Uzasadnienie
Wyrokiem z 9 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 1009/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi K.S. (dalej również: "wnioskująca", "odwołująca się", "skarżąca", "strona", "skarżąca kasacyjnie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim (dalej również: "organ II instancji", "organ odwoławczy", "SKO", "Kolegium") z 12 października 2022 r., nr KO.441.273.2022 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, oddalił skargę.
W złożonym środku zaskarżenia zakwestionowano powyższy wyrok w całości, zarzucając Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Łodzi: I. naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: "ppsa") w zw. z art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r., poz. 1359 ze zm., dalej: "krio") oraz art. 23 krio i art. 27 krio w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm., dalej: "uśr"), przez ich błędną interpretację i niezasadne uznanie, że córce, na której spoczywa obowiązek alimentacyjny, rezygnującej z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu opieki nad matką legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego;
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr, polegające na pominięciu celów ustawy i przyjęciu, że okoliczność, że osoba niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek z uwagi na swój stan zdrowotny niepotwierdzony orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie może zająć się żoną, stanowi negatywną przesłankę do przyznania wnioskującej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego;
- 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit, a ppsa w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1 uśr i niezasadne uznanie, że córka niepełnosprawnej nie jest uprawniona do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż nie ma związku między rezygnacją przez nią z zatrudnienia a sprawowaną opieką nad niepełnosprawną matką,
- II. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, przez błędną wykładnie, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, dalej: "kpa"), art. 7 kpa, art. 8 kpa, art. 9 kpa, art. 77 kpa, art. 80 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa, przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i bezpodstawne przyjęcie, że mąż niepełnosprawnej J.S. jest w stanie się nią opiekować, gdyż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy okoliczność ta nie została szczegółowo zbadana i nie zostały w tym zakresie podjęte żadne działania zmierzające do ustalenia jego rzeczywistej sytuacji zdrowotnej.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi, alternatywnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi.
W środku zaskarżenia zawarto również wniosek o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto w piśmie z 16 maja 2023 r., skarżąca kasacyjnie złożyła oświadczenie o rozpoznaniu sprawy w trybie art. 182 § 2 ppsa.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W analizowanej sprawie przesłanki nieważności postępowania, określone w art. 183 § 2 ppsa, nie zachodzą.
Rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 ppsa, gdyż w skardze kasacyjnej, na podstawie art. 176 § 2 ppsa, zawarto oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie.
W skardze kasacyjnej powołano się na obie podstawy, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa, jednakże istota sprawy dotyczy wykładni powołanych w skardze kasacyjnej norm prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1a pkt 2 w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr.
Stosownie do art. 17 ust. 1 uśr, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności; - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Zgodnie z art. 17 ust. 1a uśr, osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4 ww. przepisu, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku, gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W myśl zaś art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Sąd I instancji zauważył, że wykładnia powyższych norm prawa w orzecznictwie sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego nie była jednolita. Ukształtowały się tu dwa stanowiska, które w odmienny sposób odnosiły się do tego pod jakim warunkiem osoby wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr oraz opiekunowie osób pozostających w związku małżeńskim mogą nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy są inne osoby uprawnione i zobowiązane do alimentacji w pierwszej kolejności, tj.: rodzice osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione z nią w pierwszym stopniu, bądź małżonek osoby wymagającej opieki.
Według pierwszego stanowiska, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób innych niż: matka, ojciec, opiekun faktyczny dziecka, osoba będąca rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, osoby na których zgodnie z przepisami krio ciąży obowiązek alimentacyjny względem podopiecznego w dalszej kolejności, powstaje nie tylko w sytuacji, gdy osoby zobowiązane do alimentacji w bliższym stopniu oraz współmałżonek osoby wymagającej wsparcia legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale także wówczas, gdy osoby te z przyczyn obiektywnych nie są w stanie realnie sprawować opieki. Drugie zaś stanowisko, warunkiem koniecznym do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez ww. osoby, czyni legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu lub małżonka, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności – zgodnie z literalnym brzmieniem art. 17 ust. 1a uśr.
