Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 11 września 2008 r. sygn. akt II SA/Rz 257/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] wydaną w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie - działając na podstawie art. 138 § l pkt l k. p. a. i art. 17, 23 oraz 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) - utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy Tyczyn z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] wydaną w sprawie odmowy przyznania A. B. świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia [...] września 2005 r. do dnia [...] listopada 2005 r. na dziecko - B. B. Rozpoznając sprawę na skutek odwołania A. B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie stwierdziło, że z materiału zgromadzonego w niniejszej sprawie wynikało, iż orzeczeniem z dnia [...] listopada 2004 r. Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Rzeszowie zaliczył B. B. do osób niepełnosprawnych, datując niepełnosprawność od urodzenia, ale nie stwierdził przy tym konieczności współdziałania na co dzień opiekuna dziecka w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Orzeczenie to zostało wydane z mocą do dnia [...] listopada 2005 r. Zostało ono następnie utrzymane w mocy orzeczeniem Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Podkarpackim z dnia [...] listopada 2005 r. Z kolei wyrokiem Sądu Rejonowego Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Rzeszowie z dnia [...] maja 2006 r. (sygn. akt [...]) orzeczenie organu administracyjnego zostało zmienione, w ten sposób, że ustalono, iż w stosunku do małoletniego B. B. zachodzi konieczność stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W rezultacie, w wykonaniu powyższego wyroku Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Podkarpackim w dniu [...] sierpnia 2006 r. zmienił treść orzeczenia Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Podkarpackim z dnia [...] listopada 2005 r. w ten sposób, że - stosownie do treści w/w wyroku Sądu - stwierdził konieczność stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (pkt 8 wskazań). Orzeczenie to wydano przy tym (tak jak poprzednie) do dnia [...] listopada 2005 r.
W dniu [...] listopada 2007 r. A. B. złożyła w Miejsko-Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w Tyczynie wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad dzieckiem B. B. za okres od dnia [...] września 2005 r. do dnia [...] listopada 2005 r.
W tych warunkach organ odwoławczy stwierdził, że - zgodnie z art. 24 ust. 2 w/w ustawy o świadczeniach rodzinnych - prawo do świadczeń rodzinnych, w tym świadczenia pielęgnacyjnego, ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. W niniejszej sprawie wnioskodawczyni złożyła wniosek w dniu [...] października 2006 r., jednak bez zachowania wymaganej przepisami formy. Kolejny wniosek wpłynął w dniu [...] listopada 2007 r. i obejmował okres od dnia [...] września 2005 r. do [...] listopada 2005 r. Ponieważ, jak z powyższego wynikało, oba wnioski zostały złożone po dniu ważności orzeczenia Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Podkarpackim z dnia [...] sierpnia 2006 r. Kolegium uznało, że stanowisko organu I Organ instancji było prawidłowe. Rzeczą bowiem bezsporną w sprawie - zdaniem organu - był fakt, że zarówno pierwotny wniosek z dnia [...] października 2006 r.(nieodpowiadający wymogom formalnym), jak i wniosek z dnia [...] listopada 2007 r., zostały złożone po upływie terminu ważności orzeczenia orzekającego o niepełnosprawności, tj. po dniu [...] listopada 2005 r.
Organ podkreślił przy tym, że postępowanie w spawie przyznawania świadczenia rodzinnego jest postępowaniem wnioskowym, a wydane w tym zakresie decyzje nie mają charakteru uznaniowego. Z tych względów brak jest możliwości uznaniowej indywidualizacji świadczenia, dostosowując czasokres jego przyznania do okoliczności konkretnego przypadku. Nie było również możliwe wyrównanie wstecz przyznanego świadczenia.
Odnosząc się do kwestii przywołanego w odwołaniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2007 r. (sygn. akt P 28/07), w którym stwierdzono, że art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim stanowi, że w wypadku wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 lat, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności uzyskanym w wyniku rozpoznania przez wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności jej odwołania od orzeczenia powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 69 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Kolegium podniosło, że wyrok ten odnosi się jedynie do osób powyżej 16 roku życia, które uzyskały odpowiednie orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności w wyniku długotrwałej procedury odwoławczej przed wojewódzkim zespołem ds. orzekania niepełnosprawności, a więc w tej sprawie nie miał mocy wiążącej.
Wyżej przedstawiona decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, którą wniosła A. B. Skarżąca przedstawiła w niej stan zdrowia syna i twierdziła, że w omawianym przypadku wniosek jej winien być uwzględniony ze względu na treść przywołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.
Oddalając skargę - na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, że nie była ona uzasadniona.
W motywach swego rozstrzygnięcia Sąd podkreślił, że postępowanie o przyznanie świadczenia rodzinnego jest postępowaniem wszczynanym na wniosek, o czym świadczy treść art. 23 ust. l ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Z przepisu tego wynika bowiem, iż ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz ich wypłata następują odpowiednio na wniosek osoby uprawnionej. W takiej sytuacji zatem Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie postępowanie zostało wszczęte w dniu [...] października 2006 r., gdyż tego dnia A. B. złożyła wniosek o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego.
