Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 11 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1254/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę K. F. na sprecyzowaną w sentencji decyzję Komendanta Głównego Policji i uchylił tę decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], nadto stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Komendant Główny Policji zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2014 r., na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 K.p.a., utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] kwietnia 2014 r., którą stwierdził nieważność rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...] grudnia 2012 r. w przedmiocie ustalenia policjantowi – K. F. wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat na dzień przyjęcia do służby. Doszedł bowiem do przekonania, że wydając decyzję dotychczasową zastosowano przepisy prawa materialnego do stanu faktycznego, który nie został prawidłowo ustalony. Zaliczając okres pracy w gospodarstwie rolnym rodziców skarżącego, Komendant Wojewódzki Policji w Ł. nie wyjaśnił bowiem, jaki charakter i strukturę miało to gospodarstwo, jaki nakład pracy był konieczny w tym gospodarstwie, jaka była liczba faktycznie przebywających tamże osób i świadczących w nim pracę, jakie czynności i kiedy strona wykonywała.
Zwrócił też uwagę na to, że nie ocenił wiarygodności świadków, nie doprecyzował ich zeznań i nie skonfrontował ich z pozostałym materiałem dowodowym. Organ nadzoru dokonał ponadto nowej analizy materiału dowodowego w szczególności w zakresie czasu potrzebnego na dojazdy do szkoły i naukę, dochodząc do wniosku, że praca strony w gospodarstwie rodziców była jedynie doraźną pomocą a nie stałą pracą. Wskazał również na szereg innych naruszeń procedury administracyjnej i przepisów prawa materialnego, których w jego ocenie dopuścił się Komendant Wojewódzki Policji w Ł. wydając rozkaz personalny z dnia [...] grudnia 2012 r., które uwypuklił.
Od powyższej decyzji skargę wywiódł K. F. wnosząc o jej uchylenie i zarzucając jej naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. Nr 7, poz. 24 ze zm.). Podniósł, że organ błędnie dopatruje się rażących naruszeń prawa w kontrolowanym w trybie nadzorczym rozkazie personalnym, bo Komendant Wojewódzki Policji w Ł. przeprowadził postępowanie dowodowe prawidłowo i wysnuł na jego podstawie trafne wnioski.
W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w skarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Jego zdaniem opisany wyżej rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...] grudnia 2012 r. nie jest obarczony wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a zatem zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja z dnia [...] kwietnia 2014 r. naruszają przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W przekonaniu Sądu meriti decyzja dotychczasowa została wydana w oparciu o materiał dowodowy pozwalający na poczynienie potrzebnych dla rozstrzygnięcia ustaleń faktycznych, a przeprowadzone dowody były wiarygodne i przekonujące. W każdym razie w takim stopniu, który nie pozwala na wzruszenie decyzji w trybie nadzwyczajnym. Nie doszło też do rażącego naruszenia prawa materialnego, bo poprawnie ustalony stan faktyczny odpowiada stosownym przepisom. W motywach rozkazu personalnego z dnia [...] grudnia 2012 r. dokładnie wskazano, na jakich ustaleniach, dowodach i przepisach prawa rozkaz ten oparto i uczyniono to prawidłowo, trafnie stosując unormowanie art. 1 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310), nadto § 3 ust. 1, § 4 ust. 1 i 5, § 5 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.).
Z akt sprawy wynika, iż w postępowaniu zakończonym wydaniem powyższego rozkazu personalnego zgromadzono dokumenty potwierdzające prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rodziców skarżącego, dokumenty w postaci zeznań świadków na okoliczność pracy skarżącego w tym gospodarstwie i zamieszkiwania z rodzicami. Zatem nie można, w ocenie Sądu meriti, zasadnie przyjąć, iż Komendant Wojewódzki Policji w Ł. rozstrzygnął sprawę bez zgromadzenia niezbędnego materiału dowodowego. Komendant Główny Policji nie wykazał także, aby zgromadzone w powyższym postępowaniu dokumenty były fałszywe. Twierdzenia organu zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazują na dowody stwierdzające niezasadność przedmiotowego rozkazu personalnego, a sprowadzają się jedynie do wątpliwości, czy wyjaśniono wszelkie możliwe aspekty sprawy.
Sąd I instancji podkreślił, że zastrzeżenia co do prawidłowości zgromadzonego materiału dowodowego, jak również odmienna jego ocena, nie mogą stanowić podstawy do zastosowania instytucji nieważności ostatecznego rozstrzygnięcia administracyjnego. Wady musiałyby być istotne i poważne, aby doprowadzić do wzruszenia decyzji dotychczasowej. W przeciwnym wypadku dochodzi do nieuzasadnionego uchybienia regule trwałości decyzji ostatecznych. Odnosząc się do określenia terminu nabycia przez stronę prawa do wzrostu uposażenia, Sąd zwrócił uwagę, że materia ta, na przestrzeni ostatnich lat, była w różny sposób interpretowana. Jednakże kwestia rozbieżności w wykładni przepisów prawa nie może prowadzić do przyjęcia rażącego naruszenia prawa decyzją opartą o jedną z wersji. Dlatego w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzuty formułowane przez Komendanta Głównego Policji na poparcie tezy o nieważności weryfikowanego w trybie nadzorczym rozkazu personalnego nie są zasadne, a wskazane przezeń w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uchybienia nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności przedmiotowego rozkazu.
