Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 4 lutego 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 599/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi I. P. na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Warszawie - Dyrektora Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Warszawie w przedmiocie dostępu do informacji publicznej:
- 1) stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa,
- 2) umorzył postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie,
- 3) zasądził od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Warszawie - Dyrektora Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Warszawie na rzecz skarżącej I. P. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.
I. P. pismem z dnia 27 września 2013 r., powołując się na art. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwróciła się do Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej m.st. Warszawy w Warszawie o podanie informacji:
1) ilości spraw prowadzonych przez PPIS dotyczących niepublicznych placówek oświatowych (przedszkoli i innych form wychowania przedszkolnego), ich sygnatur oraz dat, w przedmiocie ubiegania się organu i prowadzącego placówkę o wydanie opinii sanitarnej dotyczącej warunków sanitarno-higienicznych,
2) ilości spraw prowadzonych przez PPIS dotyczących niepublicznych placówek oświatowych, ich sygnatur oraz dat, których postępowanie zostało przez PPIS zakończone opinią negatywną, dot. warunków sanitarno-higienicznych, z uwagi na brak przedłożonego przez wnioskodawcę "dokumentu potwierdzającego zmianę sposobu użytkowania",
3) ilości spraw prowadzonych przez PPIS dotyczących niepublicznych placówek oświatowych (przedszkoli i innych form wychowania przedszkolnego), ich sygnatur oraz dat, których postępowanie zostało przez PPIS zakończone opinią negatywną, dot. warunków sanitarno-higienicznych, z uwagi na brak przedłożonego przez wnioskodawcę "dokumentu potwierdzającego zmianę sposobu użytkowania" oraz zakończonych wystawieniem rachunku jak za usługę zleconą,
4) ilości spraw prowadzonych przez PPIS dotyczących niepublicznych placówek oświatowych (przedszkoli i innych form wychowania przedszkolnego), ich sygnatur oraz dat, których postępowanie zostało przez PPIS zakończone wydaniem pozytywnej opinii, dot. warunków sanitarno-higienicznych oraz zakończonych wystawieniem rachunku jak za usługę zleconą,
5) ilości spraw prowadzonych przez PPIS dotyczących niepublicznych placówek oświatowych (przedszkoli i innych form wychowania przedszkolnego), ich sygnatur oraz dat, których postępowanie zostało przez PPIS zakończone wydaniem negatywnej opinii, dot. warunków sanitarno-higienicznych oraz zakończonych wystawieniem rachunku jak za usługę zleconą.
Zestawienie miało obejmować okres od 1 czerwca 2003 r. do 30 września 2013 r.
Pismem z dnia 2 października 2013 r., powołując się na art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, Powiatowy Inspektor poinformował Iwetę P., że wnioskowana informacja publiczna zostanie udostępniona do dnia 26 listopada 2013 r. Stwierdził, że załatwienie wniosku nie będzie możliwe w terminie określonym w art. 13 ust. 1 ustawy. Dodał, że opóźnienie wynika z szerokiego zakresu informacji, które mają zostać udostępnione oraz konieczności opracowania danych, które gromadzone są w szeregu ewidencji niezintegrowanych w formie elektronicznej i są przechowywane w różnych lokalizacjach, stosowanie do siedzib terenowych Powiatowych Stacji Sanitarno-Epidemiologicznych w m. st. Warszawie.
W dniu 15 października 2013 r. I. P. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Warszawie w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Wniosła o:
- 1) zobowiązanie Powiatowego Inspektora do udzielenia żądanej informacji w terminie 14 dni, 2)) zobowiązanie Powiatowego Inspektora do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy,
- 3) orzeczenie, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,
- 4) wymierzenie organowi grzywny.
Skarżąca zarzuciła, że przesunięcie terminu do dnia 26 listopada 2015 r. nie ma podstawy prawnej. Je zdaniem, organ naruszył 14 dniowy termin, zapisany w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W odpowiedzi na skargę Państwowego Powiatowy Inspektor Sanitarny w Warszawie – Dyrektor Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Warszawie wniósł o oddalenie skargi. Stwierdził, że przesunięcie terminu udzielenia informacji publicznej było konieczne i uzasadnione. Dodał, że nie dysponuje mechanizmami, ani urządzeniami pozwalającymi na wygenerowanie żądanych danych w terminie 14 dni.
