Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 603/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy, z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.
Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.
Prezydent Miasta Bydgoszczy, decyzją dnia [...] marca 2013 r., nr [...], odmówił przyznania K. M. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienie lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym N. B.. Organ powołał się na art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.). Ustalił, że decyzją z dnia 13 stycznia 2012 r. przyznano K. M., w okresie od 1 stycznia 2012 r. do 31 grudnia 2012 r., prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną – N. B.. Na wniosek z dnia 20 listopada 2012 r., orzeczeniem z dnia 11 lutego 2013 r. zaliczono N. B. do osób niepełnosprawnych okresowo do dnia 21 grudnia 2018 r. Matka dziecka J. B. jest wdową samotnie wychowującą dwoje dzieci.
Oświadczyła, że nie może zrezygnować z zatrudnienia z uwagi na sytuację w rodzinie. W opiece pomaga jej M. K., która jest babcią N., ale nie stanowi rodziny zastępczej i nie jest opiekunem faktycznym.
W odwołaniu K. M. podniosła, że córka musi pracować. Spłaca kredyt mieszkaniowy i kredyt na remont, który wzięli z zięciem, gdy ten jeszcze żył. Stwierdziła, że gdy córka pracuje, ktoś musi opiekować się N. Dodała, że za przyznaniem jej świadczenia pielęgnacyjnego przemawia także rachunek ekonomiczny. Wydatki ze strony Państwa z tytułu świadczenia pielęgnacyjnego na jej rzecz wyniosą o wiele mniej, niż świadczenia na rzecz córki, o ile ta zrezygnuje z pracy. Zarzuciła niekonstytucyjność podejmowanych działań.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy ustalił, skarżąca jest babcią niepełnosprawnego N. B., posiadającego orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielniej egzystencji oraz koniecznością stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad wnukiem, gdyż jej córka, a matka N. B., nie mogła zrezygnować z dobrze płatnej pracy, z uwagi na wysokie zobowiązania finansowe ciążące na rodzinie. Nie zostały więc spełnione przesłanki, do ustalenia na rzecz skarżącej prawa do świadczeń rodzinnych, o których mowa w art. 17 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Skarżąca, mimo sprawowanej opieki nad wnukiem nie jest jego opiekunem faktycznym w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych, bowiem nie wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o jego przysposobienie. Nie jest również jego rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Matka N. B. żyje i nie została pozbawiona praw rodzicielskich, nie jest małoletnia, ani nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skarżąca zakwestionowała zgodność z Konstytucją przepisów znowelizowanej ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim odbierane jest prawo do świadczenia pielęgnacyjnego takim rodzinom, jak jej rodzina. Wskazała, że w starej wersji ustawy przysługiwało jej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Zarzuciła odebranie obywatelom praw nabytych poprzez zmianę przepisów.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Podtrzymało decyzję i argumenty zawarte w jej uzasadnieniu. Stwierdziło, że orzekanie o zgodności ustaw z Konstytucją RP należy do Trybunału Konstytucyjnego. Brak orzeczenia w tym przedmiocie oznacza domniemanie zgodności ustawy z Konstytucją. W ocenie Kolegium, brak jest uzasadnionych wątpliwości co do zgodności przywołanej ustawy z przepisami Konstytucji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że przedmiotem zaskarżonej decyzji jest odmowa przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym wnukiem. Przypomniał ustalenie organu, według którego, skarżąca nie mieści się w kręgu osób wymienionych w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, ze zm.) uprawnionych do otrzymania tego świadczenia.
