Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 14 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Sz 175/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi G.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z 6 grudnia 2021 r. nr SKO.KA.431.3449/2021 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddalił skargę.
Wnioskiem z 23 czerwca 2021 r., pełnomocnik G.G. (dalej powoływanej jako: Wnioskodawczyni lub Skarżąca), wystąpił o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką – H.W., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Burmistrz R., decyzją z 30 lipca 2021 r., odmówił przyznania Wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego.
Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie (dalej: Kolegium lub organ odwoławczy), decyzją z 6 grudnia 2021 r., uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przyznało Wnioskodawczyni prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej związku z opieką nad matką w wysokości 1.971,00 zł miesięcznie, od 1 grudnia 2021 r., na stałe.
W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy wskazał, iż istotą sprawy jest stwierdzenie, czy w niniejszej sprawie zachodzi negatywna przesłanka wynikająca z art. 17 ust 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którą, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury.
Kolegium wyjaśniło, że zawieszenie prawa do emerytury czy renty eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W niniejszej sprawie Wnioskodawczyni przedłożyła do akt decyzję organu rentowego o wstrzymaniu wypłaty emerytury z dniem 1 grudnia 2021 r. Ponadto dokonała `wyboru świadczenia z którego zamierza korzystać.
Organ odwoławczy po przywołaniu art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego stwierdził, że wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wpłynął wprawdzie do organu w lipcu 2021 r., jednak Wnioskodawczyni zrezygnowała z emerytury od grudnia 2021 r. Zatem organ odwoławczy przyznał świadczenie od 1 grudnia 2021 r. na czas nieoznaczony.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu skargi G.G., wyjaśnił, że przedmiotem skargi jest decyzja Kolegium, na mocy której uchylono rozstrzygnięcie organu I instancji odmawiające przyznania świadczenia pielęgnacyjnego Skarżącej i orzeczono o jego przyznaniu począwszy od dnia 1 grudnia 2021 r. na stałe. W sprawie sporna jest jedynie data początkowa od której przyznano powyższe świadczenie. W ocenie pełnomocnika Skarżącej, skoro wniosek o przyznanie świadczenia wpłynął do organu I instancji w lipcu 2021 r., to z uwagi na treść art. 24 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, świadczenie pielęgnacyjne powinno było być przyznane począwszy od 1 sierpnia 2021 r. nie zaś od 1 grudnia 2021 r. Przy czym jak wskazywał pełnomocnik Skarżącej w uzasadnieniu skargi, w art. 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych brak jest wskazania jako dokumentu niezbędnego do rozpoznania wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego decyzji o zawieszeniu emerytury.
W związku z tym w ocenie pełnomocnika Skarżącej trudno zaakceptować argumentację organu II instancji, że dopiero z chwilą przedłożenia decyzji ZUS o zawieszeniu pobieranej emerytury przez Skarżącą, wpłynął prawidłowo wypełniony wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
Sąd I instancji powołując się na treść art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych wyjaśnił, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Wskazał też, że aktualnie w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że osoba pobierająca emeryturę winna dokonać wyboru jednego ze świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Przy czym źródłem takiego uprawnienia strony jest przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Wyboru świadczenia wnioskodawca może dokonać przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: u.e.r.f.u.s.). Sąd I instancji wyjaśnił, że zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty i w ten sposób dochodzi do eliminacji negatywnej przesłanki, wyłączającej nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Skoro zaś zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury wypłata powinna następować od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury (tak np. wyroki: NSA z 25 marca 2022 r. sygn. akt. I OSK 1267/21, z 23 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 1160/21, z 23 lutego 2022 r. sygn. akt I OSK 1080/21, z 21 stycznia 2022 r. sygn. akt I OSK 872/21).
W razie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od daty wniesienia wniosku, w takim przypadku doszłoby do sytuacji, w której - wbrew wyraźnej regulacji ustawy - Skarżąca pobierałaby w tym samym okresie emeryturę i świadczenie pielęgnacyjne. Nie jest przy tym możliwa wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy między ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto) bo takie działanie, pozostawałaby w sprzeczności z art. 17 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożyła G.G. Zaskarżyła wyrok sądu wojewódzkiego w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
- - naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez jego niezastosowanie i przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 grudnia 2021 r., a nie od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, tj. od 1 lipca 2021 r.,
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 23 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez jego błędne zastosowanie i uznanie, że z chwilą przedłożenia decyzji ZUS o zawieszeniu pobieranej emerytury przez G.G. do organu wpłynął prawidłowo wypełniony wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
Skarżąca kasacyjnie na podstawie art. 185 i 188 p.p.s.a. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie w całości złożonej skargi, rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Szczecinie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej.
W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie) art. 24 ust. 2 u.ś.r. oraz art. 24 ust. 3 u.ś.r., natomiast istota sporu sprowadza się wyłącznie do ustalenia początkowej daty, od której powinno być przyznane skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Skarżąca przed złożeniem wniosku o świadczenie pielęgnacyjne pobierała emeryturę, a zatem w takiej sytuacji dochodziło do zbiegu obu konkurujących ze sobą świadczeń.
