Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 13 listopada 2012 r. (sygn. akt II SA/po 813/12) oddalił skargę G. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2012 r., odmawiającą przyznania skarżącej zasiłku celowego na uregulowanie opłaty czynszowej.
Powyższy wyrok został wydany w następujących, ustalonych przez Sąd I instancji, okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Wskazaną decyzją Prezydent Miasta P. na podstawie przepisów art. 2, art. 3, art. 7 pkt 1 i 6, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 39 ust. 1 i 2, art. 106 ust. 4 i art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.), zwanej dalej: "ustawa o pomocy społecznej", odmówił przyznania skarżącej pomocy finansowej w formie zasiłku celowego na uregulowanie czynszu za miesiąc kwiecień i maj 2012 r. w wysokości po [...] zł. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że przyznanie jednorazowej pomocy na pokrycie kosztów związanych z należnością za czynsz byłoby sprzeczne z celami pomocy społecznej, ponieważ nie poprawiłoby sytuacji życiowej i materialnej wnioskodawczyni, której zaległości z tytułu czynszu dotyczą okresu od [...] stycznia 2010 r. i na dzień [...] marca 2012 r. wynoszą łącznie [...] zł.
W odwołaniu skarżąca stwierdziła, że odmowa przyznania pomocy spowoduje pozbawienie jej mieszkania oraz wskazała na swoją trudną sytuację materialną, która uniemożliwia spłatę zaległego czynszu.
Kolegium Odwoławcze, po powołaniu stosownych przepisów ustawy o pomocy społecznej, wskazało, że wnioskodawczyni jest osobą samotnie gospodarującą, nie posiadającą żadnego stałego dochodu. Miesięczny dochód nie przekraczał kryterium dochodowego, warunkującego przyznanie zasiłku celowego. Podkreśliło, że decyzja o przyznaniu zasiłku celowego ma charakter uznania administracyjnego, co oznacza, że organ po ustaleniu, że osoba ubiegająca się o to świadczenie spełnia kryterium dochodowe, nie jest zobligowany do jego przyznania z urzędu. Organ powinien ocenić, z jednej strony, sytuację materialną oraz potrzeby wnioskodawcy, a z drugiej strony, swoje własne możliwości finansowe, biorąc pod uwagę również inne świadczenia z pomocy społecznej jakie udzielił i udziela wnioskodawcy z własnych środków.
Ponadto powinien ustalić, czy przyznanie zasiłku pozwoli wnioskodawcy zaspokoić jego niezbędne potrzeby bytowe. Ustalono, że wnioskodawczyni z dniem [...] lutego 2012 r. zawiesiła działalność gospodarczą (naukę muzyki dla dzieci). Zajmuje lokal jednopokojowy z kuchnią i łazienką w budynku placówki oświatowej, administrowany przez Wydziału Oświaty Urzędu Miasta P. Potwierdziło prawidłowość ustaleń organu I instancji co do wysokości zaległego czynszu oraz fakt wypowiedzenia skarżącej umowy najmu zajmowanego lokalu z uwagi na te zaległości czynszowe. Ma ona ponadto zaległości w spłacie kredytu otrzymanego w trakcie prowadzenia działalności gospodarczej, w kwocie [...] zł oraz zaległości w opłacaniu składek ZUS. Z oświadczenia skarżącej wynika, że kredyt przeznaczyła na bieżące potrzeby.
Nadto Kolegium wyszczególniło, jakiej pomocy udzielono wnioskodawczyni w okresie od dnia [...] kwietnia 2012 r. do dnia [...] kwietnia 2012 r. W ocenie organu przyznanie wnioskodawczyni jednorazowo świadczeń z pomocy społecznej na pokrycie kosztów związanych z należnością za czynsz byłoby sprzeczne z celami pomocy społecznej, ponieważ nie poprawiłoby jej sytuacji życiowej i materialnej, nie spowodowałoby też zlikwidowania zadłużenia z tego tytułu, które datuje się od stycznia 2010 r. Skarżąca otrzymuje pomoc na miarę możliwości finansowych organu, o czym świadczą przyznane w kwietniu 2012 r. zasiłki celowe.
