Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 8 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1508/16

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi kasacyjnej, wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez Prezesa Sądu Okręgowego w K. (dalej: "organ"), jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 marca 2016 r., sygn. akt II SAB/Kr 12/16, którym w wyniku uwzględnienia skargi K. Z. (dalej: skarżący) na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zobowiązano ten organ do wydania w terminie 14 dni aktu lub dokonania czynności w przedmiocie pkt 2 wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2015 r. Ponadto stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzono na rzecz skarżącego kwotę 100 zł kosztów postępowania.

Wyrok wydany został w następujących, ustalonych przez Sąd I instancji, okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Skarżący pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. zwrócił się, w oparciu o przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.), dalej: "u.d.i.p.", do Prezesa Sądu Okręgowego w K. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:

1. 1. udzielenia informacji, czy [...] Wydział Karno-Odwoławczy Sądu Okręgowego w K. w swoim najnowszym orzecznictwie, dotyczącym postępowań karno-skarbowych o czyny z art. 107 § 1 K.k.s., uwzględnia jednolite stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane m.in. w wyrokach z dnia 25 listopada 2015 r., II GSK 183/14 oraz z dnia 17 września 2015 r., II GSK 1296/15, zgodnie z którym przepis art. 6 ust. 1 ustawy o grach hazardowych nie jest przepisem technicznym w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE i Polska nie miała obowiązku jego notyfikowania w Komisji Europejskiej, co umożliwia pociąganie do odpowiedzialności karnej osób urządzających nielegalne gry na automatach bez zezwolenia.
2. 2. W przypadku uznania, że żądana z pkt 1 informacja nie stanowi informacji publicznej o przesłanie treści najnowszego postanowienia lub wyroku Sądu Okręgowego w K. kończącego postępowanie w sprawie o czyn z art. 107 § 1 K.k.s. według stanu na dzień złożenia wniosku.

Skarżący wskazał jako sposób przekazania wnioskowanej dokumentacji w formie elektronicznej na podany adres e-mail.

Pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. wnioskodawcy została udzielona przez organ odpowiedź, zgodnie z którą żądana przez niego informacja w zakresie pkt 1 wniosku nie może zostać udostępniona w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem nie stanowi ona informacji publicznej. W zakresie pkt 2 złożonego wniosku organ wezwał natomiast wnioskodawcę do uiszczenia opłaty w wysokości 12 zł tytułem opłaty za orzeczenie kończące postępowanie w sprawie za czyn z art. 107 § 1 K.k.s., powołując się na przepis § 2 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 października 2015 r. w sprawie wysokości opłat za wydawanie kopii dokumentów oraz uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy w zw. z art. 156 § 6 K.p.k. i w zw. z art. 1 ust. 2 u.d.i.p.

Pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. skarżący poinformował organ, że jego stanowisko jest nieprawidłowe, bowiem treść orzeczenia powinna zostać udostępniona na podstawie art. 2 ust. 1 u.d.i.p., a nie na podstawie art. 156 § 1 K.p.k. Wskazał ponadto, że organ nie może uzależniać udostępnienia informacji publicznej od uiszczenia opłaty, o której mowa w art. 15 ust. 1 u.d.i.p.

W odpowiedzi na powyższe, organ pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. poinformował skarżącego, że podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...] grudnia 2015 r.

W skardze na bezczynność organu w zakresie pkt 2 złożonego wniosku, skarżący wniósł o zobowiązanie Prezesa Sądu Okręgowego w K. do udzielenia na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. [obecnie: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.]), dalej: "P.p.s.a.", żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi oraz stwierdzenia, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący zakwestionował też stanowisko organu, że informacja z pkt 1 wniosku nie stanowi informacji publicznej, bowiem mieści się ona w zakresie określonym w art. 6 ust. 1 pkt 3d u.d.i.p. oraz art. 6 ust. 1 pkt 4b u.d.i.p. Zarzucił organowi, że nie rozpoznał pkt 2 złożonego wniosku w sposób zgodny z prawem. Wskazał, że brak uiszczenia opłaty nie można stanowić podstawy do pozostawienia wniosku o udzielenie informacji publicznej bez rozpoznania, bowiem przepisy u.d.i.p. nie przewidują możliwości uzależnienia wszczęcia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej od uprzedniego wniesienia opłaty, o której mowa w art. 15 u.d.i.p.