W związku z powyższym wyjaśnić należy, że zgodnie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo miedzy innymi do emerytury. W sprawie było zaś niesporne, że wnioskodawczyni pobierała świadczenie emerytalne. Z powołanych przepisów wynika zatem, że w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, uprawnionemu może przysługiwać wyłącznie tylko jedno z tych świadczeń, co wyklucza - jak zasadnie zauważył Sąd I instancji - możliwość równoczesnego przyznania obu świadczeń za ten sam okres. W tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych strona może otrzymać tylko jedno ze świadczeń, przy czym chodzi tu o przyznanie samego świadczenia, a nie jedynie o fakt jego pobierania. W sytuacji bowiem, gdy strona ma przyznane decyzją administracyjną prawo do określonego świadczenia, brak jest podstaw prawnych, aby zakazać stronie prawa do jego pobrania.
Aktualnie w orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r przemawia za umożliwieniem osobie uprawnionej dokonania wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. Wyboru świadczenia wnioskodawca może dokonać przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "u.e.r.f.u.s."). Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s., skutkować będzie natomiast wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.).
Zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę wynikającą z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy musi być przy tym interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Uznać zatem należy, że skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to przyjąć trzeba, iż w ten sposób dochodzi do eliminacji negatywnej przesłanki wyłączającej nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Zgodnie natomiast z brzmieniem art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytur. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty organ winien zaś stronę poinformować, zgodnie z treścią art. 9 k.p.a., a następnie, w zależności od wykonania przez stronę nałożonego obowiązku - wydać stosowną decyzję (zob. wyrok NSA z 29 marca 2023 r., I OSK 1248/22 i przywołane w nim orzecznictwo).
W myśl art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Zauważyć jednak należy, że zasady wyrażonej w art. 24 ust. 2 u.ś.r. nie można traktować jako bezwzględnego nakazu. Przepis art. 24 u.ś.r. stanowi bowiem normę procesową, pełniącą funkcję służebną względem norm materialnoprawnych i nie może prowadzić do modyfikacji lub pominięcia tych norm. W praktyce oznacza to, że przyznając świadczenia rodzinne, organ ocenia spełnienie warunków przysługiwania świadczenia na dzień podejmowania rozstrzygnięcia (zob. Małysa-Sulińska Katarzyna (red.), Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, opubl. LEX 2015 oraz R. Babińska-Górecka (w:) R. Babińska-Górecka, M. Lewandowicz-Machnikowska, Świadczenia rodzinne/ Komentarz, Wrocław 2010, s. 296 oraz literatura i orzecznictwo tam przywołane).
W sytuacji zatem, gdy w momencie wydawania decyzji jeden z warunków przysługiwania prawa do danego świadczenia rodzinnego nastąpi po miesiącu złożenia wniosku w tej sprawie, to organ administracji jest nie tylko uprawniony, lecz wręcz zobowiązany uwzględnić daną okoliczność. Stosownie do art. 24 ust. 3 u.ś.r. oczywistym jest bowiem, że określone świadczenie rodzinne może być stronie przyznane tylko wówczas, gdy wszystkie warunki będą spełnione. Skoro zaś - jak wyżej wskazano - nie jest możliwe kumulatywne pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, a warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia, to okres, na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też uzależniony jest od terminu obowiązywania dotychczasowego zbieżnego uprawnienia. Samo dokonanie przez stronę wyboru świadczenia nie może być uznane za decydujące dla określenia daty przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Złożenie takiego oświadczenia przed organem właściwym w sprawie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie wywołuje bowiem skutku w postaci wstrzymania wypłaty świadczenia emerytalnego. Skutek taki nie powstaje również w sytuacji, gdy strona nie odbiera świadczenia emerytalnego. Nieodebranie świadczenia, do którego posiada się prawo, nie jest tożsame z utratą prawa do tego świadczenia. Dopiero w wyniku wydania stosownej decyzji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych pojawia się skutek prawny w postaci wstrzymania wypłaty świadczenia emerytalnego oraz zostaje określona data, od której zostaje wstrzymana wypłata. Do tej daty strona jest uprawniona do odbioru świadczenia emerytalnego, dlatego nie można przyjmować, że świadczenie pobrane przed tą datą jest świadczeniem nienależnym. Skoro jest to świadczenie należne, to nie można argumentować, że możliwy jest zwrot tego świadczenia jako nienależnie pobranego.
Mając na uwadze powyższe rozważania oraz stan faktyczny niniejszej sprawy stwierdzić należy, że skoro w lipcu 2021 r. (miesiąc złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego) skarżąca pobierała świadczenie emerytalne, to nie było prawnie możliwe przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego od początku miesiąca, w którym wpłynął wniosek w tym przedmiocie, czyli od 1 lipca 2021 r. Organ orzekający w sprawie słusznie uznał, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje skarżącej od 1 grudnia 2021 r., tj. od dnia wstrzymania wypłaty świadczenia emerytalnego na mocy stosownej decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.
W związku z powyższym stwierdzić należy, że dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia przepisów prawa materialnego jest prawidłowa.
Z ww. powodów skład orzekający nie podzielił wykładni prawa materialnego przedstawionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a podzielił pogląd wyrażony w m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 sierpnia 2023 r. sygn. akt I OSK 2136/22, z dnia 12 lipca 2022 r. sygn. akt I OSK 1767/21 oraz z dnia 6 grudnia 2022 r. sygn. akt I OSK 2042/21 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji należało uznać, że zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej okazały się niezasadne.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.