W skardze G. L. ponownie podniosła, że Miejski Środek Pomocy Społecznej odmawiając jej pomocy, doprowadził do powstania zadłużenia, a w konwencji do utraty przez nią mieszkania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podzielił ustalony przez organy administracji I i II instancji stan faktyczny i przyjął go za podstawę rozważań co do istoty sprawy. Przytoczył treść przepisu art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej i podniósł, że rozpatrując wniosek o przyznanie pomocy organ musi kierować się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 3 ustawy, a więc koniecznością dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również koniecznością uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, o ile potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Pomoc społeczna powinna zostać udzielona dopiero wtedy, gdy jednostka w sytuacji kryzysowej przestaje być samowystarczalna. W niniejszej sprawie organy administracji, uwzględniając trudną sytuację skarżącej, na bieżąco w sposób stały udzielały jej pomocy w ramach zabezpieczenia podstawowych potrzeb bytowych, o jakich mowa w art. 39 ust. 2 ustawy.
Przyznały jej zasiłek okresowy w wysokości [...] zł i zasiłek celowy na zakup żywności w wysokości [...] zł na okres od [...] marca 2012 r. do [....] maja 2012 r. oraz zasiłek celowy na inne cele w wysokości [...] zł w kwietniu 2012 r. Prawidłowo też organy uwzględniły, że skarżąca ma zaległości w opłatach za mieszkanie od stycznia 2010 r., a w okresie od sierpnia 2010 r. do lutego 2012 r. prowadziła działalność gospodarczą i korzystała z udzielonego na ten cel kredytu, przeznaczając środki na zaspokojenie bieżących potrzeb. Powinna więc tak dysponować środkami by pokrywać koszty związane z utrzymaniem mieszkania. Zasadnie też przyjęto, że pokrycie należności za czynsz nie spowoduje przezwyciężenia okresowo trudnej sytuacji finansowej skarżącej, tym bardziej, że jak wynika z akt, skarżąca została wezwana do opuszczenia zajmowanego lokalu w związku z wypowiedzeniem jej umowy najmu. W tej sytuacji, pomoc organu sprowadzałby się do przerzucenia na Państwo kosztów odszkodowania za zajmowanie przez skarżącą lokalu bez tytułu prawnego, co nie jest intencją ustawodawcy w świetle przepisów ustawy o pomocy społecznej.
Okoliczność, że skarżąca prowadziła działalność gospodarczą oraz uzyskała kredyt na ten cel wskazuje, że posiada ona możliwości zarobkowania, które powinna wykorzystać w celu poprawy swojej sytuacji materialnej.
W skardze kasacyjnej G. L. zarzucono na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a.", naruszenie przepisów art. 2, art. 3 oraz art. 39 ustawy o pomocy społecznej przez przekroczenie granic uznania administracyjnego i przyjęcie, że skarżącej nie należy się zasiłek celowy pomimo potwierdzenia jej trudnej sytuacji bytowej oraz na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. na skutek niedostrzeżenia przywołanego naruszenia prawa materialnego, przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. na skutek oparcia wyroku na ustaleniach organów oraz przepisów art. 3 § 1 i 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. w zw. z przepisami art. 7 i 77 § 1 K.p.a. na skutek błędnego uznania, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżąca bezspornie spełniła przesłanki do udzielenia jej pomocy społecznej, wynikające z przepisu art. 39 ustawy o pomocy społecznej, a przez nieuzasadnioną odmowę pomocy organy naraziły ją na możliwość utraty mieszkania i pogłębienia trudnej sytuacji, w jakiej się znalazła. Organy nie wyjaśniły przy tym na jakiej podstawie oparły istotne ustalenia faktyczne w sprawie, nie przedstawiły żadnego dokumentu obrazującego zadłużenie czynszowe skarżącej i nie wzięły pod uwagę tego, że kredyt zaciągnięty przez skarżącą na cele związane z prowadzeniem działalności gospodarczej został spożytkowany na koszty i opłaty związane z tą działalnością. Nie jest też prawdą, że umowa najmu została wypowiedziana, bowiem stosowne oświadczenie wynajmującego nie dotarło do skarżącej. Pozew eksmisyjny został odrzucony, a skarżąca przedłożyła do akt dwie decyzje o przyznaniu dodatku mieszkaniowego, które potwierdzają legalność jej pobytu w miejscu zamieszkania.
Organ wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej i podtrzymując dotychczasowe stanowisko prawne oraz poczynione ustalenia, stwierdził, że w dużej mierze opierają się one na treści wywiadu środowiskowego, stanowiącego istotny dowód w postępowaniu o udzielenie pomocy społecznej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).
W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna, oparta o obie wynikające z art. 174 P.p.s.a. podstawy kasacyjne, nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Przede wszystkim skarżący kasacyjnie zasadnie zarzucają naruszenie przez Sąd I instancji przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a.
W myśl tego ostatniego unormowania "uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania".
Przede wszystkim należy podkreślić, że wydając zaskarżony wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny spełnił wymogi wynikające z przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten jest przepisem proceduralnym, regulującym niezbędne elementy uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami, wynikającymi z powyższej normy prawnej. Na gruncie tej podstawy kasacyjnej Sąd nie może badać zasadności przyjętej podstawy prawnej rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. I FSK 408/05 – zamieszczony na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA). Motywy wyroku mają przekonać o słuszności rozstrzygnięcia i to zarówno jeśli chodzi o przyjętą podstawę prawną, jak i w zakresie ustaleń faktycznych poczynionych w postępowaniu administracyjnym, które jest kontrolowane.
Ponadto powinny one zwierać podstawę prawną rozstrzygnięcia. Tylko naruszenia takich wymogów uzasadnienia mogą stanowić podstawę formułowania zarzutu niepełnego zebrania materiału dowodowego oraz zarzutu niewyjaśnienia podstawy prawnej wydanego wyroku. Uzasadnienie kontrolowanego wyroku Sądu I instancji wskazuje na to, że prawidłowo dokonano prawidłowej merytorycznej oceny ustaleń zawartych w zaskarżonej decyzji odwoławczej. Prawidłowo też zacytowano mające zastosowanie w sprawie normy prawa materialnego oraz dokonano ich wykładni. Zarzut, że Sąd I instancji oparł się na wybiórczych materiałach i ustaleniach dotyczących sytuacji finansowej skarżącej jest nieusprawiedliwiony.
Sąd potwierdził rzetelność ustaleń faktycznych organów administracyjnych, a wywód skargi kasacyjnej, dotyczący nie oparcia na wiarygodnych dowodach ustaleń dotyczących jej zaległości w opłatach mieszkaniowych, zdaje się nie dostrzegać tego, że w aktach sprawy znajdują się dokumenty w postaci zestawień zaległości czynszowych, sporządzone przez jednostkę zarządzającą lokalem przez nią wynajmowanym. Prawidłowo ustalono też, że skarżąca korzysta z wielu form pomocy społecznej i na tę okoliczność dołączono do akt stosowną dokumentację, z której wynika, że w okresie, za który domagała się zasiłku celowego na pokrycie należności czynszowych (kwiecień – maj 2012 r.), skorzystała ona zasiłku okresowego w wysokości [...] zł miesięcznie oraz dwóch zasiłków celowych w wysokości [...] zł i [...] zł. Bez znaczenia jest przy tym kwestia, czy skarżąca zachowała tytuł prawny do zajmowanego mieszkania.
W tym miejscu wyjaśnienia jednak wymaga, w związku z podniesionymi w tym zakresie zarzutami skargi kasacyjnej, iż kontrola decyzji uznaniowych jest przeprowadzona pod względem ich zgodności z prawem. Zbadania wymaga to, czy uznanie było w ogóle dopuszczalne oraz czy nie przekroczono granic uznania przy wydawaniu decyzji, jak również czy prawidłowo uzasadniono wybór danego rozstrzygnięcia sprawy (por. Janusz Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 472; uzasadnienie wyroku NSA z dnia: 26 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 1457/08 i 26 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 1458/08, zamieszczone w CBOSA). W sprawach z zakresu pomocy społecznej, rozstrzyganych na zasadzie uznania administracyjnego, kryteriami wyboru rozstrzygnięcia powinny być cele i zadania pomocy społecznej, sformułowane w przepisach art. 2 – 4 ustawy o pomocy społecznej.