Skarżący podkreślił, że nie wnosił o udostępnienie dokumentów z akt postępowania sądowego, ale o udostępnienie samej treści orzeczenia sądowego. Organ udostępniając informację z nie miał zatem potrzeby wykonywania kserokopii jakichkolwiek dokumentów z akt sprawy i mógł się ograniczyć do przesłania treści orzeczenia sądowego, a ponadto przepis art. 156 § 1 K.p.k. nie uniemożliwia dostępu do poszczególnych dokumentów znajdujących się w aktach sądowych w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargę w zakresie wskazanym na wstępie, a w uzasadnieniu podniósł, że bezczynność zachodzi wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia, innego aktu lub też nie podjął innej stosownej czynności. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. podmiotami obowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są m.in. władze publiczne, organy władzy publicznej oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Na mocy art. 173 Konstytucji RP sądom przyznano przymiot władzy publicznej, a organem sądu okręgowego jest prezes sądu. Jest to zatem, w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia.

Sąd uznał za prawidłowe stanowisko organu co do pierwszego żądania skarżącego, gdyż przy żądaniu informacji o "kierunek przyjętej wykładni" nie znajdują zastosowania przepisy u.d.i.p. Żądanie udostępnienia informacji na temat wykładni stosowanych przepisów prawa w konkretnej sprawie, nie ma charakteru informacji publicznej, nie dotyczy bowiem sfery faktów. Sprawa w zakresie takiego żądania nie może być rozstrzygana poprzez wydanie decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., bowiem nie jest spełniony jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

Z kolei żądanie ujęte w pkt 2 wniosku strony Sąd uznał za żądanie udostępnienia informacji publicznej. W jego ocenie, prawo do informacji publicznej, o czym stanowi art. 3 ust. 1 pkt 1 ab initio u.d.i.p., obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, którą stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Katalog informacji, które powinny być udostępniane w ramach ustawy o dostępie do informacji publicznej zawarty został w jej art. 6 ust.

1. Traktowany jest jako katalog otwarty, ze względu na użyte w nim określenie "w szczególności". Wśród kategorii informacji publicznych tam wymienionych znajduje się m.in. treść i postać dokumentów urzędowych (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a), zdefiniowanych na potrzeby ustawy, jako "treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy" (art. 6 ust. 2 u.d.i.p.). Także wymieniona została tam informacja dotycząca podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. i zasad ich funkcjonowania, a w tym informacja o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw przez te podmioty. W przypadku podmiotów władzy publicznej, jakimi są sądy powszechne, nośnikiem takiego rodzaju informacji są dokumenty znajdujące się w aktach sprawy sądowej. W judykaturze przyjęto, że: "Treść orzeczenia sądu nie tylko stanowi, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informację o sprawach publicznych, ale stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4a, będąc rodzajem informacji dotyczącej treści i postaci dokumentów urzędowych, podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych. Dodatkowo, wniosek kierowany do sądu, jak również inne znajdujące się w aktach sprawy sądowej dokumenty, bez wątpienia mieszczą się w pojęciu stanu przyjmowania, załatwiania lub rozstrzygania spraw, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 3e tejże ustawy" – powołano się na wyrok WSA w Poznaniu z 2 grudnia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Po 53/10, LEX nr 759123.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w pełni podzielił pogląd wielokrotnie prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że akta sądowe jako zbiór różnego rodzaju informacji, tj. takich, które są informacją publiczną, i takich, które jej nie stanowią, nie są w całości informacją publiczną i nie powinny być co do zasady w całości udostępniane. Powyższe nie oznacza, że poszczególne informacje zawarte w dokumentach urzędowych, precyzyjnie określone, a znajdujące się w aktach zakończonego postępowania karnego nie będą podlegać u.d.i.p. jako nośnik konkretnej informacji (powołał się na wyroki NSA z 14 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2662/12 i z 28 października 2009 r., sygn. akt I OSK 714/09).

Natomiast rzeczą oczywistą – w ocenie tego Sądu - jest również, że udzielenie informacji publicznej może podlegać ewentualnemu ograniczeniu. Zgodnie bowiem z treścią art. 5 ust. 1 ustawy, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a nadto ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (ust. 2). Zatem, jeśli organ stanąłby na stanowisku, że wnioskowana informacja podlega tym ograniczeniom, to wówczas w myśl art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, może odmówić jej udzielenia w formie decyzji. Jako naruszające prawo ocenił działanie organu polegające na uzależnieniu udostępnienia informacji z pkt 2 wniosku od wcześniejszego uiszczenia przez skarżącego wskazanej opłaty. Dostęp do informacji publicznej jest co do zasady bezpłatny, o czym stanowi art. 7 ust. 2 u.d.i.p.

