Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 29 listopada 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 931/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M.B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] odmówił przyznania M.B. świadczenia w formie zasiłku celowego na pokrycie kosztów związanych ze zmianą aktu notarialnego.
W dniu 22 lutego 2016 r. M.B. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] pismo zatytułowane "odwołanie" zawierające szereg zarzutów dotyczących nieprawidłowości treści ww. decyzji Prezydenta Miasta [...].
Po rozpoznaniu tego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. działając na podstawie art. 123 i art. 134 k.p.a. stwierdziło niedopuszczalność tego odwołania.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uznało, że odwołanie M.B. należy uznać za niedopuszczalne, bowiem odwołanie od wyżej wskazanej decyzji organu I instancji zostało już przez skarżącego złożone i rozpatrzone decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. Decyzją tą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. odmawiającą przyznania M.B. świadczenia w formie zasiłku celowego na pokrycie kosztów związanych ze zmianą aktu notarialnego. Decyzja ta stała się ostateczna, a akta sprawy zostały zwrócone do organu I instancji.
Tym samym nie jest możliwe ponowne procedowanie sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Wskazano także, że M.B. w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. został poinformowany o prawie do złożenia skargi na decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.
Skargę na powyższą decyzję Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył M.B., kwestionując prawidłowość i słuszność wydanego rozstrzygnięcia. Skarżący wskazując na swoją sytuację życiową w szczególności podnosi, że gdyby otrzymał wnioskowane świadczenia z pomocy społecznej, w tym na zmianę aktu notarialnego, to wówczas wśród klientów Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej nie byłoby W.B. i H.C. Stąd też skarżący zarzucił, że utrzymanie przez Kolegium Odwoławczego w mocy decyzji odmownej organu I instancji, naraża na koszt Radę Miasta [...] większy, aniżeli wnioskowane przez stronę świadczenia.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Zaskarżonym obecnie wyrokiem Sąd I instancji skargę oddalił. Sąd podkreślił, że sprawa niniejsza dotyczy tylko i wyłączenie oceny legalności zaskarżonego postanowienia, innymi słowy oceny, czy dopuszczalnym było w dniu 22 lutego 2016 r. ponowne wniesienie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] przez skarżącego odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2016 r.
Jak wynika z akt sprawy ten sam skarżący w dniu 29 stycznia 2016 r. wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. Odwołanie to nie budziło wątpliwości co do swojej treści i organ I instancji pismem z dnia 15 lutego 2016 r. przesłał je z aktami sprawy do rozpoznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], które decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. utrzymało decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. w mocy.
Trafnie, w ocenie Sądu, podniósł organ odwoławczy, że powtórnie wniesionemu odwołaniu od tej samej decyzji nie można nadać biegu i nie jest dopuszczalne rozpoznawanie tego odwołania. W związku z tym nie stanowi naruszenia prawa wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowienia z dnia [...] maja 2016 r. stwierdzającego niedopuszczalność wniesienia odwołania M.B. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2016 r.
Sąd podniósł, że Kodeks postępowania administracyjnego nie dopuszcza żadnej możliwości dowolnego powielania środków zaskarżenia poprzez dwukrotne lub wielokrotne składanie odwołań od tej samej decyzji. Zgodnie z art. 15 K.p.a. zawierającym zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wszystkie decyzje nieostateczne mogą być na wniosek osoby uprawnionej zaskarżone do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem, który wydał zaskarżoną decyzję. Zgodnie zaś z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji, co oznacza, że strona może wnieść odwołanie od decyzji nieostatecznej wyłącznie jeden raz i tylko do jednej instancji. Nie ma możliwości uruchamiania wielokrotnie trybu weryfikacji decyzji poprzez wnoszenia odwołania od decyzji organu I instancji.
Tym samym w tej sprawie ponowne wniesienie odwołania przez tego samego odwołującego od wydanej decyzji było niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. Przyczyny przedmiotowe odnoszą się do uznania przeszkody formalnej w zakresie istnienia uprawnienia do wniesienia odwołania, w tym - w razie wyczerpania przez stronę toku instancji. W przedmiocie niedopuszczalności odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 134 k.p.a. wydało właściwe postanowienie.