W świetle powyższego zarzut naruszenia prawa materialnego – przepisów art. 2, 3 i 39 ustawy o pomocy społecznej – na skutek ich nie zastosowania w stanie faktycznym sprawy i nie udzielenia wnioskowanej pomocy, pomimo spełnienia przez skarżącą kryterium dochodowego i zamiaru przeznaczenia tej pomocy na cel wynikający z ustawy, nie może prowadzić do podważenia zasadności zaskarżonego wyroku. Przypomnieć przede wszystkim należy, że zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Użyte w tym przepisie sformułowanie "może" oznacza, że przyznanie takiego świadczenia oraz określenie jego wysokości ustawodawca pozostawił organowi orzekającemu. Po ustaleniu stanu faktycznego, zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, organ pomocy społecznej dokonuje wyboru treści planowanego rozstrzygnięcia.
Możliwość dokonania takiego wyboru treści rozstrzygnięcia, określana w doktrynie i orzecznictwie uznaniem administracyjnym, dokonywana jest w granicach prawa. W analizowanej kategorii spraw musi ona zatem uwzględniać ogólne zasady określone w art. 2 - 4 ustawy. Stosownie do jej art. 2 ust. 1 pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Przepis art. 3 stanowi zaś, że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (ust. 1); zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (ust. 2); rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (ust. 3); potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (ust. 4).
Pomoc społeczna ma zatem jedynie charakter subsydiarny w stosunku do działań samych zainteresowanych. Zasiłek celowy jest wyjątkową, doraźną pomocą dla wsparcia osób znajdujących się w trudnej sytuacji życiowej. Nie może być on utożsamiany ze świadczeniami mającymi charakter ciągły. Jego celem nie jest więc zapewnienie stałego źródła dochodu. Subsydiarny charakter pomocy oznacza również, że świadczona przez państwo pomoc nie może zwalniać beneficjentów z własnej aktywności w pokonywaniu niepomyślności życiowych. Działania organów pomocy społecznej powinny mieć jedynie uzupełniający charakter w stosunku do wysiłków beneficjenta i członków jego rodziny. Zadaniem takich organów jest pomoc w dążeniu samych zainteresowanych do polepszenia sytuacji życiowej we własnym zakresie. Nie mogą one więc wyręczać obywateli. Pomoc społeczna wspiera tylko osoby i rodziny w ich własnych wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb w celu umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka, ale nie zastępuje koniecznych starań każdej osoby o uzyskanie środków na ten cel.
Powyższe oznacza, że osoba wnioskująca o przyznanie pomocy zobligowana jest w pierwszej kolejności do przezwyciężania we własnym zakresie swych problemów, a dopiero gdy nie jest w stanie tego dokonać, pomoc społeczna w postaci zasiłku może zostać przyznana (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1910/07, LEX nr 569575).
Konfrontując powyższe uwagi z treścią uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz motywami podjętych w niniejszej sprawie decyzji, uznać należy, że dokonana przez Sąd I instancji oraz organy administracji wykładnia powołanych przepisów jest prawidłowa. Sąd oraz organy prawidłowo zinterpretowały kwestionowane przez skarżącego normy, trafnie zwracając uwagę zarówno na cele i istotę pomocy społecznej oraz charakter zasiłku celowego i zasady przyznawania tego świadczenia. Zasadnie przede wszystkim zaakcentowano, że zasiłek jest jednym ze świadczeń fakultatywnych, a zatem spełnienie kryteriów dochodowych oraz uzasadnione potrzeby bytowe wnioskodawcy nie obligują do uwzględnienia za każdym razem wniosku osoby potrzebującej pomocy, a zatem nie każde żądanie i nie w pełnym zakresie może być automatycznie uwzględnione. Z powyższych względów podzielić należy stanowisko, że kwestionowane przez skarżącego decyzje nie przekraczają granic uznania administracyjnego oraz że organom nie można zarzucić złamania prawa, w tym przepisów prawa materialnego kwestionowanych w skardze kasacyjnej.
W tym stanie rzeczy skargę kasacyjną, na mocy art. 184 P.p.s.a., jako niezasadną należało oddalić.
Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia przepis art. 207 pkt 2 P.p.s.a.
Do orzekania w przedmiocie wynagrodzenia na rzecz radcy prawnego wyznaczonego po przyznaniu skarżącej prawa pomocy, właściwy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.