Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 1492/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Gródek nad Dunajcem z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], w przedmiocie zasiłku celowego.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Wójt Gminy Gródek nad Dunajcem decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], na podstawie art. 40 ust. 2 i ust. 3, art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm., dalej "u.p.s."), przyznał Z. K. zasiłek celowy w kwocie 191 716 zł na pokrycie kosztów związanych z budową budynku mieszkalnego oraz na rozbiórkę zniszczonego – w wyniku osunięcia się ziemi po intensywnych opadach deszczu jakie miały miejsce w miesiącu maju i czerwcu 2010 r. – budynku mieszkalnego położonego w miejscowości R. Uwzględniając odwołanie Z. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. uchyliło decyzję pierwszoinstancyjną, wskazując, że organ I instancji nie uzasadnił rozstrzygnięcia w sposób określony przepisami prawa, co nie pozwala ocenić czy nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego.
Ponownie rozpoznając sprawę Wójt Gminy Gródek nad Dunajcem decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], na podstawie art. 40 ust. 2 i ust. 3, art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, przyznał Z. K. świadczenie pieniężne w formie zasiłku celowego w kwocie 191 716 zł z tytułu zdarzenia losowego na pokrycie kosztów związanych z budową domu jednorodzinnego. Na poczet przyznanego świadczenia organ zaliczył kwotę 191 716 zł wypłaconą zgodnie z decyzją z dnia 11 lipca 2011 r. Ustalając wysokość przyznanego świadczenia, wzięto pod uwagę kryteria przyznawania zasiłków celowych dla powodzian przesłane przez Wojewodę Małopolskiego z dnia 13 października 2010 r. Wojewoda przekazał Wójtom, Burmistrzom i Prezydentom Miast i Gmin Województwa Małopolskiego – w ramach trybu II określonego w piśmie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 24 września 2010 r. znak BUSKZ-III-5941-46/10 dotację na pomoc udzielaną w trybie art. 40 ust. 2 u.p.s. w wysokości do 300 000 zł – wytyczne, ustalające zgodnie z art. 22 pkt 1 u.p.s. sposób wykonywania zadań.
Wskazano, że chociaż wytyczne wojewody nie mogą stanowić uzasadnienia przyznania pomocy stronie, to jednak z uwagi na fakt, że bez pomocy wojewody zasiłki udzielane poszkodowanym byłyby bardzo małe, to zasady i kryteria ustalone przez wojewodę i ministerstwo muszą być brane pod uwagę. Posiadając ograniczone środki finansowe Ośrodek Pomocy Społecznej w Gródku n/Dunajcem, przy znacznej liczbie osób ubiegających się o przyznanie tego świadczenia nie ma możliwości podniesienia zasiłku do kwoty, którą wskazuje wnioskodawczyni, ponieważ potrzeby osób i rodzin nie odpowiadają celom i nie mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej.
Od powyższej decyzji Z. K. wniosła odwołanie, zarzucając jej niesłuszność i dowolność przyjętej zasady wyliczenia zasiłku skutkującej dowolnością w przyjęciu kwoty 196 716 zł, brak porównania do innych podobnych budynków objętych pomocą położonych w R. Zarzucono również brak ujęcia przy ocenie wysokości zasiłku stanu zdrowia chorującego od kilkunastu lat obłożnie małżonka skarżącej, utraty plonów wykazanych w szacunku komisji rolnej. Wniesiono o dopuszczenie dowodu z akt i operatu szacunkowego dla zniszczonego budynku oraz dopuszczenie dowodu z nowego operatu szacunkowego, który wykazałby wyższą wartość zniszczonego budynku. Skarżąca zażądała zmiany decyzji przez podwyższenie kwoty zasiłku celowego do kwoty rzeczywistej straty, tj. 287 574 zł, nie licząc wartości działki i kosztów rozbiórki budynku. Zarzuciła, ze opinia rzeczoznawcy nie uwzględnia wysokiego poziomu wykończenia budynku, bardzo dobrego stanu technicznego, nie obejmuje też kosztów zakupu nowej działki budowlanej, uzbrojenia terenu, kosztów dokumentacji i projektów budynku i przyłączy i innych koniecznych wydatków.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Zdaniem organu zarzuty skarżącej w istocie rzeczy zmierzają w kierunku podniesienia wysokości przyznanego świadczenia przez kwestionowanie wyceny biegłego, co jednakże nie mogło zostać uwzględnione, gdyż taka okoliczność mogłaby być podnoszona np. w procesie cywilnym z ubezpieczycielem. Natomiast w sytuacji udzielania pomocy z środków publicznych brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej. Opinia biegłego została sporządzona zgodnie z zasadami szacowania nieruchomości. Podkreślono, że Wojewoda jako organ państwa przekazujący organom samorządu środki publiczne na udzielenie pomocy ofiarom klęsk żywiołowych miał nie tylko prawo, ale i obowiązek ustalić ramy finansowe udzielonej jednostkowo pomocy. Ustalając wysokość świadczenia dla skarżącej, z zastosowaniem tych zasad, organ I instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego.