Ustawa pozwala na odstąpienie od zasady bezpłatności tylko w sytuacji przewidzianej w art. 15 ust. 1, który stanowi, że jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Zgodnie z art. 15 ust. 2 u.d.i.p. udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek. W piśmiennictwie oraz w orzecznictwie podkreśla się, że z tego powodu, iż nie uiszczono wskazanej opłaty, nie można wydać decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, bądź pozostawić wniosek o jej udzielenie bez rozpoznania.

Organ nie może bowiem uzależnić udostępnienia informacji publicznej od uiszczenia opłaty, skoro powstanie obowiązku uiszczenia opłaty w wysokości odpowiadającej kosztom związanym ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnia informacji i wezwanie strony do uiszczenia tej opłaty, powoduje jedynie przesunięcie terminu udostępnienia tej informacji w zakresie określonym w przepisie art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Sąd powołał się w tym zakresie na poglądy wyrażane w piśmiennictwie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Przepis ten dotyczy przy tym wyłącznie rzeczywistych kosztów poniesionych przez organ, co oznacza, że będą one różne przy realizacji konkretnych wniosków o udostępnienie informacji publicznej. Organ powinien w pierwszej kolejności rozważyć udostępnienie informacji w zaproponowanej przez skarżącego formie, czyli przekazania wnioskowanego dokumentu w formie elektronicznej na adres e–mail skarżącego wskazany we wniosku, tym bardziej, że ta forma udostępnienia informacji nie generuje kosztów.

Sąd podkreślił, że art. 1 ust. 2 u.d.i.p. nie wyłącza stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej w sytuacjach objętych ustawami szczególnymi, lecz jedynie w odniesieniu do regulacji odmiennych wynikających z tych ustaw. Regulacje te mogą także wyłączać tryb dostępu do określonych informacji. Z uwagi na znaczenie u.d.i.p. w zakresie dostępu do informacji publicznych, jej przepisów nie stosuje się jedynie wówczas, gdy nie są one do pogodzenia z przepisami ustaw szczególnych. Wymaga to każdorazowo skontrolowania, czy pokrywają się w pełni zakresy porównywanych ustaw, w tym zakres podmiotowy i przedmiotowy, a następnie zbadania ich szczegółowych rozwiązań. Wszędzie tam, gdzie konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną uregulowane są inaczej w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a inaczej w ustawie szczególnej dotyczącej udostępnienia informacji i stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić, pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej.

Tam jednak, gdzie dana sprawa uregulowana jest tylko częściowo lub w ogóle nie jest uregulowana w ustawie szczególnej, zastosowanie mają odpowiednie przepisy u.d.i.p., przy czym w pierwszym przypadku stosowane są uzupełniająco, w drugim zaś stanowią wyłączną regulację prawną w danym zakresie. Treść art. 418a K.p.k. przewiduje, że w wypadku wyrokowania poza rozprawą, treść wyroku udostępnia się publicznie przez złożenie jego odpisu na okres siedmiu dni w sekretariacie sądu, o czym należy uczynić wzmiankę w protokole posiedzenia. W konsekwencji oznacza to, że wyrok taki może być także udostępniany jako informacja publiczna z zachowaniem ograniczeń z art. 5 u.d.i.p. W literaturze podkreśla się, że w szczególności na tle odrębnych uregulowań karno-procesowych, relacja procedury karnej z przepisami u.d.i.p. opiera się na zasadzie niekonkurencyjności. Przyjmuje się przy tym co do zasady stosowną ochronę informacji w trakcie zawisłości postępowania, a nie po jego zakończeniu.

Prawomocne zakończenie postępowania karnego powoduje więc powrót do ogólnych zasad u.d.i.p., co nie przesądza o dostępności do informacji publicznych w pełnym zakresie. Dalej Sąd podkreślił, że złożony wniosek nie dotyczył dostępu do całych akt postępowania, a więc nie miał tu zastosowania art. 156 K.p.k. ani uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 7/13, (ONSAiwsa z 2014r., nr 3, poz. 37). W przypadku przesądzenia, że wniosek dotyczy przedmiotu objętego obszarem u.d.i.p., wybór formy i zakres załatwienia wniosku skarżącego należy do organu, udzielenie informacji publicznej dokonywane jest w drodze czynności materialno-technicznej, a odmowa jej udzielenia oraz umorzenie sprawy w przypadku, o którym mowa w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. wymaga wydania decyzji administracyjnej, o czym stanowi jej art. 16.