W toku postępowania sądowego ustalono, że organ wywiązał się z obowiązku udzielenia skarżącej żądanej informacji w dniu 21 listopada 2013 r., tj. już po wpłynięciu skargi do Sądu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że badając skargę na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, trzeba mieć na względzie, iż zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy.
Zauważył, że udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Wyjaśnił, że instytucja skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 149 P.p.s.a., ma na celu ochronę strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie oraz ustalenie, czy bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Przepis art. 149, w aktualnym brzmieniu, zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Użycie w art. 149 § 1 zdanie drugie wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie.
Z analizy tego przepisu, w kontekście przepisu art. 4171 § 3 K.c., wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Dokonanie żądanej czynności lub wydanie żądanego aktu przed rozpoznaniem przez sąd skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.
Z tych względów, Sąd wydał rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a. i stwierdził w punkcie I sentencji wyroku, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Dla oceny, czy w rozpoznawanej sprawie miało miejsce rażące naruszenie prawa, nie jest bowiem wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów. Musi być ono znaczne, bądź też wręcz przejawiać się w braku reakcji organu na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. W ocenie Sądu pierwszej instancji, kwalifikowana postać bezczynności nie miała miejsca, bowiem organ w dniu 21 listopada 2013 r. udzielił skarżącej żądanej informacji. W zakresie rozpatrzenia wniosku Sąd umorzył postępowanie. Nadto, na podstawie art. 201 § 1 P.p.s.a., zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.
Skargę kasacyjną złożył Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Warszawie – Dyrektor Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Warszawie, reprezentowany przez radcę prawnego.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
- 1) dokonanie błędnych ustaleń stanu faktycznego i przyjęcie – wbrew zgromadzonemu materiałowi dowodowemu, że organ administracji publicznej pozostał w bezczynności, podczas gdy organ terminowo dokonał wszystkich niezbędnych czynności wynikających z art. 13 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze. zm.), zwanej dalej udip;
- 2) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 13 ust. 2 udip, poprzez błędne przyjęcie, że organ w dniu wnoszenia skargi – mimo skorzystania z dyspozycji tego przepisu (a po wcześniejszym pisemnym poinformowaniu skarżącej, w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, że informacja publiczna zostanie przesłana w terminie do dnia 26 listopada 2013 r.), pozostawał w bezczynności;
- 3) naruszenie przepisów P.p.s.a. mających istotny wpływ na wynik sprawy:
- a) art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez całkowity brak rozpoznania sprawy w zakresie tego, czy w sprawie nastąpiło przesunięcie terminu udzielenia informacji publicznej przez organ, a w tym, w kontekście zgodności tego przesunięcia terminu z art. 13 ust. 2 udip;
- b) art. 3 § 1 i art. 151 P.p.s.a. przejawiające się w tym, że sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie (oddalenia skargi), skoro organ ani w dniu orzekania ani w dniu wnoszenia skargi nie pozostawał w bezczynności (czyli w żaden sposób nie naruszył przepisów art. 13 udip);
- c) art. 3 § 1 i art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. przejawiające się w tym, że sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej bezpodstawnie umorzył postępowanie, pomijając istotną okoliczność dotyczącą tego, że organ administracji publicznej od momentu wpłynięcia wniosku o udostępnienie informacji publicznej w żadnym momencie nie pozostawał w bezczynności;
- d) art. 3 § 1 i art. 149 § 1 P.p.s.a. poprzez orzekanie o bezczynności w kontekście rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy nie było podstaw prawnych do uznania, że organ administracji publicznej pozostawał w bezczynności (a więc nie mógł naruszyć prawa w tym zakresie);
- e) art. 201 § 1 P.p.s.a. poprzez zasądzenie zwrotu kosztów na rzecz skarżącej wskutek błędnego uznania, że postępowanie zostało umorzone z przyczyny określonej w art. 54 § 3 P.p.s.a., co nigdy nie miało miejsca.