Od powyższej decyzji Z. K. wniosła skargę. Zdaniem skarżącej w sprawie dokonano błędnej i niepełnej analizy zgromadzonych dowodów, co uzasadnia zarzut sprzeczności dokonanych ustaleń z rzeczywistym stanem prawnym i faktycznym. Skarżąca podniosła, że pomoc socjalna winna być oceniona w aspekcie jej sytuacji życiowej, w której podstawowe potrzeby egzystencjalne nie mogą być zaspokojone we własnym zakresie, narażając ją i jej męża na egzystencję w warunkach nie odpowiadających godności człowieka wobec utraty dorobku życia. Ponadto zarzuciła, że w sprawie niewłaściwie zinterpretowano art. 40 ustawy o pomocy społecznej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślono, że przyznana skarżącej pomoc jest adekwatna do możliwości ośrodka pomocy społecznej.
Na rozprawie w dniu 11 lutego 2014 r. skarżąca przyznała, że otrzymała odszkodowanie w wysokości 120 000 zł z tytułu ubezpieczenia w PZU przedmiotowego budynku, jak również, że aktualnie mieszka w nowym domu.
Wyrokiem z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 1492/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 – dalej "p.p.s.a."), uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] maja 2013 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji wskazując, że skarga została uwzględniona, jednak nie z powodów w niej podniesionych.
Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie, chociaż organy przywołały zasady przyznawania zasiłku celowego określone w art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, to właściwie ich nie zastosowały. Ani z treści uzasadnienia decyzji organów obu instancji, ani też z akt postępowania administracyjnego nie wynika, aby organy badały i rozważały kwestię uzyskanego przez skarżącą odszkodowania z tytułu ubezpieczenia w PZU przedmiotowego budynku w wysokości 120 000 zł, co skarżąca przyznała w trakcie rozprawy przed sądem, wskazując również, że aktualnie mieszka w nowym domu. Brak wyjaśnienia kwestii uzyskanego odszkodowania w wysokości 120 000 zł wskazuje na niepełne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, wbrew dyrektywom wynikającym z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.
Sąd wskazał, że organy przyznające zasiłki z art. 40 ust. 2 powołanej wyżej ustawy, przed wydaniem decyzji winny wszechstronnie wyjaśnić kwestię sytuacji życiowej, w jakiej znalazła się skarżąca wskutek działania niekorzystnych zjawisk atmosferycznych, a nadto wyjaśnić, czy wskutek tych zdarzeń skarżąca w istocie nie może zaspokoić niezbędnych potrzeb bytowych w oparciu o własne środki. Przyznanie zasiłku, o którym mowa nie jest uzależnione od wystąpienia niezbędnej potrzeby bytowej. Osoby korzystające z pomocy społecznej powinny wykorzystać własne środki i możliwości (art. 2 ust. 2 ustawy). Zasiłki celowe przyznawane na podstawie art. 40 ust. 2 nie mają na celu całkowitego wyrównania strat poniesionych wskutek powodzi, pomoc społeczna ma charakter uzupełniający, jej zakres jest uzależniony od możliwości organu administracyjnego i osobistej aktywności zainteresowanego. W odniesieniu do tych okoliczności organy powinny uzasadnić podjęte rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 K.p.a. Zdaniem Sądu obowiązkom tym w niniejszej sprawie organy nie sprostały, co wskazuje, że naruszyły zasady uznania administracyjnego.
