SA/Lu 583/04 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia 14 lipca 2004 r. (...) utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy D. z dnia 1 czerwca 2004 r. odmawiającą Józefie W. zasiłku rodzinnego i dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka.
Sąd powołał się na uzasadnienie organu odwoławczego, który podzielił stanowisko Wójta w przedmiocie przekroczenia przez rodzinę wnioskodawczymi kryterium dochodowego. Na dochód ten składają się zarówno dochody z gospodarstwa Józefy W., jak i jej męża Jana W., ponieważ małżonkowie nie są rozwiedzeniu ani nie pozostają w separacji. Gospodarstwo Józefy W. ma 4,48 ha, natomiast gospodarstwo Jana W. - 4,52 ha. Łączna powierzchnia gospodarstwa rolnego wynosi 9,005 ha. Miesięczny dochód z jednego hektara przeliczeniowego wynosi 252 zł, co daje kwotę 567,32 zł na jedną osobę w rodzinie czteroosobowej. Jest to kwota wyższa od ustawowo określonej granicy dochodu, uprawniającego do zasiłku rodzinnego, wynoszącego 504 zł. Ponadto Józefa W. nie jest matką samotnie wychowującą dziecko w rozumieniu art. 3 pkt 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r., który do matek takich zalicza tylko panny, wdowy i kobiety rozwiedzione oraz pozostające w separacji; orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Józefa W. podniosła, że jest matką samotnie wychowującą dwoje dzieci.
Do końca kwietnia 2004 r. pobierała alimenty z Funduszu Alimentacyjnego, przysługujące jej córce. Teraz nie otrzymuje żadnych zasiłków. Ma zniesioną wspólność majątkową i nie ma żadnego pożytku z gruntów rolnych męża, które leżą ugorem. Z uwagi na trudną sytuację materialną nie stać jej na opłacenie sprawy separacyjnej albo rozwodowej. Nie ma także pieniędzy na leczenie córki Malwiny.
Uwzględniając skargę strony Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że organy administracji wbrew obowiązkom wynikającym z art. 7 i 77 Kpa nie wyjaśniły należycie sprawy.
Stosownie do przepisu art. 5 ust. 1 tej ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, zasiłek rodzinny przysługuje osobom wymienionym w art. 4 ust. 2 tj. rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka, opiekunowi faktycznemu dziecka oraz osobie uczącej się, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 504 zł. Obowiązkiem organów administracji publicznej orzekających w sprawach zasiłków rodzinnych jest więc - zgodnie ze wskazanymi wyżej zasadami postępowania - dokładne ustalenie stanu rodzinnego osoby ubiegającej się o zasiłek rodzinny oraz wysokości dochodu rodziny. Są to bowiem okoliczności decydujące o prawie do zasiłku.
W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie wyjaśniły należycie tych istotnych okoliczności. Przede wszystkim nie poczyniły wyczerpujących ustaleń co do rzeczywistego dochodu rodziny skarżącej. Dochód rodziny w rozumieniu ustawy to przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy /art. 3 pkt 2 ustawy/. W przypadku, gdy rodzina utrzymuje się z gospodarstwa rolnego, przyjmuje się, że miesięczny dochód z 1 hektara przeliczeniowego odpowiada 50% kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 1 czyli kwoty 504 zł /art. 50 ust. 8/. Ustalając wysokość dochodu rodziny skarżącej organy obu instancji pominęły jednak całkowicie fakt, iż skarżąca i jej mąż nie prowadzą wspólnego gospodarstwa rolnego oraz że od męża skarżącej zasądzone zostały na rzecz wspólnej córki stron, Malwiny alimenty w kwocie 250 zł miesięcznie /wyrok Sądu Rejonowego w H. z dnia 22 października 2002 r./.