W ocenie Sądu I instancji dostrzeżona bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, albowiem była wynikiem błędnej interpretacji obowiązującego prawa. Dowodzi tego, przesłanie skarżącemu pisma z dnia [...] grudnia 2015 r.

W skardze kasacyjnej opartej wyłącznie na podstawie kasacyjnej naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) organ zarzucił:

1. - niewłaściwe zastosowanie art. 15 ust. 1 i 2 u.d.i.p. na skutek błędnego przyjęcia, że przepis ten miał zastosowanie do wniosku skarżącego, co powodowało zajęcie przez Sąd I instancji stanowiska, że organ nie mógł uzależnić udzielenia informacji od uiszczenia przez niego opłaty, podczas gdy podstawą wezwania skarżącego o opłatę był § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 25 września 2015 r. w sprawie wysokości opłat za wydanie kopii dokumentów oraz uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy (Dz. U. z 2015 r., poz. 1566), dalej: rozporządzenie, w zw. z art. 156 § 6 i § 2 Kodeksu postępowania karnego oraz art. 1 ust. 2 u.d.i.p.;
2. - naruszenie art. 156 § 2 K.p.k., § 2 rozporządzenia w zw. z art. 156 § 6 K.p.k. i art. 1 ust. 2 u.d.i.p., polegające na błędnym przyjęciu, że w przypadku udostępnienia treści orzeczenia w sprawie karnej przepisy te nie mają zastosowania, podczas gdy zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji publicznej, a będąc przepisem szczególnym, mającym pierwszeństwo przed przepisami u.d.i.p., § 2 rozporządzenia w sposób kompleksowy reguluje wysokość opłaty za udostępnienie kopii orzeczenia sądowego;
3. - naruszenie art. 32 Konstytucji RP w zw. z art. 156 § 2 K.p.k., § 2 rozporządzenia w zw. z art. 156 § 6 K.p.k. i art. 1 ust. 2 u.d.i.p., polegające na nieuwzględnieniu konstytucyjnej zasady równości obywateli wobec prawa na skutek przyjęcia, że skarżący ma prawo do bezpłatnego dostępu do informacji publicznej w postaci orzeczenia sądu karnego, podczas gdy uczestnicy postępowania muszą ponosić wskazane w rozporządzeniu opłaty.

Wskazując na powyższe wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz o oddalenie skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a. i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W skardze kasacyjnej zawarto również oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu podkreślono, że podstawą działania organu nie były przepisy u.d.i.p. ale przepisy K.p.k. i rozporządzenia, nakazujące pobranie opłaty od kopii wydawanych dokumentów, w tym także w formie elektronicznej. W tym zakresie przepisy procedury karnej stanowią konkurencję wobec przepisów u.d.i.p. i - w świetle art. 1 ust. 2 tej ostatniej ustawy - mają pierwszeństwo przed jej regulacjami. Na gruncie art. 120 K.p.k. wniosek o wydanie dokumentu z akt sprawy, który nie został należycie opłacony, pozostawia się bez rozpoznania. Wyłącza to możliwość stosowania art. 15 ust. 2 u.d.i.p.

Dalej organ wywodził, że wniosek skarżącego o treść dokumentu jest w istocie wnioskiem o wydanie takiego dokumentu, a to uzasadnia zastosowanie przepisów K.p.k., natomiast odmienne traktowanie osób trzecich, takich jak skarżący, stanowiłoby naruszenie zasady równości w stosunku do "zwykłych" uczestników postępowania karnego. W końcu przywołał poglądy wyrażane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i piśmiennictwie, uzasadniające pogląd wyrażony w skardze kasacyjnej.

Skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnosił o jej oddalenie, nie przychylił się do wniosku o jej rozpoznanie na posiedzeniu niejawnym oraz wniósł o sprostowanie pkt III zaskarżonego wyroku w zakresie oznaczenia organu.