Przyjęcie jednego z dwóch przedstawionych wyżej, przeciwstawnych sposobów interpretacji powołanych na wstępie przepisów ma kluczowe znaczenie w sprawie. Z akt wynika bowiem, że o świadczenie pielęgnacyjne wystąpiła córka osoby wymagającej opieki, w sytuacji, gdy jej ojciec (mąż niepełnosprawnej) żyje i nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W tym miejscu zauważenia wymaga, że wobec opisanej wyżej rozbieżności wykładni przepisów uśr, Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił o podjęcie uchwały przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. 14 listopada 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę sygn. akt I OPS 2/22, następującej treści: "1. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U z 2022 r. poz. 615 ze zm.; dalej: u.ś.r.) osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.);
2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r.)".
W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny zaakceptował pogląd, że punktem wyjścia wszelkich działań interpretacyjnych jest wykładnia językowa, która to powinna rozpoczynać proces wykładni, zmierzającej do odkodowania z przepisów normy prawnej. "Język jest podstawowym medium, jakim ustawodawca komunikuje się z adresatami prawa i na każdym poziomie, również ustalania zasad konstytucyjnych, czy kontekstu systemowego interpretowanego przepisu, względy językowe odgrywają rolę. Z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a oraz w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr nie jest wyrażeniem nieostrym czy wieloznacznym. Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z odwołaniem się do zasad języka "powszechnego", nie jest bowiem określeniem należącym do tego języka. Stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 573 ze zm.).
Orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności wydawane są przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, powoływane zgodnie z przepisami wymienionej wyżej ustawy. Z orzeczeniami tych zespołów o znacznym stopniu niepełnosprawności zrównane są orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, o jakich mowa w art. 5 pkt 1 i 1a tej ustawy. Pod względem językowym przepis nie budzi zatem wątpliwości, ustawodawca posłużył się określeniem należącym do języka prawnego, legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza legitymowanie się orzeczeniem wydanym przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności w przewidzianym przez prawo trybie lub orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS zrównanym z takim orzeczeniem właściwego zespołu. Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zatem faktem instytucjonalnym. Jak należy rozumieć orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wynika z przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej (...). Regulację w niej zawartą, dotyczącą orzeczeń o stopniu niepełnosprawności, w tym znacznym stopniu niepełnosprawności, można traktować jak przypadek definicji legalnej tego rodzaju orzeczenia."
Skoro pod względem językowym analizowane przepisy nie mogą być uznane za rodzące wątpliwości, to decyzja o odstąpieniu od tego rozumienia pod wpływem argumentów systemowych, funkcjonalnych czy celowościowych może być podjęta na dostatecznie silnie umotywowanej podstawie, spójnie i konsekwentnie przemawiającej za takim odstąpieniem. Akceptując model wykładni kompleksowej, Naczelny Sąd Administracyjny nie zakwestionował dopuszczalności poddania objętych wnioskiem przepisów dalszym czynnościom interpretacyjnym, uznał natomiast, że w obliczu wskazanych do tej pory argumentów i efektów czynności interpretacyjnych, waga argumentów przemawiających za odmiennym rozumieniem norm prawnych regulujących dostęp do świadczenia pielęgnacyjnego osób zobowiązanych do alimentacji osoby wymagającej opieki ze względu na niepełnosprawność powinna być dostatecznie doniosła, aby uzasadnić odstąpienie od stosowania przesłanek ustawowych.
Językowe znaczenie tekstu nie jest bezwzględną granicą wykładni, natomiast do jej przekroczenia niezbędne jest dostatecznie silne uzasadnienie aksjologiczne, odwołujące się przede wszystkim do wartości konstytucyjnych. Odstępstwo od reguły prymatu językowego sensu przepisu dopuszczalne jest również wtedy, gdy wykładnia gramatyczna prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi lub do rażącej niesprawiedliwości, sankcjonuje nieracjonalność ustawodawcy, niweczy cel instytucji prawnej, prowadzi do wniosków niedorzecznych lub wynika z błędu legislacyjnego. W przypadku objętych wnioskiem przepisów nie zachodzą okoliczności wskazujące na błąd legislacyjny, czy poddające w wątpliwość racjonalność albo celowość przyjętego rozwiązania, wskazuje na to przedstawiona historia zmian legislacyjnych. Przepisy te w zakresie analizowanej przesłanki nie są również pozbawione jednoznaczności.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny rozważał względy związane z wymogami zachowania spójności systemowej – również w wymiarze konstytucyjnym. Rozważania tego doprowadziły do wniosku, że przyjęcie wykładni językowej nie narusza konstytucyjnych zasad równości i sprawiedliwości społecznej, ochrony i opieki nad rodziną, szczególnej pomocy rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zabezpieczenia społecznego dla osób pozostających bez pracy nie z własnej woli, a zatem nie narusza przepisów art. 2, art. 32, art. 18, art. 67 ust. 2 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP.