Skarżąca jako babcia niepełnosprawnego N. B. nie jest jednym z podmiotów wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 1-3 ustawy. Badając czy skarżąca spełnia wymogi określone w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, trzeba odwołać się do treści przepisu art. 17 ust. 1 a, w świetle którego, osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4 (obciążonym obowiązkiem alimentacyjnym), innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
- 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Sąd przypomniał, że matka N. B. żyje i nie została pozbawiona praw rodzicielskich, a jedynie nie jest w stanie sprawować całodobowej opieki nad dzieckiem z uwagi na brak możliwości rezygnacji z pracy. W związku z tym, skarżąca nie spełnia również wymogu określonego w art. 17 ust. 1 pkt 4 cyt. ustawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd podkreślił, że decyzja w sprawie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie jest decyzją uznaniową lecz związaną, co oznacza, że organ jest zobowiązany do przyznania świadczenia wyłącznie wtedy gdy są spełnione wszystkie wskazane w przepisach prawa przesłanki jego przyznania. Organ nie może według swojego uznania przyznać świadczenia kierując się zasadami współżycia społecznego, czy też słuszności w sytuacji nawet ciężkich okoliczności życiowych. W sytuacji, gdy z woli ustawodawcy krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego został wyznaczony w sposób precyzyjny, a odczytanie sensu przepisu nie nastręcza trudności interpretacyjnych, to sąd administracyjny, w drodze wykładni prokonstytucyjnej nie ma kompetencji ani do zastępowania ustawodawcy i tworzenia w wyniku zabiegu interpretacyjnego nowej normy prawnej, ani do orzekania o zgodności z Konstytucją określonego rozwiązania ustawowego, polegającego na nieobjęciu zapisami ustawy innych jeszcze osób.
W polskim porządku prawnym orzekanie w sprawach zgodności ustaw z Konstytucją należy bowiem do Trybunału Konstytucyjnego (art. 188 pkt 1 Konstytucji). Sąd pierwszej instancji nie znalazł podstaw do zwrócenia się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności przepisów art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych z Konstytucją
Skargę kasacyjną złożyła K. M., reprezentowana przez adwokata. Składając skargę od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 13 sierpnia 2013 r. zaskarżyła go w całości.
Wyrokowi temu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym z dnia 1 sierpnia 1997 r. (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.), naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 17.1 i 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych z dnia 28 listopada 2003 r. (tekst jednolity z dnia 18 listopada 2013 r. Dz. U. z 2013 r. poz. 1456) i naruszenie przez to art. 8.2, art. 2, art. 18, art. 32, art. 71.1, art. 72.1 Konstytucji oraz art. 23.1-3 Konwencji o prawach dziecka z dnia 20 listopada 1989 r. (Dz. U. 1991 Nr 120, poz. 526 ze zm.) w związku z art. 91.2 Konstytucji.
Wniosła o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie rozpoznanie skargi na decyzję organu we własnym zakresie.
Wniosła też o przyznanie wynagrodzenia tytułem pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu i oświadczyła, że nie zostało ono zapłacone w żadnej części.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę.
Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należało zatem odnieść się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach kasacji.
W pierwszej kolejności rozważenia wymaga zarzut procesowy. Zgodnie z art. 3 obowiązującej w dacie orzekania przez Sąd pierwszej instancji ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.), każdy sąd może przedstawić Trybunałowi pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Zauważyć można, że jest to regulacja stanowiąca powtórzenie normy zawartej w art. 193 Konstytucji RP. Utrwalony jest pogląd, według którego, skarżący nie ma uprawnienia do skutecznego domagania się przedłożenia przez sąd pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu.
Sąd administracyjny - rozpoznając sprawę - tylko po powzięciu zasadniczych wątpliwości może uznać za zasadne przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego od odpowiedzi na które zależy rozstrzygnięcie sprawy. Chodzi tu o uzasadnione wątpliwości sądu, a nie skarżącego. W związku z tym, wywody skargi kasacyjnej o powinności wojewódzkiego sądu administracyjnego zwrócenia się do Trybunału Konstytucyjnego nie mogą stanowić podstawy skargi kasacyjnej, o której mowa w przepisie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 29 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 533/04, ONSA i wsa 2005/1/11; wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2004 r., sygn. akt OSK 971/04, CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Podstawa proceduralna skargi kasacyjnej nie jest więc usprawiedliwiona.
Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego skarżąca powołała przepisy art. 17 ust. 1 oraz ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), który stanowiły podstawę odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Najpierw skonstatować należy, że sytuacja prawna niepełnosprawnego dziecka, wobec którego po upływie poprzedniego okresu na który orzeczono niepełnosprawność, wydano kolejne orzeczenie o niepełnosprawności w warunkach kontynuacji, nie może być gorsza od sytuacji dziecka, którego niepełnosprawność w tym samym okresie wynika z jednego orzeczenia. Uprawnienie K. M. do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad wnukiem, mimo wygaśnięcia poprzedniej decyzji z dniem 31 grudnia 2012 r., powinno uwzględniać regulację art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548).
W okresie do dnia 30 czerwca 2013 r. K. M. była zatem osobą uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie dotychczasowych przepisów, w rozumieniu art. 11 ust. 1 noweli. Odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, również za okres do dnia 30 czerwca 2013 r., już z tego powodu była obarczona naruszeniem prawa materialnego w postaci niewłaściwego zastosowania art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 11 ust. 1 noweli.
Niezależnie od tego, rozważyć należy istnienie uprawnienia po 30 czerwca 2013 r. Zaskarżona decyzja, a w ślad za nią także wyrok Sądu pierwszej instancji nie wprowadzają rozróżnienia obu okresów. W konsekwencji, odmowa dotyczy także okresu po 30 czerwca 2013 r. W związku z tym skonstatować najpierw trzeba, że Trybunał Konstytucyjny nie zakwestionował dotychczas zgodności art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych z normami konstytucyjnymi. Wykładnia art. 17 ust. 1a pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w części obejmującej osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych, powinna jednak uwzględniać wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt K 27/13. Wyrokiem tym Trybunał orzekł, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548) jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Bezpośrednie działanie tego wyroku dotyczy reguł intertemoralnych i wyrok nie wywołuje skutku określonego w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w odniesieniu do decyzji wydanych na podstawie nowego stanu prawnego wprowadzonego nowelą z dniem 1 stycznia 2013 r. (art. 15 noweli). Rodzi to jednak obowiązek prokonstytucyjnej wykładni nowo wprowadzonej regulacji, tak aby rezultat tej wykładni nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału, nawet takiego, który nie wywołał bezpośredniego skutku w zakresie obowiązywania analizowanej normy prawnej. Jest niewątpliwe, że w myśl art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, to Trybunał Konstytucyjny orzeka o zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją. Zgodnie zaś z art. 193 Konstytucji RP, każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem.
Niezależnie jednak od unormowania art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, obowiązuje wynikająca z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasada ustrojowa bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji. Jedną z form bezpośredniego stosowania Konstytucji przez sądy jest oparcie wyroku na stanowisku wyrażonym w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego (patrz: Janusz Trzciński "Bezpośrednie stosowanie zasad naczelnych Konstytucji przez sądy administracyjne", ZNSA 2011/3/39). Ani treść art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, ani wyłączność orzekania przez Trybunał Konstytucyjny o niekonstytucyjności ustaw in abstracto, właściwa Trybunałowi Konstytucyjnemu z mocy art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, nie sprzeciwiają się tezie, że co do zasady sądy rozstrzygające konkretny spór korzystają z możliwości bezpośredniego stosowania Konstytucji także wtedy, gdy to bezpośrednie stosowanie przybiera postać odmowy zastosowania przepisu ustawy pozostającego w sprzeczności z Konstytucją.
Sąd nie narusza kompetencji Trybunału Konstytucyjnego, gdyż formalnie zakwestionowany przepis w dalszym ciągu pozostaje w systemie prawnym (Roman Hauser, Janusz Trzciński "Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego", LexisNexis 2008, s. 23 i nast.; uzasadnienie postanowienia TK z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt P 1/14, OTK-A 2014/7/85, wyrok NSA z dnia 24 października 2000 r., sygn. akt V SA 613/00, OSP 2001/5/82 z glosą L. Leszczyńskiego; wyrok NSA z dnia 24 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1369/07, niepublikowany, treść [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).