Powołując się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 25 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 521/13) Sąd I instancji stwierdził, że jeśli kwota uzyskana z tytułu umowy ubezpieczenia zaspokaja podstawowe potrzeby mieszkaniowe rodziny, to nie ma podstaw do przyznania środków z pomocy społecznej. Taki wniosek można jednak wywieść na podstawie prawidłowo poczynionych i wyczerpujących ustaleń stanu faktycznego sprawy dokonanych przez organy. Sąd zaznaczył, że nic nie stoi na przeszkodzie, by mogła być udzielana pomoc ze strony podmiotu publicznego (w tym oczywiście głównie ze strony państwa), wszystkim poszkodowanym przez siły natury, niezależnie od ich sytuacji majątkowej i faktu, czy z tytułu umowy ubezpieczenia osoby te otrzymały należne odszkodowania, ale tego rodzaju działanie nie może mieć umocowania prawnego w ustawie o pomocy społecznej.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 lutego 2014 r. skargę kasacyjną wniosła Z. K., reprezentowana przez adwokata, wnosząc o uchylenie tego wyroku w całości i zwrot od organu kosztów postępowania kasacyjnego.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- 1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 4 oraz art. 40 ustawy o pomocy społecznej, poprzez pominięcie wskazania w zaskarżonym wyroku konieczności dokonania dalszych ustaleń w odniesieniu do wielkości szkody, którą poniosła skarżąca w zakresie kosztów rozbiórki domu, które winny być doliczane do wysokości szkody spowodowanej osuwiskiem budynku, transportu materiałów na budowę, a także kosztów zakupu nowej działki, a także utraconego bezpowrotnie około 2 ha terenów budowlanych oraz uprawnych przy budynku, a także utrata budynków gospodarczych, co może mieć istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie negowanej przez skarżącą wartości zniszczonego na skutek klęski domu, podobnie, jak i dalszych wydatków, w tym poniesionych u notariusza niezbędnych poniesionych w toku postępowania o przyznanie zasiłku na budowę domu, niezależnie od tragicznej sytuacji wywołanej obłożną chorobą jej męża, co skutkowało:
- 2) naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 276 w zw. z art. 106 § 3, art. 141 § 4 i art. 153 p.p.s.a., przez brak ujęcia w uzasadnieniu wyroku wszystkich zarzutów podniesionych przez stronę oraz brak odniesienia się do nich w uzasadnieniu wyroku, chodzi tu o podniesiony przez stronę zarzut, tak w skardze, jak i na rozprawie, kosztów wykraczających poza przyjętą przez organy administracji wartość zniszczonego budynku.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. i wskazano, że Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku nie udzielił organom właściwych wskazówek co do dalszego postępowania w sprawie, pominął bowiem wskazania co do konieczności dokonania dalszych ustaleń w odniesieniu do wielkości szkody, którą poniosła skarżąca w zakresie kosztów rozbiórki domu, zakupu działki i dalszych wydatków związanych z budową nowego domu, a także z utratą około 2,0 ha gruntu i budynków gospodarczych. Podniesiono też, że poważna choroba męża skarżącej stanowi istotną przesłankę do udzielenia pomocy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie podnieść należy, że wobec tego, że w sprawie niniejszej nie stwierdzono wystąpienia żadnej z przesłanek nieważności postępowania, jakie wyliczone zostały w art. 183 § 2 p.p.s.a., w postępowaniu kasacyjnym zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczony został przez podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty. Żaden z tych zarzutów nie mógł być uznany za usprawiedliwiony.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania stwierdzić należy, że podniesiony na wstępie zarzut naruszenia "art. 276 ustawy", która nie została w skardze kasacyjnej wskazana nie mógł być rozpoznany, skoro nie sprecyzowano przepis jakiej ustawy i w jaki sposób został zdaniem skarżącej naruszony przez Sąd I instancji. Jeżeli zarzut ten miałby dotyczyć art. 276 p.p.s.a., to stwierdzić trzeba, że regulacja ta, dotycząca postępowania ze skargi o wznowienie postępowania, pozostaje bez związku ze sprawą. Nie został także bliżej sprecyzowany zarzut dotyczący naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a., co również w tym zakresie uniemożliwiało ocenę zasadności skargi kasacyjnej.