W uzasadnieniu powołał orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazujące na możliwość dostępu do akt sprawy karnej w ramach dostępu do informacji publicznej. Podkreślił, że organ w toku postępowania po złożeniu wniosku o informację o orzeczeniu, nie podjął jakiejkolwiek próby wyjaśnienia zajętego stanowiska, co uniemożliwiło skarżącemu możliwość oceny prawidłowości postępowania tego organu. Przychylił się do poglądu wyrażonego w zaskarżonym wyroku i podkreślił, że do podejmowania decyzji o udostępnieniu odpisów dokumentów w trybie art. 156 K.p.k., po zwrocie akt z instancji odwoławczej, właściwym jest prezes sądu I instancji, natomiast obowiązek udostępnienia informacji w trybie u.d.i.p. ciąży na każdym posiadaczu informacji. Do uzyskiwania odpisów w trybie K.p.k. uprawnione są wyłącznie strony i ich reprezentanci, natomiast prawo do uzyskania informacji w trybie u.d.i.p. ma każdy, ponadto przepis § 2 rozporządzenia reguluje wysokość opłaty za kopie dokumentu bez usuwania danych osobowych i nie ma w nim regulacji dotyczącej wysokości tych opłat za dokument zanonimizowany.

Nie przewidziano też opłaty za wydruk dokumentu z bazy systemu komputerowego sądu. Udostępnienie treści orzeczenia przez pocztę elektroniczną nie jest równoważne z wydaniem kopii na informatycznym nośniku danych i to wyklucza możliwość pobierania opłat przewidzianych w § 2 i 3 rozporządzenia, zwłaszcza że przepisy rozporządzenia nie przewidują opłat za udostępnienie treści orzeczenia w Internecie. Dalej skarżący podniósł, że Sąd I instancji nie naruszył zasady równości oraz, że taki zarzut należało postawić organowi, który jest jedynym sądem w Polsce, który uzależnia udzielenie informacji o treści orzeczeń sądowych od wniesienia opłaty.

Dodatkową argumentację, odnoszącą się do kwestii zasadności pobierania opłat za kopię dokumentu z akt sprawy karnej, zawierało pismo skarżącego z dnia [...] lipca 2016 r.

Pismem procesowym z dnia [...] listopada 2017 r. skarżący zrzekł się rozprawy.

W związku z tym, że pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna ostatecznie przychyliła się do tego wniosku, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W myśl art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W rozpoznawanej sprawie nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania przed Sądem I instancji, a zatem należało dokonać kontroli zaskarżonego wyroku jedynie pod kątem zgłoszonych w skardze kasacyjnej naruszeń prawa.

Zasadniczy zarzut kasacyjny odnosi się do oceny w jakim trybie następuje udzielenie informacji publicznej o wyniku zakończonych w postępowaniu sądowym spraw karnych. Autor skargi kasacyjnej nie zakwestionował przy tym stanowiska Sądu I instancji, który w sposób przekonywający i poparty licznym orzecznictwem i poglądami wyrażanymi w piśmiennictwie, uznał organ za podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Nie został też podważony pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że treść orzeczeń sądowych stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4a u.d.i.p.

W tym miejscu należało odwołać się do trafnego poglądu wyrażonego w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 2782/15, zam. na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych: orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA), w myśl którego orzeczenia sądowe z uzasadnieniami, jako wydane w sprawie przez Sąd - w ramach jego działalności orzeczniczej, opartej na przepisach prawa powszechnie obowiązującego - są danymi publicznymi i podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w omawianej ustawie (zob.: wyroki NSA: z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1938/10; z dnia 11 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 933/11; z dnia 30 września 2015 r.; sygn. akt I OSK 1746/14; z dnia 12 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 3279/14, zam. w CBOSA). Powoływana przez organ uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 7/2013 nie miała w sprawie zastosowania, gdyż odnosiła się ona do sytuacji, w której żądanie dotyczyło udostępnienia akt sprawy jako zbioru materiałów zakończonego postępowania przygotowawczego, a nie udostępnienia dokumentu, jakim jest wyrok sądu z jego pisemnym uzasadnieniem.

Wyrażone zatem w uchwale tej stanowisko, a sprowadzające się do poglądu, iż wniosek o udostępnienie akt sprawy do wglądu nie jest wnioskiem, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, należy rozważać wyłącznie w tym kontekście.

Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP "ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób". Stosownie do przepisu art. 2 ust 1 u.d.i.p., prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, jednak z zastrzeżeniem art. 5 tej ustawy, który wskazuje, iż prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniom (ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, a także w odniesieniu do informacji niejawnych i innych tajemnic ustawowo chronionych). Ograniczenie to jest wyłączone (przepis art. 5 ust. 3 u.d.i.p.) w określonej kategorii spraw.

Nie można bowiem co do zasady ograniczać dostępu do informacji o sprawach rozstrzyganych w postępowaniu przed organami państwa, w szczególności w postępowaniu administracyjnym, karnym lub cywilnym, ze względu na ochronę interesu strony, jeżeli postępowanie dotyczy władz publicznych lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne albo osób pełniących funkcje publiczne - w zakresie tych zadań lub funkcji.