Wskazując na powyższe wniósł o:
- 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,
- 2) zasadzenie na rzecz organu administracji publicznej kosztów postępowania sądowego (w tym kosztów zastępstwa procesowego) według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.
Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należało zatem ograniczyć się do zarzutów skargi kasacyjnej.
Organ zgłosił zarówno podstawę materialną jak i procesową. Jakkolwiek z reguły w pierwszej kolejności rozważenia wymagają zarzuty proceduralne, to w niniejszej sprawie pierwszorzędne znaczenie ma kontrowersja materialnoprawna. Kwestie procesowe są tylko konsekwencją przyjętej wykładni i zastosowania norm prawa materialnego. Pojęcie bezczynności jest dla sprawy ze skargi na bezczynność organu kategorią materialną. Treść tego pojęcia wyprowadzana jest z przepisów zawierających także treści procesowe. Chodzi głównie o przepisy art. 35 § 1-5 K.p.a. oraz art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 § 1 P.p.s.a. W sprawie o udostępnienie informacji publicznej stan bezczynności jest oceniany na podstawie art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm. - obecnie: Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.).
W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W myśl tego przepisu, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Zaistnienie okoliczności, o których mowa w art. 13 ust. 2, powoduje, że w przedłużonym terminie załatwienia sprawy, mimo upływu terminu określonego w art. 13 ust. 1, podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie pozostaje w bezczynności. Przesłankami wyłączenia stanu bezczynności są:
- 1) niemożność udostępnienia informacji publicznej w terminie określonym w art. 13 ust. 1 ustawy,
- 2) powiadomienie, przez podmiot zobowiązany, w terminie określonym w art. 13 ust. 1 ustawy:
- a) o powodach opóźnienia,
- b) o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż dwa miesiące od dnia złożenia wniosku.
Dopiero nieudzielenie informacji publicznej oraz brak powiadomienia spełniającego wymogi art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, oznacza bezczynność podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej (patrz: wyrok NSA z dnia 18 marca 2005 r., sygn. akt I OSK 1209/04; postanowienie NSA z dnia 14 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 1027/14, niepublikowane, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).
Stan faktyczny w zakresie faktu wywiązania się organu z obowiązku udostępnienia żądanej informacji oraz daty tej czynności został przez Sąd pierwszej instancji ustalony i nie jest sporny. Do udzielenia informacji doszło przed upływem terminu dwóch miesięcy od dnia złożenia wniosku. W trakcie postępowania o udostępnienie informacji oraz w trakcie postępowania sądowego nie podjęto nawet próby podważenia twierdzenia organu o braku możliwości udostępnienia informacji w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku. Organ wystosował do wnioskodawcy wymagane powiadomienie w terminie. Mimo zaistnienia przesłanek wyłączenia stanu bezczynności, Sąd pierwszej instancji nie zastosował przepisu art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. To naruszenie prawa materialnego skutkowało umorzeniem postępowania sądowego, zawierającym ocenę o bezczynności organu, która ustała dopiero w trakcie postępowania sądowego.
Tymczasem umorzenie postępowania sądowego ze skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej z uwagi na uwzględnienie wniosku w trakcie postępowania sądowego (art. 161 § 1 pkt 3 w związku z art. 54 § 3 oraz art. 149 § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a.) nie może abstrahować od tego, czy podmiot zobowiązany w ogóle pozostawał w stanie bezczynności, w rozumieniu art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w zakresie zgłoszonego żądania.
Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Warszawie, w sposób usprawiedliwiony wyczerpując tryb określony w art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz dochowując terminu udostępnienia informacji, o którym mowa w tym przepisie, nie pozostawał wobec wniosku I. P. w stanie bezczynności. Dotyczy to zarówno chwili wniesienia skargi, jak i daty orzekania przez Sąd pierwszej instancji. Odmienna ocena wyrażona w zaskarżonym wyroku była rezultatem naruszenia art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Naruszenia procesowe będące konsekwencją naruszenia prawa materialnego nie stanowiły uchybień, o których mowa w art. 188 P.p.s.a.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 oraz art. 151 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. Orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego wynika z art. 203 pkt 2 P.p.s.a.
- - ---------------------- 7