Zdaniem Sądu I instancji organ pomylił tryby zwyczajny i nadzwyczajne postępowania administracyjnego, które szczegółowo omówił w uzasadnieniu wyroku. Wobec tego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji opisanego tu wyroku.
Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniósł Komendant Główny Policji. Zaskarżając go w całości zarzucił mu naruszenie:
- 1) prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, iż same wątpliwości co do prawidłowości zgromadzonego materiału dowodowego, jak również odmienna jego ocena, nie mogą stanowić podstawy do zastosowania instytucji nieważności ostatecznego rozstrzygnięcia administracyjnego, podczas gdy Komendant Główny Policji nie miał wątpliwości w tym zakresie tylko wyraźnie wykazał rażące naruszenie określonych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego,
- 2) przepisów procesowych, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a., poprzez jego nieuprawnione zastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W oparciu o te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W motywach skargi kasacyjnej przytoczono obszerne cytaty z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, a następnie zaprezentowano pogląd, wedle którego w sprawie zakończonej decyzją dotychczasową doszło do rażącego naruszenia prawa. Świadczy o tym to, że zastosowano wówczas przepisy prawa materialnego do stanu faktycznego, który nie został poprawnie ustalony. Komendant Wojewódzki Policji w Ł. nie wyjaśnił bowiem charakteru i struktury gospodarstwa rolnego rodziców strony, jaki nakład pracy był konieczny w tym gospodarstwie, jaka była liczba faktycznie przebywających w nim osób i świadczących pracę, jakie czynności i kiedy strona wykonywała w tym gospodarstwie. Zwrócono też uwagę na to, że organ nie ocenił wiarygodności świadków, nie doprecyzował ich zeznań i nie skonfrontował ich z pozostałym materiałem dowodowym. Komendant Główny Policji doszedł też do wniosku, że praca strony w gospodarstwie rodziców była jedynie doraźną pomocą, a nie stałą pracą.
W jego ocenie mnogość uchybień proceduralnych pociągała za sobą skutek w postaci rażącego naruszenia prawa, które wymaga wyeliminowania tak podjętej decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. z obrotu prawnego. Jeżeli bowiem stosowanie procedury było tak wadliwe, że doprowadziło do zastosowania prawa materialnego bez wyjaśnienia w stopniu dostatecznym istnienia przesłanek materialno - prawnych, to w pełni uzasadnione jest postawienie zarzutu rażącego naruszenia art. 7, art. 75, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych.
Na wstępie wypada przypomnieć, że zgodnie z brzmieniem przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu pod rozwagę bierze wyłącznie nieważność postępowania. W sprawie nie występują wyczerpująco wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej i zarzutami przytoczonymi na uzasadnienie wskazanej w niej podstawy kasacyjnej.
Po myśli art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego i naruszeniu przepisów postępowania. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć wadliwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie nieprawidłowej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący kasacyjnie nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Oparcie skargi kasacyjnej na obu podstawach z reguły wymusza rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów procesowych, jednakże w niniejszej sprawie zarzuty te w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego, zwłaszcza że powołany przepis procesowy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. - jest tzw. przepisem wynikowym, którego wadliwe zastosowanie można skutecznie wytknąć tylko w powiązaniu z zarzutem uchybienia przepisowi prawa materialnego, więc samodzielnej podstawy kasacyjnej stanowić on nie może. Dlatego też ocena zarzutów eksponowanych w ramach obu podstaw kasacyjnych zostanie przedstawiona łącznie, zwłaszcza że analiza wytyku naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty sporu.
Przedtem jednak należy podkreślić, że skarga kasacyjna została sporządzona mało starannie, bo zawiera obszerne cytaty z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, nadto powiela sformułowania z wydanych w sprawie decyzji. Zatem jej uzasadnienie nie w pełni odpowiada przepisanym wymogom.
W zakresie istoty sporu ważne jest przede wszystkim to, że niniejsza sprawa - dotycząca ustalenia funkcjonariuszowi Policji wysługi lat dla celów uposażeniowych - przez organ prowadzona była w trybie nadzwyczajnym - stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na wydanie jej – jak twierdził Komendant Główny Policji - z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, a w postępowaniu tym badaniu podlegają enumeratywnie wyliczone przesłanki. Postępowanie w tej materii nie może stanowić trybu konkurencyjnego w stosunku do postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym, w którym doszłoby do rozpatrzenia sprawy także od strony faktycznej w aspekcie wskazanym przez organ. Bowiem nie jest to kolejna instancja. Poza tym, jak słusznie zauważył Sąd I instancji w postępowaniu nadzwyczajnym nie bada się sprawy merytorycznie, w tym nie przeprowadza dowodów, ani ich nie ocenia, a tak uczyniono w zaskarżonym w tej sprawie rozkazie, mimo iż organ inaczej tę kwestię postrzega.