Ogólna moc wiążąca uchwał konkretnych i abstrakcyjnych nie pozwala na samodzielne rozstrzygnięcie przez jakikolwiek skład sądu administracyjnego sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjęcie wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. W myśl bowiem art. 269 § 1 zdanie pierwsze ppsa, jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi.
Powyższe stanowisko, wyrażone w ww. uchwale Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w sprawie w pełni aprobuje.
Wobec powyższego skarżąca kasacyjnie nieskutecznie zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 128 krio oraz art. 23 krio i art. 27 krio w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz 1a uśr i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr.
Sąd I instancji dokonał bowiem prawidłowej wykładni ww. norm, przyjmując, że niedopuszczalne jest przeprowadzenie innych dowodów niż orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności na okoliczność potwierdzenia braku możliwości pełnienia alimentacji przez osoby do tego zobligowane w pierwszej kolejności, czyli przez męża osoby wymagającej opieki, podczas gdy art. 17 ust. 1a pkt 2 uśr konkretyzuje okoliczności pozwalające na przesunięcie alimentacji na inne osoby do tego uprawnione. Skoro zatem ojciec osoby wymagającej opieki (mąż podopiecznej) w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to ze względu na brzmienie art. 17 ust. 1a pkt 2 w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr, przyznanie świadczenia córce osoby podlegającej opiece, w związku z faktycznym sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną nie było możliwe.
Zauważenia również wymaga, że powołany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 15 listopada 2006 r., sygn. P 23/05 nie dotyczy przesłanek przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego. Przesłanki te były już wielokrotnie przedmiotem rozważań w innych orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego, w których nie zakwestionowano jednak konstytucyjności wymogu istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą sprawującą opiekę a podopiecznym. Trybunał wyraził natomiast pogląd, że z woli ustawodawcy nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną, czy też rezygnacja dla jej sprawowania z zatrudnienia, lecz szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna a osobą niepełnosprawną, wyróżnia grupę uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Zwrócono uwagę, że celem tych regulacji jest, by osoba zmuszona do rezygnacji z zatrudnienia w wykonaniu ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego sama nie popadła w niedostatek, tracąc źródło utrzymania.
Moralny obowiązek opieki i dostarczania środków życiowych nie jest wystarczający, do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (vide: wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07 i z 22 lipca 2008 r., sygn. akt P 41/07).
Za pozbawione trafności uznać należało również zarzuty naruszenia przepisów postępowania, objęte punktem II petitum skargi kasacyjnej. Okoliczności dotyczące wyjaśnienia kwestii, czy mąż niepełnosprawnej jest w stanie się nią opiekować pozostają bez związku z treścią rozstrzygnięcia, gdyż sam brak legitymowania się przez niego orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności musiał zostać uznany za przesłankę negatywną dla ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wnioskowanego przez córkę. Dodatkowo zauważyć należy, że okoliczność stanu zdrowia ojca skarżącej została wystarczająco zbadana i wyjaśniona przez organy, jednak – co należy podkreślić – również to nie ona stała się przyczyną odmowy przyznania świadczenia. Ani organy, ani też Sąd I instancji nie kwestionowały faktu, że skarżąca sprawuje opiekę nad swoją mamą oraz stanu zdrowia męża podopiecznej. Wyjaśniły jednak, że skoro nie została spełniona jedna z podstawowych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr, brak było prawnych możliwości ustalenia jej prawa do tego rodzaju pomocy.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 ppsa, orzekł jak w sentencji.
Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 in fine ppsa.