Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 15 grudnia 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 950/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Gminy O. na uchwałę Rady Powiatu w O. z [...] 2017 r., nr [...], w przedmiocie pozbawienia kategorii drogi powiatowej.
W skardze kasacyjnej od powołanego wyroku pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - art. 151 w zw. z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.) - dalej ppsa, przez błędne zastosowanie art. 151 ppsa i oddalenie skargi oraz przez błędne zastosowanie art. 153 ppsa wyrażające się w pominięciu przez Sąd I instancji, że Rada Powiatu w O. w sposób nieprawidłowy zastosowała się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku WSA w Krakowie z 28 lutego 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 1616/16, czego konsekwencją było nieprawidłowe uznanie przez Sąd I instancji, że spełnione zostały przesłanki pozbawienia drogi publicznej kategorii drogi powiatowej, podczas gdy Sąd I instancji - jak i Rada Powiatu w O. - związani byli oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w ww. wyroku WSA w Krakowie, a zatem Sąd I instancji powinien był skontrolować, czy Rada Powiatu w O. przeprowadziła szczegółową analizę w kierunku wykazania i udokumentowania braku spełniania przez drogę publiczną, objętą uchwałą Rady Powiatu, kryteriów uzasadniających uznanie jej za drogę powiatową oraz czy wyniki tej analizy zostały zamieszczone w uzasadnieniu uchwały Rady Powiatu, co zostało przez Sąd I instancji wykonane w sposób wadliwy,
- - art. 151 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 ppsa w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188, ze zm.), przez ich błędne zastosowanie i oddalenie skargi oraz nierozstrzygnięcie sprawy w jej granicach, a w konsekwencji nieprzeprowadzenie kontroli działalności administracji publicznej, a to na skutek wadliwej kontroli legalności uchwały Rady Powiatu, a w konsekwencji brak dostrzeżenia, że Rada Powiatu w O. naruszyła tryb podejmowania uchwały w sprawie pozbawienia kategorii drogi powiatowej odcinka drogi, podczas gdy Sąd I instancji miał obowiązek rozpoznać sprawę w jej granicach, a zatem przeprowadzić merytoryczną kontrolę legalności uchwały Rady Powiatu oraz trybu jej podejmowania, zarówno w nawiązaniu do zarzutów, jakie Gmina sformułowała w skardze na uchwałę rady Powiatu, jak i w odniesieniu do wszystkich innych ewentualnych naruszeń prawa, które Sąd powinien dostrzec dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały w granicach sprawy.
W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie prawa materialnego, tj.:
- - art. 10 ust. 5c ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2222, ze zm.) w zw. z art. 6a ust. 1 tej ustawy w zw. z art. 7 ust. 1 tej ustawy w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 870), przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym przyjęciu, że będąca przedmiotem uchwały Rady Powiatu droga, na skutek wybudowania tzw. obwodnicy O., przestała spełniać wymogi określone w definicji drogi powiatowej, a w konsekwencji przyjęcie, że ww. droga spełnia wymogi określone w definicji drogi gminnej, podczas gdy z analizy powołanych przepisów prawa materialnego Sąd I instancji powinien był wyprowadzić wniosek, że droga ta spełnia wymogi definicji drogi powiatowej, co stanowi przeszkodę do podjęcia uchwały w przedmiocie pozbawienia tej drogi kategorii drogi powiatowej, co doprowadziło do naruszenia art. 164 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1868, ze zm.) w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1875, ze zm.), przez ich niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w zaakceptowaniu sytuacji, w której na skutek podjęcia uchwały Rady Powiatu Gminie powierzone zostają zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie dróg publicznych, podczas gdy z powołanych przepisów prawa wynika, że do zadań gminy należą zadania terytorialne nie zastrzeżone dla innych jednostek samorządu terytorialnego, a zadania, o których mowa powyżej, zostały zastrzeżone do kompetencji powiatu,
- - art. 10 ust. 5d ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 32 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym w zw. z § 23 ust. 4 Statutu Powiatu O. - przyjętego uchwałą nr [...] Rady Powiatu w O. z 26 sierpnia 2015 r. w sprawie uchwalenia Statutu Powiatu O. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z [...]2015 r., poz. [...]) - w zw. z § 7 ust. 1, 3 i 5 Organizacji wewnętrznej i trybu pracy Zarządu Powiatu (która stanowi załącznik 6 do Statutu Powiatu) przez pominięcie, że uchwała Rady Powiatu podjęta została z naruszeniem trybu opisanego w art. 10 ust. 5d ustawy o drogach publicznych, a to na skutek sporządzenia zawiadomienia z [...] 2017 r., informującego Gminę o zamiarze podjęcia uchwały o pozbawieniu kategorii drogi powiatowej odcinka drogi, wyłącznie przez Starostę Powiatu w O., podczas gdy z art. 10 ust. 5d ustawy o drogach publicznych wynika, że przedmiotowe zawiadomienie powinno zostać dokonane przez zarząd powiatu, a z § 7 ust. 1, 3 i 5 Organizacji wewnętrznej i trybu pracy Zarządu Powiatu wynika, że Zarząd Powiatu w O. rozstrzyga w formie uchwał wszystkie sprawy należące do jego kompetencji wynikające z ustaw oraz przepisów wykonawczych do ustaw i w granicach upoważnień ustawowych, a uchwały Zarządu podejmowane są zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy składu Zarządu w głosowaniu jawnym oraz podpisywane są przez wszystkich członków zarządu obecnych na posiedzeniu, a zatem zawiadomienie z [...] 2017 r. powinno przybrać formę uchwały i zostać podpisane przez wszystkich członków Zarządu Powiatu w O., którzy byli obecni na posiedzeniu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono szczegółową argumentację mającą przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku i stwierdzeniem nieważności uchwały Rady Powiatu w O. z [...] 2017 r., nr [...], względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Rady Powiatu w O. wniósł o jej odrzucenie względnie o jej oddalenie wskazując argumenty mające przemawiać za niezasadnością tej skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.
W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 28 lutego 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 1616/16, powołanym w skardze kasacyjnej, jako źródło związania w niniejszej sprawie zawartą w tym wyroku oceną prawną i wytycznymi co do dalszego postępowania wskazano, że Sąd nie czynił rozważań w zakresie podniesionych w skardze zarzutów, gdyż brak uzasadnienia kontrolowanej uchwały nie pozwalał na merytoryczną ocenę jej legalności, a w tej sytuacji nie sposób było dokonać oceny, czy pozbawienie drogi kategorii drogi powiatowej było zgodne z prawem.
Podstawowym zarzutem Sądu było więc to, że uprzednia uchwała Rady Powiatu w O. nie zawierała jakiegokolwiek uzasadnienia. Sąd dodał przy tym, powołując się na orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 23 września 2016 r., sygn. akt III SA/Wr 359/16, że zastosowanie trybu pozbawiania drogi kategorii drogi powiatowej określonego w art. 10 ust. 5a - 5d ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 2 ustawy z dnia 13 września 2013 r. zmieniającej ustawę o drogach publicznych, wymagało spełnienia łącznie następujących przesłanek:
- - droga została zaliczona do kategorii drogi powiatowej na podstawie uchwały rady gminy podjętej w myśl art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej,
- - droga nie spełnia wymogów określonych w definicji drogi powiatowej (art. 6a ust. 1 ustawy o rogach publicznych),
- - odcinek drogi powiatowej przeznaczony do pozbawienia jej kategorii jest o proporcjonalnej długości do odcinka drogi otrzymanej przez Samorząd Województwa i zaliczonej do kategorii dróg wojewódzkich,
- - poinformowania wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o zamiarze podjęcia uchwały, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem.
W konsekwencji tego Sąd w wyroku z 23 września 2016 r. stwierdził, że obowiązek wykazania czy faktycznie wystąpiły zdarzenia umożliwiające w drodze uchwały pozbawianie drogi kategorii powiatowej ciąży na organie uchwałodawczym. Pozbawiając więc wskazane drogi kategorii drogi powiatowej Rada Powiatu winna wykazać zaistnienie powyższych przesłanek zawartych w prawie materialnym i stwierdzić, że wystąpiły one w odniesieniu do każdej z dróg zawartej w zaskarżonej uchwale. Stanowisko w tym zakresie winno znaleźć się w zaskarżonej uchwale, a w szczególności w jej uzasadnieniu.
W omawianym wyroku z 23 września 2016 r. Sąd wielokrotnie przy tym podkreślił obowiązek Rady Powiatu w O. wykazania przy podejmowaniu ponownej uchwały znoszącej kategorię drogi powiatowej, że dany odcinek drogi nie spełnia dłużej wymagań definicji i funkcji drogi powiatowej, tj. że przekazywany odcinek drogi faktycznie utracił charakter drogi powiatowej.
Tak określona ocena prawna i wytyczne co do dalszego postępowania w sprawie, wynikające z omawianego wyroku z 23 września 2016 r., nie zostały naruszone w obecnie zaskarżonym wyroku z 15 grudnia 2017 r. Sąd I instancji prawidłowo bowiem ocenił, że uchwała Rady Powiatu w O. z [...] 2017 r., nr [...], zawiera wystarczające uzasadnienie do jej wydania. W uchwale tej wykazano bowiem, że drogi pozbawiane kategorii drogi powiatowej były poddane procedurze opisanej w art. 10 ust. 5 i 5a ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 2 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych.
Rada Powiatu wykazała również, że przedmiot kwestionowanej uchwały przestał spełniać ustawowe wymogi do pozostawania drogą powiatową. Z art. 6a ust. 1 ustawy o drogach publicznych wynika bowiem, że do dróg powiatowych zalicza się drogi inne niż krajowe i wojewódzkie, stanowiące połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą. Przy dokonywaniu oceny prawnej zaskarżonej uchwały w kontekście zaistnienia wad rażącego naruszenia prawa mających skutkować stwierdzeniem nieważności tej uchwały wykładnia pojęć użytych w powołanym art. 6a ust. 1 ustawy o drogach publicznych musi być ścisła. Nie jest bowiem dopuszczalne stwierdzenie nieważności uchwały organu powiatu - jako organu jednostki samorządu terytorialnego, której samodzielność podlega ochronie sądowej (zgodnie z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP) - w wyniku jakiejkolwiek rozszerzającej wykładni przepisów prawa przyjętych za podstawę do wydania tej uchwały.