Skarżąca twierdzi ponadto, że mąż w ogóle nie uprawia swojego gospodarstwa. W tej sytuacji automatyczne zsumowanie potencjalnych dochodów z gospodarstwa skarżącej i jej męża nie może być uznane za wystarczające dla ustalenia rzeczywistego dochodu rodziny skarżącej. Wprawdzie w rozumieniu ustawy rodzina oznacza małżonków i pozostające na ich utrzymaniu dzieci do ukończenia 25 roku życia /art. 3 pkt 16 ustawy/, niemniej jednak przy ustalaniu wysokości dochodu uprawniającego do zasiłku rodzinnego nie można nie uwzględnić wskazanych wyżej okoliczności. Skoro wysokość dochodu decyduje o prawie do zasiłku, obowiązkiem organów administracji jest ustalenie tego dochodu w sposób zgodny ze stanem faktycznym. W szczególności w sytuacji istniejącej faktycznej separacji, zniesionej wspólności majątkowej małżeńskiej i obciążenia jednego z małżonków obowiązkiem płacenia alimentów na rzecz dziecka nie można uznać za usprawiedliwione doliczanie do dochodu rodziny, od którego zależy prawo do zasiłku dochodów małżonka, którego udział w utrzymaniu rodziny ogranicza się do określonej kwoty alimentów.
W przypadku skarżącej zasądzonych alimentów nie udało się nawet przymusowo wyegzekwować z uwagi na całkowitą bezskuteczność egzekucji /zaświadczenie komornika sądowego/. W tej sytuacji dochód rodziny skarżącej jest w rzeczywistości niższy niż ustaliły organy obu instancji. Okoliczności tej organy administracji nie starały się w ogóle wyjaśnić, mimo obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów art. 7, 77 par. 1, 80 i 136 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Zaskarżoną decyzję Sąd uchylił na podstawie przepisu art. 145 par. 1 pkt 1 litera "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./. Jednocześnie Sąd uchylił na podstawie art. 135 powołanej ustawy decyzję organu pierwszej instancji mając na uwadze wskazane naruszenie przepisów postępowania administracyjnego przez organ pierwszej instancji, a uchylenie decyzji organu pierwszej instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy przez organy administracji.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd zalecił wyjaśnienia tych okoliczności jako mających wpływ na prawidłowe ustalenie dochodu, a także kwestię stanu zdrowia córki skarżącej Malwiny W. z uwagi na treść załączonego zaświadczenia lekarskiego z dnia 8 października 2004 r. dla potrzeb Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności. Jeżeli córka skarżącej legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo znacznym jego stopniu wysokość dochodu uprawniającego do zasiłku ustala się na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z., reprezentowane przez radcę prawnego Annę M. i opierając ją na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzuciło naruszenie prawa materialnego art. 5 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 2 i 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegające na błędnej ich wykładni przez przyjęcie, że ustalenie dochodu rodziny winno nastąpić w oparciu o stan faktyczny a nie prawny.
Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
Zdaniem skarżącego ustawa precyzuje co należy rozumieć przez dochód rodziny w art. 3 pkt 2 ustawy. Jest to przeciętny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Natomiast przez pojęcie "rodziny" należy rozumieć następujących członków rodziny: małżonków, rodziców, opiekuna prawnego dziecka, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończeniu 25 roku życia.
Literalne brzmienie powyższych, jak i wszystkich innych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazuje wprost, iż ustawodawca nie przewidział możliwości badania faktycznych okoliczności dotyczących statusu rodziny dot. np. wspólnego gospodarowania, zamieszkiwania czy też separacji nieusankcjonowanej prawnie. Świadczy o tym choćby treść art. 23, który przewiduje, co powinien zawierać wniosek o przyznanie świadczeń rodzinnych i jakie dokumenty winny być do niego dołączone. Do wniosku należy m.in. dołączyć zaświadczenia o dochodzie każdego, w rozumieniu art. 3 pkt 16 ustawy, członka rodziny, a także prawomocny wyrok sądu rodzinnego orzekającego rozwód lub separacje, a nie np. oświadczenie o faktycznej separacji. Argumentem przemawiającym za stanowiskiem reprezentowanym przez Kolegium może również przemawiać art. 60 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym osoba pozostająca w związku małżeńskim otrzymująca na dzieci do dnia wejścia w życie ustawy świadczenia z fundusz alimentacyjnego nabywa prawo do dodatku, o którym mowa w art. 12, przez okres jednego roku, jeżeli spełnia warunki określone w ustawie.