Rezultat tak przeprowadzonej wykładni art. 17 ust. 1a pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest w niniejszej sprawie jednoznaczny. Nowa regulacja doprowadziła w odniesieniu do grupy osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1a ustawy przed zmianą, a jednocześnie nie spełniły przesłanki określonej w art. 17 ust. 1 pkt 1, do naruszenia praw słusznie nabytych oraz zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa. Stanowisko to zostało przez Trybunał wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt K 27/13 (OTK-A 2013/9/134) i powtórzone w uzasadnieniu postanowienia TK z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt P 1/14 (OTK-A 2014/7/85).
Trybunał stwierdził, że w demokratycznym państwie prawnym chroni się zaufanie obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa. Ustawodawca, dokonując kolejnych zmian stanu prawnego, nie może tracić z pola widzenia interesów podmiotów, jakie ukształtowały się przed dokonaniem zmiany stanu prawnego, a to znaczy, że pożądaną cechą systemu prawa jest stabilność rozwiązań, zwłaszcza wobec osób o ograniczonych możliwościach adaptacyjnych. Ustanowienie wobec kategorii osób, które poprzednio spełniały wymogi przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nowych, zaostrzonych przesłanek w art. 17 ust. 1a pkt 1 ustawy, zdestabilizowały w niedopuszczalny, z punktu widzenia art. 2 Konstytucji i zasady ochrony praw nabytych, sposób, sytuację prawną osób niepełnosprawnych wymagających opieki.
Destabilizację tę obrazuje stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy. N. B. jest osobą małoletnią legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W poprzednim stanie prawnym świadczenie pielęgnacyjne przyznano babci niepełnosprawnego, gdyż matka J. spełniała przesłankę z art. 17 ust. 1a ustawy, tzn. "nie była w stanie sprawować opieki". Była wdową samotnie wychowującą i utrzymującą dwoje dzieci, w tym niepełnosprawnego N. Wyłącznie ze swoich dochodów spłacała zaciągnięty w okresie małżeństwa kredyt związany z zapewnieniem rodzinie mieszkania. Po wejściu w życie przepisu art. 17 ust. 1a pkt 1 ustawy, sytuacja nie zmieniła się. J. B. żyje, ale nie ustały powody, dla których nie może sprawować opieki. Nie jest możliwe, bez dramatycznych konsekwencji w bezpieczeństwie ekonomicznym rodziny, przywrócenie sytuacji, w której to matka niepełnosprawnego będzie sprawowała nad nim opiekę.
Niezależnie od tego, zauważyć trzeba, że poprzednia regulacja określiła na pewien okres status zawodowy, pozycję na rynku pracy oraz perspektywy zawodowe i rodzinne dwóch osób, z których jedna przyjęła rolę głównego żywiciela rodziny, a druga rolę opiekuna osoby niepełnosprawnej. Abstrahując od możliwości ewentualnego odwrócenia tych ról w konkretnej sytuacji, uznać należy, że wycofanie się ustawodawcy z poprzedniej regulacji stanowi naruszenie zasady zaufania obywatela do organów państwa. Zabieg ustawodawcy mający skłonić osoby o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 1, w nowym brzmieniu, do sprawowania opieki, w rzeczywistości może prowadzić do pozbawieniu świadczenia pielęgnacyjnego osoby dotychczas sprawującej opiekę, która jako jedyna jest w stanie tę opiekę sprawować.
Prokonstytucyjna wykładnia art. 17 ust. 1a pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w części regulującej sytuację osób poprzednio otrzymujących świadczenie pielęgnacyjne, nakazuje zatem odczytanie przesłanki odnoszącej się do rodziców osoby niepełnosprawnej z uwzględnieniem poprzednio obowiązującego zastrzeżenia z art. 17 ust. 1a, jako wyłączającej przyznanie świadczenia osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4, gdy rodzice żyją i są w stanie sprawować opiekę.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Wnioski o przyznanie pełnomocnikom, ustanowionym w ramach prawa pomocy, wynagrodzenia z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu w postępowaniu kasacyjnym, podlegają rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny, w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.
- - ---------------------- 8