Skoro niedopuszczalnym było w tej sprawie wnoszenie odwołania, to tym samym zasadnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] ograniczyło swoje postępowanie tylko do zbadania dopuszczalności wnoszenia odwołania. Gdyby organ II instancji mimo ponownie wniesionego odwołania od tej samej decyzji merytorycznie rozpoznawało sprawę, to takie postępowanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego stanowiłoby rażące naruszenie prawa. Zgodnie bowiem z powszechnie przyjmowanym stanowiskiem w rzecznictwie sądów administracyjnych prowadzenie postępowania odwoławczego w wyniku niedopuszczalnie wniesionego odwołania skutkuje rażącym naruszeniem art. 16 § 1 k.p.a. ponieważ byłoby to orzekanie w zwykłym postępowaniu odwoławczym w sprawie zakończonej już decyzją ostateczną i jest to rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się skarżący i wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez ich błędne zastosowanie tj. art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej, jako: "P.p.s.a.") w związku z art. 3 w związku z art. 133 w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. przez ich niezastosowanie polegające na tym, iż Sąd dokonał wadliwej kontroli zaskarżonego postanowienia i wadliwie rozpoznał skargę poprzez nierozpoznanie istotny sprawy, na skutek zaniechania uznania, że odwołanie złożone przez skarżącego stanowiło w istocie wniosek o wznowienie postępowania przed organami administracyjny publicznej.
Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przyjęcie rzeczywistej intencji strony nie może opierać się li tylko na samym tytule wnoszonej skargi do organu, a winno uwzględniać całokształt znaczenia przydanego poszczególnym okolicznościom w treści pisma. W tej sprawie organ winien był wezwać skarżącego do sprecyzowania żądania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. czego nie uczynił, przyjmując, iż skarżący wniósł odwołanie od decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.
Z akt sprawy wynika, że od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] skarżący kasacyjnie złożył już w przeszłości odwołanie, które zostało rozstrzygnięte decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Następnie skarżący kasacyjnie złożył kolejne odwołanie od decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r. które zostało rozstrzygnięte przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], o jego niedopuszczalności ze względu na to, że sprawa została już uprzednio rozstrzygnięta w trybie odwoławczym.
Odwołanie złożone w niniejszej sprawie jest więc kolejnym odwołaniem od tej samej decyzji organu I instancji, dlatego organ administracji zobowiązany był przede wszystkim dokonać oceny dopuszczalności jego złożenia. Oczywisty jest pogląd, wedle którego kolejne odwołanie od tej samej decyzji, już zaskarżonej rozpatrzonym odwołaniem, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, jest niedopuszczalne, co należy stwierdzić w sposób określony w art. 134 k.p.a. W takiej sytuacji organ słusznie stwierdził niedopuszczalność odwołania w trybie tego przepisu w rozpoznawanej sprawie. Zauważyć należy, iż prawo skarżącego kasacyjnie do ponownego rozpatrzenia jego sprawy w trybie instancyjnym objętej decyzją organu I instancji zostało zachowane poprzez rozpatrzenie pierwszego ze złożonych przez niego odwołań i w wyniku tego wydanie decyzji przez organ odwoławczy z dnia [...] kwietnia 2016 r.
Nie można nadto podzielić poglądu, zaprezentowanego w skardze kasacyjnej, że odwołanie złożone przez skarżącego stanowiło w istocie wniosek o wznowienie postępowania przed organami administracyjny publicznej. Treść tego pisma, w którym skarżący wyraźnie kwestionuje decyzję z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...], jego zatytułowanie jako odwołanie ale również sposób jego zaadresowania - "Samorządowe Kolegium Odwoławcze za pośrednictwem MOPS", jednoznacznie przesądzają, że organ administracji publicznej prawidłowo zakwalifikował złożone przez skarżącego pismo jako odwołanie od decyzji organu I instancji z dnia [...] stycznia 2016 r. odmawiającej przyznaniu mu świadczenia w formie zasiłku celowego. Brak było podstaw do żądania od skarżącego sprecyzowania tego pisma w trybie art. 64 § 2 k.p.a.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dokonał właściwie kontroli legalności postanowienia z dnia [...] maja 2016 r., a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Zarzuty skargi kasacyjnej okazały się pozbawione usprawiedliwionych podstaw.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. Odnosząc się do zgłoszonego w skardze kasacyjnej wniosku pełnomocnika o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, wskazać należy, iż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 P.p.s.a.