Z tego względu w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności nie mogą być korygowane nieprawidłowości w zakresie postępowania dowodowego, w szczególności niedopuszczalna jest ponowna ocena zebranego materiału dowodowego. Z reguły też przyjmuje się, że rażące wady decyzji dotyczą prawa materialnego, a przepisów postępowania tylko wyjątkowo. Powszechne jest stanowisko, wedle którego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć tylko ustalenia, czy decyzje - których wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy - obarczone są wadami wymienionymi w art. 156 § 1 K.p.a. (p. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 25 kwietnia 2013 r., sygn. I OSK 1822/11, LEX nr 1336326, 12 stycznia 2017 r., sygn. I OSK 53/17, CBOSA, M. Jaśkowska w: Komentarz do art. 156 K.p.a., LEX). O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja.
Oczywistość naruszenia prawa polega na "rzucającej się w oczy" sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Przy tym w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który jest stosowany w bezpośrednim i jednoznacznym rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania szerokiej i różnorodnej wykładni prawa, mogącej prowadzić do rozbieżnych wyników. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (p. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2013 r., sygn. I OSK 1683/11, LEX nr 1356965). Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne niedające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji.
Nie może tu chodzić więc o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew wyraźnemu nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Rażące naruszenie prawa musi wynikać z przesłanek niebudzących wątpliwości. Tam natomiast, gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego głębokiej interpretacji, połączonej z koniecznością wykorzystania wielu metod i sposobów rozumowania prawniczego, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa (p. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. II OSK 1859/11, LEX nr 1358429).
Tymczasem po pierwsze organ w tej sprawie zakwestionował sferę faktycznych ustaleń i oceny dowodów przeprowadzonych w postępowaniu dotychczasowym. Po wtóre istotne tu przepisy, zwłaszcza art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy w związku z art. 6 pkt 2 (lit. c, której regulacja budzi tu spór) ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin, regulujący pojęcie "domownika", nie są w pełni jednoznaczne i jasne w wykładni. Posługują się bowiem nieostrymi i niezdefiniowanymi pojęciami. Orzecznictwo sądów administracyjnych niejednokrotnie zresztą wskazywało m.in. na to, że samo pobieranie nauki w szkole średniej nie wyklucza możliwości uznania członka rodziny rolnika za "domownika" w rozumieniu przepisów pozwalających na wliczanie okresów pracy w gospodarstwie rolnym do stażu pracy (służby).
Dokonanie takiej oceny wymaga natomiast analizy okoliczności faktycznych sprawy. Zastosowanie przy wydaniu decyzji administracyjnej jednej z możliwych interpretacji przepisów prawa o niejednoznacznej treści, nie może być uznane za rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji z tego tylko powodu, że interpretacji tej nie podziela organ wyższego stopnia. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, które równocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Zastosowanie przy wydaniu decyzji administracyjnej jednej z możliwych interpretacji przepisów prawa o niejednoznacznej treści nie stanowi rażącego naruszenie prawa w ujęciu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (p. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2013 r., sygn. II GSK 1975/11, LEX nr 1270121).
Niepodobna też dowodzić skutecznie, aby w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa poprzez oparcie decyzji o materiał niekompletny czy niewłaściwie oceniony. Decyzja dotychczasowa została wydana po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, organ ocenił dowody w ramach posiadanych uprawnień, zastosował właściwy przepis prawa. Zatem, uwzględniając nawet wyjątkową możliwość dopuszczenia rażącego naruszenia prawa poprzez uchybienie przepisom proceduralnym, w tej sprawie takiej konkluzji nie sposób udowodnić. Sąd Wojewódzki te okoliczności miał na uwadze, za niezasadny należy przeto uznać podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przezeń przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a w konsekwencji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.
Ubocznie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że judykatura w tego rodzaju sprawach zajmuje jednolite stanowisko, którego wyrazem są jego przykładowe wyroki z dnia: 4 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 465/15, 11 lutego 2016r., sygn. akt I OSK 2708/14 i I OSK 1641/14, 18 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 122/14, publ. CBOSA). Przeto dziwić musi kontynuacja wadliwej linii orzeczniczej organów Policji, które dostrzegłszy nawet po wniesieniu skargi czy skargi kasacyjnej odmienne stanowisko sądów administracyjnych, władne są nimi zadysponować. Podnoszone w sprawie wadliwości należy eliminować na etapie postępowania zwykłego, bo nadzwyczajne nie służy takim korektom.
Z tych przyczyn, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji niniejszego wyroku.
- - ---------------------- 2