Wskazano też, że z kolei przepis art. 24 w ust. 2, 3 i 3 a omawianej ustawy stanowi, iż prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego, a w przypadku ustalania prawa do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności osoby, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W tym przypadku prawo do świadczeń rodzinnych ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia, nie dłużej jednak niż do końca okresu zasiłkowego.
W przypadku utraty ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności, jeżeli osoba niepełnosprawna uzyska ponownie orzeczenie o niepełnosprawności lub odpowiednim stopniu niepełnosprawności, stanowiące kontynuację poprzedniego orzeczenia, prawo do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności ustala się od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia, nie wcześniej jednak niż od miesiąca, w którym osoba złożyła wniosek o kontynuację świadczenia rodzinnego.
Odnosząc powyższe do przedmiotowego stanu faktycznego, Sąd Wojewódzki zaakcentował, że w niniejszej sprawie poza sporem pozostawał fakt, że A. B. złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w dniu [...] października 2006 r. domagając się przyznania tego świadczenia za okres od dnia [...] września 2005 r. do dnia [...] listopada 2005 r., które to daty znacznie wyprzedzają datę złożenia samego wniosku i z tego zatem powodu - wg Sądu - zaskarżona decyzja, odmawiająca uwzględnienia wniosku nie naruszała prawa.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze Sąd wyjaśnił, że stan zdrowia syna nie miał wpływu na określenie terminu, od którego należy przyznać skarżącej świadczenie pielęgnacyjne, bowiem jedynym kryterium sądowej kontroli zaskarżonej decyzji była jej zgodność z przepisami prawa. Powołane natomiast przez skarżącą orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt P 28/07 dotyczyło przyznania zasiłku pielęgnacyjnego osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 lat, a w tej kategorii osób nie mieści się B. B. Ponadto Sąd podkreślił, że inna byłaby sytuacja skarżącej, gdyby złożyła ona wniosek przed okresem, na który domagała się przyznania świadczenia, a nie mogła wraz z nim złożyć wymaganych dokumentów, z uwagi na przedłużające się postępowanie przed Wojewódzkim Zespołem do Spraw Rozstrzygania o Niepełnosprawności. W analizowanej natomiast sprawie skarżąca złożyła wniosek o przyznanie świadczenia po upływie okresu, za który domagała się przyznania świadczenia, co uniemożliwiało organom uwzględnienia wniosku, z uwagi na brzmienie art. 24 ust. 2 cytowanej ustawy.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego A. B., wskazując jako podstawę kasacyjną naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Powołując się na tak określoną podstawę kasacyjną, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę tylko enumeratywnie wymienione przesłanki nieważności postępowania wymienione w § 2 tego przepisu, które w przedmiotowej sprawie nie zachodziły.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga zatem prawidłowego ich określenia w samej skardze. Ponieważ konstrukcja skargi kasacyjnej jest mocno sformalizowana, z tego powodu (nawiasem mówiąc) pismo to - po myśli art. 175 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - musi być sporządzone przez wykwalifikowanego pełnomocnika.
Skarga kasacyjna winna w związku z tym formułować konkretne, dokładnie określone zarzuty w stosunku do zaskarżonego orzeczenia tj. powoływać konkretnych przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego kasacyjnie - uchybił Sąd pierwszej instancji. Nadto powinna zawierać uzasadnienie naruszenia owych przepisów poprzez wskazanie, czy Sąd Wojewódzki dokonał błędnej wykładni danego przepisu, czy też niewłaściwie go zastosował a - w razie zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazywać dodatkowo, że wytknięte naruszenie procedury mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymogom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności.
Odnosząc powyższe do przedmiotowej skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że jako jej podstawę wskazano cyt. "naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie". Jak zatem z powyższego wynika trudno w tym wypadku ustalić, co autor skargi miał na myśli (czy błędną wykładnię przepisu, czy niewłaściwe jego zastosowanie) a przede wszystkim, który przepis został - zdaniem skarżącej kasacyjnie - naruszony i na czym to naruszenie polegało.
Wprawdzie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przytoczona treść dwóch przepisów tj. art. 17 ust. 1 oraz art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych i opisano stan faktyczny sprawy, ale okoliczności faktyczne nie mogły być przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdyż nie znajdowały one oparcia w zarzutach skargi kasacyjnej a samo zacytowanie przepisów bez - jak wyżej wspomniano - sformułowania konkretnych zarzutów prawnomaterialnych, uniemożliwiało jej rozpoznanie.
Konkludując, z uwagi na to, że skarga kasacyjna nie spełniała wymogów ustawowych, wobec treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie mogła być merytorycznie rozpoznana.
Mając to na uwadze, na podstawie art. 178 w związku z art. 180 wyżej wymienionej ustawy procesowej, orzeczono jak w sentencji.