Jeżeli więc powołany art. 6a ust. 1 ustawy o drogach publicznych zastrzega kategorię drogi powiatowej dla dróg stanowiących połączenie miasta będącego siedzibą powiatu - jak w niniejszej sprawie - z siedzibami gmin, to nie jest trafny argument skarżącego kasacyjnie o tym, że przedmiotowe drogi pozbawione kategorii drogi powiatowej nadal stanowią połączenie gmin z centrum Miasta O., jako siedzibą powiatu i przez to spełniają ustawowy wymóg funkcjonalności drogi powiatowej. Gmina O. wystarczająco wykazała, że funkcję połączenia drogowego Miasta O., będącego siedzibą powiatu, z siedzibami okolicznych gmin przejęła droga stanowiąca obwodnicę tego miasta z kilkoma wjazdami do centrum miasta, co w konsekwencji spowodowało, że dotychczasowa droga powiatowa straciła swoją funkcję połączenia Miasta O. z siedzibami sąsiednich gmin. Argumentacja Rady Powiatu zawarta w zaskarżonej uchwale w tym zakresie jest spójna i logiczna, dlatego trudno wymagać, aby została poparta konkretnymi dowodami materialnymi w postaci badań, obliczeń i analiz, zwłaszcza, że w wyroku 28 lutego 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 1616/16, wydanym uprzednio w sprawie Sąd wskazał na konieczność udokumentowania tylko tych okoliczności, które dotyczą czynności dekategoryzacji drogi na podstawie art. 10 ust. 5 w wersji przed zmianą ustawy o drogach publicznych i następnie art. 2 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych.
Także proporcjonalność odcinka drogi powiatowej przeznaczonej do pozbawienia jej kategorii do odcinka wybudowanej drogi otrzymanej przez Samorząd Województwa w kontekście ich długości została wykazana i potwierdzona załącznikiem graficznym.
Natomiast w piśmie z [...] 2017 r. - podpisanym przez Starostę Powiatu w O., jako reprezentanta Zarządu Powiatu w O. - poinformowano Burmistrza Miasta i Gminy O. o zamiarze podjęcia spornej uchwały, co stanowi spełnienie kolejnego wymogu wskazanego w uprzednio wydanym wyroku z 28 lutego 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 1616/16. Z uzupełnionych zaś akt sprawy wynika, że na posiedzeniu [...] 2017 r. Zarząd Powiatu w O. zaakceptował treść powołanego pisma.
Powyższe wyklucza uznanie za zasadne zarzutów kasacyjnych naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych samych względów nie są również zasadne zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Obowiązkiem Rady Powiatu w O. było bowiem wykazanie, że drogi objęte kwestionowaną uchwałą nie spełniają ustawowej funkcji drogi powiatowej. Okoliczności wskazane w uzasadnieniu spornej uchwały są wystarczające do uznania, że drogi objęte tą uchwałą nie stanowią już połączenia Miasta O., jako siedziby powiatu z siedzibami sąsiednich gmin w rozumieniu art. 6a ust. 1 ustawy o drogach publicznych, skoro funkcję tę przejęła droga o charakterze obwodnicowym Miasta O. z kilkoma wjazdami z niej do centrum miasta.
Również udokumentowanie w uzupełnionych aktach sprawy kwestii akceptacji przez Zarząd Powiatu w O. treści pisma zawierającego zawiadomienie Burmistrza O. o zamiarze podjęcia spornej uchwały wyklucza uznanie za zasadny zarzutu kasacyjnego naruszenia regulacji dotyczących trybu podejmowania spornej uchwały.
O tym zaś, że pozbawienie drogi kategorii powiatowej skutkuje z mocy prawa zaliczeniem tej drogi do kategorii drogi gminnej postanowił sam ustawodawca w art. 10 ust. 5c ustawy o drogach publicznych, dlatego treść tego przepisu nie uzależnia jego zastosowania od wykazania, że dana droga pełni funkcję drogi gminnej, ale że dana droga nie spełnia ustawowej funkcji drogi powiatowej. Z tego względu nie można podzielić zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 164 ust. 3 Konstytucji RP i ustaw samorządowych, skoro przekazanie w niniejszej sprawie Gminie O. realizacji zadania zarządzania drogami objętymi sporną uchwałą jest wynikiem woli ustawodawcy materializującej się w związku z podjęciem uchwały przez Radę Powiatu w O., która - jak to wyżej wskazano – nie jest obarczona wadami pozwalającymi na stwierdzenie jej nieważności.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 193 zdanie drugie ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.
Na podstawie art. 207 § 2 ppsa, odstąpiono od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu, ponieważ do uznania skargi kasacyjnej za niezasadną wystarczyły akta sprawy.