Pozostałe zarzuty, jakie podniesione zostały w oparciu o podstawę zaskarżenia z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie mogły również być skuteczne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zgodnie z regułami wynikającymi z art. 141 § 4 p.p.s.a. sporządził uzasadnienie zaskarżonego wyroku. W pisemnych motywach zawarte zostały wszystkie niezbędny elementy, jakie określone zostały w powołanym przepisie, ich treść w pełni umożliwiała kontrolę instancyjną wyroku. W odniesieniu do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 153 p.p.s.a. przede wszystkim rozważyć trzeba, że zarzut naruszenia tego przepisu stawiany być może tylko w stosunku do adresatów tej normy, a więc organu i sądu w dalszym postępowaniu w sprawie. Tymczasem skarżąca kwestionuje w sprawie niniejszej "wskazania co do dalszego postępowania", o jakich mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie można podzielić stanowiska strony, że wskazania te są w rozpoznawanej sprawie nieprawidłowe. Zarzuty w tym względzie oparte zostały na założeniu, że skoro Sąd I instancji uwzględnił skargę i uchylił obydwie wydane w sprawie decyzje, to wskazania dotyczące dalszych ustaleń faktycznych winny uwzględniać stanowisko strony skarżącej.
Tymczasem Sąd I instancji wyraźnie stwierdził w zaskarżonym wyroku, że uwzględnienie skargi nastąpiło z innych przyczyn niż zarzuty i argumentacja w niej podniesione. Sąd dostrzegł bowiem w sprawie istotne braki materiału dowodowego, ale spowodowane wyłącznie brakiem wyjaśnienia i rozważenia przez organy pominiętej w postępowaniu okoliczności w postaci uzyskania przez Z. K. odszkodowania w kwocie 120 000 zł, jakie wypłacone zostało przez PZU z tytułu ubezpieczenia budynku. W tej sytuacji oczekiwanie, że wskazówki co do dalszego postępowania obejmować będą konieczność dokonania dalszych ustaleń w odniesieniu do wielkości szkody poniesionej przez skarżącą uznane być muszą za wynikające z niezrozumienia treści zaskarżonego orzeczenia.
Sąd I instancji szczegółowo rozważył regulację zawartą w art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, wiążąc przedstawioną wykładnię tej normy z regułami wynikającymi z art. 2 ust. 1 i 2, art. 3 ust. 4 i art. 4 oraz art. 110 ust. 2 tej ustawy, a także odwołując się do art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.).
Słusznie Sąd ten podkreślił, że zasiłki celowe przyznawane na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy nie mają na celu całkowitego wyrównania strat poczynionych w wyniku zdarzenia losowego, nie są one formą odszkodowania. Pomoc społeczna ma charakter uzupełniający, zakres tej pomocy uzależniony jest od możliwości organu, a udzielenie pomocy oparte jest na uznaniu administracyjnym, zgodnie z dyrektywą wynikającą z art. 7 k.p.a. Decyzja winna być podjęta po wszechstronnym wyjaśnieniu sprawy i rozważeniu wszystkich istotnych okoliczności, w tym również uzyskania przez skarżącą, odszkodowania z PZU w kwocie 120 000 zł. Wyrażona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ocena wydanych w sprawie decyzji zawarta w uzasadnieniu wyroku ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania są prawidłowe.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną.