Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 3 października 2006r., sygn. akt III SA/Po 193/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę L. D. na decyzję Wojewody W. z dnia [...], nr [...], w przedmiocie wznowienia postępowania dotyczącego zwrotu nieruchomości.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: działka będąca przedmiotem niniejszego postępowania pochodzi z nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] ([...]), działki nr [...] o pow. [...] ha (aktualnie działka nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha), stanowiącej własność M. i E. D., która decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] września 1976r. została wywłaszczona na własność Skarbu Państwa na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974r. Nr 10, poz. 64). Celem wywłaszczenia była przebudowa ulicy [...].
Przedmiotem niniejszego postępowania jest działka Nr [...].
Dla porządku wskazać należy, że działka nr [...] została zwrócona L. D. przez Kierownika Urzędu Rejonowego w K. decyzją dnia [...] lutego 1993r., a działka Nr [...] stanowi teren niezabudowany, zabezpieczający kąt widoczności skrzyżowania ulicy [...] i [...].
Natomiast objęta niniejszym postępowaniem działka nr [...] zapisana jest w księdze wieczystej Nr [...] jako własność Skarbu Państwa.
W dniu 22 listopada 2001r. L. D. złożył wniosek o zwrot działki nr [...].
Decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 4 pkt 9b, art. 136 ust. 3, art. 137, art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000r., Nr 46 poz. 543 z późń. zm.), Prezydent Miasta K. odmówił L. D. zwrotu nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów (obręb [...]) jako działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej własność Skarbu Państwa, zapisanej w księdze wieczystej Nr [...].
Organ wskazał, że objęta postępowaniem działka nie stała się zbędna na cel uzasadniający jej wywłaszczenie, stosowanie do treści art. 137 wskazanej ustawy.
Wnioskiem z dnia 25 listopada 2003r. L. D. wystąpił w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...].
Wnioskujący podniósł okoliczność, iż wedle posiadanych przez niego informacji działka Nr [...] obecnie stanowi drogę dojazdową z ulicy [...] do Powiatowego Urzędu Pracy, przy czym droga ta ma charakter wjazdu awaryjnego do Powiatowego Urzędu Pracy nie zaś wjazdu głównego, gdy tymczasem pierwotne założenia były inne.
Postanowieniem z dnia [...] Prezydent Miasta K. wznowił postępowanie administracyjne, podając, że strona zachowała termin do złożenia wniosku o wznowienie.
Decyzją z dnia [...], nr [...], Prezydent Miasta K. odmówił uchylenia decyzji z dnia [...].
Po rozpatrzeniu odwołania L. D., decyzją dnia [...], Nr [...], Wojewoda W. utrzymał w mocy wskazaną wyżej decyzję, podając, że podniesione w odwołaniu okoliczności nie dotyczą celu wywłaszczenia – przebudowy ulicy [...] w kontekście art. 137 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami i dlatego nie mogą stanowić przyczyny wznowienia postępowania. Ponadto wyjaśnił, że skoro nie istnieją przesłanki do wznowienia postępowania, nie jest dopuszczalne ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy, o co zwraca się w swym wniosku oraz odwołaniu L. D..
Na powyższą decyzję L. D. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wnosząc o jej uchylenie i wydanie decyzji o zwrocie działki nr [...] o pow. [...] m2 na jego rzecz, podnosząc, że przedmiotowa działka użytkowana jest niezgodnie z celem, na który została wywłaszczona.
Wyrokiem z dnia 3 października 2006r., sygn. akt III SA/Po 193/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę L. D. na decyzję Wojewody W. z dnia [...], nr [...], w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją odmawiającą zwrotu nieruchomości.
Sąd wskazał, że badając zgodność zaskarżonej decyzji z prawem, Sąd zobowiązany był ocenić, czy organy obu instancji prawidłowo uznały, że w niniejszej sprawie skarżący powołał okoliczności i dowody, które nie miały istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia i nie miały charakteru nowości w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Pozostałe zaś kwestie podniesione przez skarżącego, a odnoszące się do pierwotnej decyzji o wywłaszczeniu i uchybień, jakie jego zdaniem miały miejsce w postępowaniu zakończonym wydaniem tej decyzji (decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] września 1976r. Nr [...]), jak również decyzji, na mocy której dokonano podziału wywłaszczonej działki Nr [...] na działki Nr [...], [...] i [...] oraz dokonano zwrotu na rzecz skarżącego działki Nr [...], nie mogły być na tym etapie postępowania przedmiotem rozpoznania Sądu.
Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że w myśl, art. 137 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, nieruchomość uznaje się za zbędną, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu lub pomimo upływu 10 lat celu tego nie zrealizowano.
Wskazano, że w rozpoznawanej sprawie decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] września 1976r. o wywłaszczeniu nieruchomości i ustaleniu odszkodowania, precyzowała cel wywłaszczenia w sposób ogólnikowy jako przewidzianą w planie inwestycyjno-gospodarczym K. przebudowę ulicy [...]. Natomiast na działce objętej postępowaniem ([...]) znajduje się wyasfaltowana droga dojazdowa z ulicy [...] do nieruchomości zabudowanej, w której mieści się obecnie Powiatowy Urząd Pracy. Droga ta jako zjazd do obiektu użyteczności publicznej ma charakter drogi publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000r., Nr 71 poz. 838 ze zm.), zatem cel wywłaszczenia został zrealizowany przed upływem 7 lat. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zgodził się z organem administracyjnym, że trudno charakter wjazdu z działki objętej postępowaniem (główny, awaryjny), uznać za okoliczność istotną z punktu widzenia oceny, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany, skoro równocześnie nie jest sporne, że na terenie przedmiotowej działki została utworzona droga dojazdowa z ulicy [...] do budynku obecnie zajmowanego przez Powiatowy Urząd Pracy.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, w niniejszym postępowaniu skarżący nie wskazał ani nowych okoliczności, ani nowych dowodów, które w sposób odmienny pozwalałyby ustalić, na czym miała polegać przebudowa ulicy [...], co pozwalałoby ustalić, iż cel wywłaszczenia nie został zrealizowany.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę kasacyjną złożył pełnomocnik L. D., radca prawny Ś. F., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, to jest:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 75 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie uchylenia decyzji Wojewody W. z dnia [...], mimo naruszenia przez organ administracyjny przepisów postępowania;
- art. 133 § 1 powołanej wyżej ustawy, poprzez niepełne ustalenie stanu faktycznego sprawy w związku z pominięciem dowodu wnioskowanego przez stronę skarżącą;
- art. 113 wskazanej ustawy, poprzez zamknięcie rozprawy, pomimo niewyjaśnienia okoliczności sprawy wskutek pominięcia dowodu wnioskowanego przez skarżącego;
- art. 141 § 4 wskazanej ustawy, poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku wszystkich okoliczności sprawy i zarzutów skargi, a w szczególności nieuwzględnienie nowego dowodu w sprawie w postaci zeznań świadka M. K..
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, ze świadek – M. K. – o którego przesłuchanie skarżący wnosił, był długoletnim pracownikiem Urzędu Miejskiego w K., gdzie pełnił funkcję kierownika w Wydziale Gospodarki Gruntami, który to Wydział ściśle współpracował z Wydziałem Gospodarowania Mieniem, w związku z czym był doskonale zorientowany w sprawach inwestycji komunalnych, w tym inwestycji drogowych. Zdaniem skarżącego organy administracyjne zignorowały zatem wniosek dowodowy wbrew przepisowi art. 78 § 1 k.p.a. nakazującemu uwzględnić żądanie strony przeprowadzenia dowodu, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy.
W ocenie skarżącego ani organ pierwszej, ani drugiej instancji w sposób wyczerpujący i jednoznaczny nie ustaliły, czy istnieją podstawy do wznowienia postępowania, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w sposób wybiórczy odniósł się do podnoszonej przez skarżącego okoliczności, a zadaniem sądu administracyjnego jest ustalenie, czy materiał procesowy zebrany w postępowaniu administracyjnym odpowiada wymaganiom stawianym przez przepisy prawne.
Podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przedstawiając zarzuty skargi pominął zarzut skarżącego o niedopuszczeniu nowego dowodu w sprawie, nie wyjaśniając, co było podstawą takiego stanowiska.
Autor skargi kasacyjnej wskazał, że Sąd wydając wyrok nie może brać pod uwagę jedynie faktów ustalonych przez organy administracyjne, ale musi się też odnieść do argumentów skarżącego i wskazać to w uzasadnieniu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej powyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że postępowanie w niniejszej sprawie nie toczy się w trybie zwykłym, lecz w nadzwyczajnym trybie weryfikacji decyzji ostatecznych, to jest w trybie wznowienia postępowania, na wniosek z dnia 25 listopada 2003 r. zgłoszony przez L. D..
Naczelny Sąd Administracyjny pragnie podkreślić, że postanowienie o wznowieniu postępowania jest tylko aktem procesowym nie rozstrzygającym sprawy wznowienia postępowania, a jedynie otwierającym postępowanie w sprawie i wywiera jedynie skutki procesowe dla sprawy o wznowienie postępowania, a nie dla sprawy zakończonej decyzją ostateczną.
Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania przebiega w dwóch fazach. Złożenie wniosku o wznowienie postępowania rozpoczyna fazę pierwszą, to jest prowadzenie przez organ postępowania wstępnego w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia. W tej fazie organ bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest na ustawowych przesłankach wznowienia, określonych w art. 145 § 1 i art. 145a k.p.a. oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a.
W przypadku, gdy organ oceni, iż wniosek o wznowienie postępowania nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 i art. 145a k.p.a. bądź nie zostały zachowane terminy do jego złożenia przewidziane w art. 148 k.p.a. wydaje decyzję o odmowie wznowienia postępowania zgodnie z art. 149 § 3 k.p.a.
W niniejszej sprawie postanowieniem z dnia [...] Prezydent Miasta K. wznowił postępowanie administracyjne, wskazując, że zachowany został termin do złożenia wniosku o wznowienie, po czym decyzją dnia [...], organ ten odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...].
Wojewoda W., po rozpatrzeniu odwołania, decyzją dnia [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, wskazując, że podniesione w odwołaniu okoliczności nie mogą stanowić przyczyny wznowienia postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie naruszył prawa podzielając pogląd organów administracyjnych, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły okoliczności, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.
Zgłoszenie przez skarżącego wniosku o powołanie świadka bez wskazania okoliczności, które miałby ten świadek wykazać nie spełnia bowiem przesłanki ujawnienia nowej okoliczności faktycznej lub nowego dowodu w sprawie. Nową okolicznością faktyczną w sprawie nie może bowiem być powołanie się na sam fakt istnienia świadka, lecz co najwyżej na fakty lub dowody, do których przedstawienia ma być on wezwany.
Podkreślić zatem należy, że o spełnieniu podstawy wymienionej w przepisie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. decyduje kumulatywne spełnienie następujących przesłanek: nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody muszą zostać ujawnione po wydaniu decyzji ostatecznej, przy czym te okoliczności i dowody musiały istnieć już wcześniej, to jest w chwili wydawania decyzji ostatecznej, lecz dla tego organu są one nowymi tylko dlatego, że nie były mu wcześniej znane.
Odnośnie wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa procesowego, przypomnieć należy, że nie każde naruszenie przepisów postępowania sądowego może stanowić podstawę kasacyjną, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem stawiając zarzut, należy wskazać, że gdyby nie doszło do naruszenia przepisów, to wyrok tego Sądu byłby odmienny.
Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wskazać, że podstawy prawne zastosowania środków prawnych wobec zaskarżonej decyzji administracyjnej zostały uregulowane w art. 145 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Do środków tych zaliczane jest między innymi uchylenie zaskarżonej decyzji. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b tej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zauważyć, że można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to Sąd ten nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Wskazać bowiem należy, że art. 145 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest przepisem regulującym sposób rozstrzygnięcia sprawy, a więc wynik sprawy, a nie sposób postępowania Sądu przed określeniem wyniku tego postępowania.
Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 tej ustawy mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie.
W związku tym, zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 113 § 1 i art. 141 § 4 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest zasadny.
Nie jest też trafny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 133 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd orzeka na podstawie akt sprawy.
Istotą bowiem sądowej kontroli administracyjnej sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych do sądu aktów według stanu faktycznego i prawnego z dnia ich podjęcia, przy czym chodzi w istocie rzeczy o ocenę podłoża faktycznego sprawy wynikającego z materiału procesowego zgromadzonego w obu instancjach.
Za naruszenie tego przepisu nie można więc uznać zaakceptowania przez sąd, jako zgodnej z przepisami postępowania, oceny materiału dowodowego oraz przyjęcia za prawidłowe ustaleń będących konsekwencją tej oceny.
Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wskazać, że obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy, o którym mowa w art. 133 § 1 wskazanej ustawy, oznacza jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w tych aktach. Omawiany przepis zostałby więc naruszony, gdyby sąd przesłuchał świadków albo strony, bądź na przykład przyjął jakiś fakt nieznajdujący żadnego odzwierciedlenia w aktach sprawy, a okoliczności takie nie miały miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Należy zauważyć, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie dokonuje się ponownego ustalenia stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz jedynie ocenia, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym i następnie, czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego.
Wskazać na koniec wypada, że zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione również i z tego powodu, że zostały postawione tak, jakby w wyniku wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] doszło do powtórnego rozpoznania sprawy, co jednak nie miało miejsca.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.