Jedyna możliwość badania okoliczności faktycznych została wprowadzona ustawą z dnia 30 lipca 2004 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych w art. 1 pkt 6, zgodnie z którym w przypadku, gdy w stosunku do osoby ubiegającej się o świadczenia rodzinne wystąpią wątpliwości dotyczące okoliczności, o których mowa w art. 3 pkt 7, organ właściwy może przeprowadzić wywiad. Ustalenie stanu faktycznego dotyczy więc tylko i wyłącznie samotnego wychowywania dziecka, gdyż - jak wykazała praktyka w stosowaniu ustawy - niektórzy małżonkowie rozwodzili się wyłącznie w celu uzyskania świadczeń rodzinnych, podczas gdy dalej ze sobą mieszkali, gospodarowali i wspólnie wychowywali dzieci.
To też m.in. przemawia za uznaniem stanowiska reprezentowanego przez organy administracyjne, wyrażonego w uchylonych przez Sąd decyzjach. Gdyby bowiem, jak uznał WSA w Lublinie, za każdym razem należało badać faktyczną sytuację rodziny, ubiegający się o świadczenie nie przeprowadzaliby rozwodów.
Skarżący nie zgadza się również z oceną, że decyzje naruszają przepisy prawa procesowego. Podniesione przez Sąd okoliczności jak zniesienie małżeńskiej wspólności majątkowej, faktyczna separacja, zasądzone alimenty, fakt nieprowadzenia wspólnego gospodarstwa były znane organowi i nie zachodziła konieczność prowadzenia dodatkowego postępowania. Problem zaś sprowadza się do odmiennej interpretacji przepisów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona, gdyż zaskarżony wyrok mimo błędnego uzasadnienia w zakresie wykładni prawa materialnego odpowiada prawu, z uwagi na uchylenie decyzji.
Należy podzielić przedstawioną w skardze kasacyjnej wykładnię przepisów prawa materialnego w zakresie pojęcia rodziny i dochodów rodziny. W myśl art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. nr 228 poz. 2255 ze zm./ dochód rodziny oznacza przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Definicję legalną rodziny zawiera przepis art. 3 pkt 16 ustawy stanowiąc, iż oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców, dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dziecko które ukończyło 25 rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawności rodzinie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne. Jeżeli definicje te połączyć z przepisem art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych to zasadnie wywodzi skarżące Kolegium, iż zasiłek ten przysługuje rodzinie, której dochody z uwzględnieniem członków rodziny wymienionych w art. 3 pkt 16, w przeliczeniu na jedną osobą nie przekraczają kwoty 504 zł. Ustawodawca zatem zarówno określając pojęcie rodziny jak i osobę samotnie wychowującą dziecko /art. 3 pkt 17/ uwzględnia status prawny nie zaś stan faktyczny lub przesłankę wspólnego gospodarowania. Odmienny pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku nie znajduje więc uzasadnienia w przepisach ustawy.
Na tle zebranego materiału dowodowego w tej sprawie należy jednak stwierdzić, iż organy nie ustaliły w sposób jednoznaczny stanu prawnego rodziny Józefy W. W świetle załączonego do akt sprawy postanowienia Sądu Rejonowego w H. z dnia 19 kwietnia 2000 r. (...) należy przyjąć, iż po zniesieniu między małżonkami wspólności ustawowej nastąpił podział majątku dochodowego.
W odwołaniu z dnia 14 czerwca 2004 r. Józefa W. w odniesieniu do Jan W. użyła określenia "były mąż". Do akt nie załączono żadnego dokumentu, z którego wynikałby w sposób pewny stan cywilny strony. Organ w tym względzie nie przeprowadziły postępowania i nie poczyniły ustaleń. Jeśli zaś przed podziałem majątku nastąpiło rozwiązanie małżeństwa wówczas obliczenie wielkości dochodu rodziny nastąpiło z naruszeniem prawa, jak również wadliwie oceniono sytuację Józefy W. w aspekcie spełnienia wymagań z art. 3 pkt 7 ustawy.
Nie jest więc trafnym zarzut skargi kasacyjnej z zamieszczony w jej uzasadnieniu, że Sąd błędnie ocenił materiał dowodowy jako zabrany z naruszeniem art. 7, 77, 80 Kpa. Wobec tego, że postępowanie w zakresie ustalenia stanu cywilnego strony nie jest kompletne jak również zachodzi konieczność ustalenia, czy wobec małoletniej Malwiny W. wydano orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Niepełnosprawności wyrok Sądu uchylający decyzję organów obu instancji należało uznać za zgodny z prawem.
Z tych względów na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ orzekł jak w sentencji.