W orzecznictwie trafnie wskazano, że na tle art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., nie można zaniechać indywidualnej klasyfikacji informacji publicznej w każdej konkretnej sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 19/15, zam. w CBOSA). Z zakresu żądania wnioskodawcy wynika, że w jego zainteresowaniu jest sprawa, w której zapadł wyrok skazujący na podstawie art. 107 § 1 Kodeksu karnego skarbowego. Co do zasady przepis ten ("Kto wbrew przepisom ustawy lub warunkom koncesji lub zezwolenia urządza lub prowadzi gry hazardowe, podlega karze grzywny do 720 stawek dziennych albo karze pozbawienia wolności do lat 3, albo obu tym karom łącznie") nie wyłącza a priori możliwości udostępnienia zapadających na jego podstawie orzeczeń, a zatem ich treść mieści się w kategorii szeroko rozumianej informacji publicznej.

Obowiązkiem organu jest w takim stanie rzeczy, tj. gdy autorem żądania nie jest strona postępowania lub jej przedstawiciel i żądanie nie dotyczy dokumentu stricte do celów procesowych, rozpoznanie wniosku na gruncie przepisów regulujących dostęp do informacji publicznej, ze wszelkimi konsekwencjami wynikającymi z u.d.i.p., w tym z koniecznością stosowania regulacji jej art. 15 ust. 1 i 2.

Udostępnianie dokumentów akt sprawy na podstawie art. 156 K.p.k., na co zresztą bardzo trafnie w odpowiedzi na skargę kasacyjną zwracał uwagę skarżący, ma zupełnie inny cel udostępnienia orzeczenia i odmienny niż wskazany w przepisach u.d.i.p. krąg osób uprawnionych, a zatem tryb postępowania wskazany w Kodeksie postępowania karnego nie ma zastosowania w przypadku realizacji wniosku złożonego na podstawie przepisów u.d.i.p., tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie. Sformułowany w oparciu o odmienne rozumienie relacji przepisów procedury karnej i przepisów regulujących dostęp do informacji publicznej zarzut kasacyjny naruszenia art. 1 ust. 2 i 15 ust. 1 i 2 u.d.i.p. oraz art. 156 § 2 i 6 i § 2 rozporządzenia, należało uznać za nieusprawiedliwiony.

Przeciwko takiej argumentacji nie przemawia też brzmienie przepisu art. 32 Konstytucji RP, statuującego zasadę równości obywateli wobec prawa. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie (np. wyrok z dnia 24 listopada 2009 r., sygn. akt SK 36/07, OTK-A 2009, nr 10, poz. 151; wyrok z dnia 24 kwietnia 2006 r., sygn. akt P 9/05, OTK-A 2006, nr 4, poz. 46), podkreślał bowiem, że istotą zasady równości jest równe traktowanie wszystkich podmiotów charakteryzujących się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną). Takiej cechy istotnej (relewantnej) nie sposób dopatrzeć się w sytuacji stron postępowania karnego, które z dostępem do orzeczeń sądowych wiążą pewne uprawnienia procesowe oraz osób, które korzystając z konstytucyjnego prawa do uzyskania informacji publicznej, pragną uzyskać określoną wiedzę o sprawach publicznych w drodze pozyskania treści orzeczenia zapadłego w sprawie karnej. Za dopuszczalne zatem w świetle regulacji konstytucyjnych należało uznać ustanowienie odrębnego trybu dostępu do tej kategorii orzeczeń sądowych dla wskazanych wyżej dwóch rodzajów podmiotów, mających uprawnienie do ich pozyskania.

Bez znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonego wyroku pozostają natomiast wywody skargi kasacyjnej odnoszące się do wysokości opłaty za udzielenie informacji oraz rysujący się na tym tle spór pomiędzy organem skarżącym. Przypomnieć należy, że skarga dotyczyła bezczynności organu, a nie czynności materialno-technicznej ustalenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej w konkretnej wysokości. Stwierdzenie istnienia obowiązku udostępnienia informacji publicznej przesądza o tym, że ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej jest czynnością z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Od takich czynności przysługuje osobna skarga do właściwego sądu administracyjnego (por. postanowienia NSA: z dnia 1 października 2013 r., sygn. akt I OSK 2139/2013 i z dnia 6 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 228/15, zam. w CBOSA).

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu.