Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Gl 153/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę K. K. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie statusu bezrobotnego.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Zastępca Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Bytomia, decyzją z [...] listopada 2005 r., nr [...] orzekł o uznaniu z dniem [...] listopada 2005 r. K. K. za osobę bezrobotną.
Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. [...], organ ten orzekł, że K. K. utraciła prawo do zasiłku z powodu upływu maksymalnego okresu jego pobierania.
Zastępca Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w Bytomiu działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Bytom, postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] wznowił postępowanie w przedmiotowej sprawie,
Wskazany wyżej organ decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 151 §1 pkt 2 w związku z art. 145 §1 pkt 5 k.p.a. oraz art. 9 ust 1 pkt 14 lit. a i b, ust. 7, art. 10 ust. 4 pkt 1, art. 2 ust. 1 pkt 2 i art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.), uchylił decyzje z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] oraz z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] i orzekł o nie uznaniu K. K. za osobę bezrobotną z dniem [...] listopada 2005 r. oraz o orzekł odmowie przyznania prawa do zasiłku od dnia [...] listopada 2005 r.
Zastępca Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w Bytomiu działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Bytom decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...], orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie utraty przez stronę prawa do zasiłku od dnia [...] listopada 2006 r., ze względu na jego bezprzedmiotowość.
Wojewoda Śląski, decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...] działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 2 ust 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, utrzymał w mocy decyzje Zastępcy Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w Bytomiu działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Bytom z dnia [...] lipca 2007 r. i z dnia [...] września 2007 r., w uzasadnieniu wskazując, że zgodnie z art. 2 ust 1 pkt 2 lit f ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r., bezrobotnym może być osoba zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej (...), jeżeli nie podjęła pozarolniczej działalności od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności.
Wojewoda Śląski wskazał, że odmową przyznania statusu bezrobotnego skutkuje nie sam fakt uzyskania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, lecz jej podjęcie w dacie wskazanej w tym wpisie. Zatem, wobec jednoznacznej treści art. 2 ust 1 pkt 2 lit f powołanej ustawy, bezrobotny, który sam dokonał wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, zobowiązany jest wykazać nie tylko, że nie podjął działalności w dacie wskazanej we wpisie, ale przede wszystkim to, iż nie podjął jej do dnia wyrejestrowania, co oznacza, że wykazanie tej okoliczności jest związane z wykreśleniem wpisu z ewidencji.
Organ podniósł, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika jednoznacznie, że strona posiada wpis do ewidencji działalności gospodarczej z dnia [...] sierpnia 2002 r., nr [...], działalność ta zgłoszona została od dnia 1 maja 2003 r. i nadal figuruje ona w ewidencji. W związku tym organ uznał, że wydane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie jest słuszne
Na tę decyzję K. K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach podnosząc, iż w dacie rejestracji nie prowadziła ona działalności gospodarczej i dlatego złożone przez nią w tym zakresie oświadczenie było zgodne z prawdą. Dzień [...] sierpnia 2002 r. jest bowiem datą zgłoszenia działalności, a nie jej rozpoczęcia, o czym został powiadomiony Urząd Skarbowy i Zakład Ubezpieczeń Społecznych.
Wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Gl 153/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę K. K. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...], wskazał, że poza sporem jest, iż w dniu [...] sierpnia 2002 r. skarżąca uzyskała wpis do ewidencji działalności gospodarczej prowadzonej przez Prezydenta Miasta Bytomia o nr ewidencyjnym [...] z oznaczeniem nazwy przedsiębiorcy jako "K. K.", z miejscem wykonywania działalności gospodarczej w Bytomiu. Datę rozpoczęcia działalności gospodarczej określono na 1 maja 2003 r., przy czym ani z oświadczeń skarżącej, ani z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy nie wynika, aby działalność ta w okresie następującym po dniu jej zarejestrowania została zawieszona lub wyrejestrowana.
W ocenie Sądu dołączone do akt administracyjnych zaświadczenie o zmianie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej potwierdza, że po dokonaniu zmian dotyczących przedmiotu rzeczonej działalności była ona przez skarżącą nadal prowadzona.
Sąd wskazał również, iż w dniu rejestracji skarżąca została zapoznana z obowiązującymi przepisami ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz złożyła stosowne oświadczenie w tym zakresie. Została również zapoznana z wymogiem polegającym na niepodjęciu pozarolniczej działalności gospodarczej. Skarżąca była też pouczona o obowiązku zawiadomienia o podjęciu zatrudnienia, innej pracy zarobkowej, lub pozarolniczej działalności oraz o pozostałych okolicznościach powodujących utratę statusu bezrobotnego albo utratę prawa do zasiłku (pkt IV ust. 6 ustawy).
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w niniejszej sprawie kwestia sporna sprowadza się do interpretacji przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, zgodnie z którym w stanie prawnym obowiązującym do dnia 26 października 2007 r. (czyli zarówno w dacie rejestracji K. K. w urzędzie pracy, jak i w dniu wydania decyzji organu pierwszej instancji poprzedzającej zaskarżony akt), statusu bezrobotnego nie mogła uzyskać osoba, która podjęła działalność gospodarczą od dnia wskazanego w zgłoszeniu do dnia wyrejestrowania tej działalności albo podlegała - na podstawie odrębnych przepisów - obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników.
Powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego składu 7 sędziów z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 5/96, oraz orzecznictwo tegoż Sądu, Sąd pierwszej instancji wskazał, że wpis do ewidencji działalności gospodarczej stwarza domniemanie, iż dana osoba działalność tę prowadzi. Natomiast możliwość obalenia tego domniemania jest ściśle uzależniona od wykreślenia wpisu, przy czym ciężar dowodu spoczywa tu na osobie, która jest zainteresowana utrzymaniem uzyskanego wcześniej statusu bezrobotnego.
W związku z tym Sąd pierwszej instancji stwierdził, że już poprzez sam fakt wpisu do ewidencji działalności gospodarczej i podania daty jej rozpoczęcia na 1 maja 2003 r. przy równoczesnym braku wykreślenia jej z ewidencji, K. K. straciła możliwość obalenia domniemania faktycznego posiadania statusu podmiotu gospodarczego w okresie pobierania zasiłku. Przy czym Sąd zauważył, że poinformowanie Urzędu Skarbowego i Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o przesunięciu terminu rozpoczęcia działalności gospodarczej nie ma takiego skutku jak wykreślenie wpisu z ewidencji działalności gospodarczej, bowiem wpis pozostaje tu nadal w mocy.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę kasacyjną złożyła K. K., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, to jest art. 2 ust 1 pkt 2 lit f ustawy z dnia 20. kwietnia 2004 o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, poprzez przyjęcie, że skarżąca w okresie pobierania zasiłku dla bezrobotnych nie posiadała statusu osoby bezrobotnej, gdyż podjęła działalność gospodarczą.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że brzmienie art. 2 ust. 1 powołanej ustawy oznacza, że podstawową przesłanką do oceny, czy dana osoba spełnia kryteria uznania jej za osobę bezrobotną jest nieprowadzenie działalności gospodarczej, mimo wpisania do ewidencji działalności gospodarczej. Podkreślono, że wpis do ewidencji podmiotów gospodarczych jest negatywną przesłanką dopiero od 1 stycznia 2008 r., to jest po okresie którego sprawa dotyczy. Zdaniem skarżącej oznacza to, że w okresie kiedy pobierała ona zasiłek dla bezrobotnych można było być bezrobotnym i jednocześnie być wpisanym do ewidencji podmiotów gospodarczych
Autorka skargi kasacyjnej podniosła, że aby ustalić iż niewłaściwie uzyskała status bezrobotnej, najpierw należało stwierdzić, czy rzeczywiście prowadziła ona działalność gospodarczą i dopiero w oparciu o poczynione ustalenia rozstrzygać wątpliwości. Przemawia za tym, w ocenie skarżącej, gramatyczna wykładnia art. 2 ust 1 pkt 2 lit f powołanej ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, natomiast dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia kładąca główny nacisk na wymogi formalne powinna zostać uznana za błędną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 wskazanej ustawy, skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że skuteczne zakwestionowanie prawidłowości sprawowanej kontroli przez sąd administracyjny pierwszej instancji jest możliwe w przypadku wskazania przepisów prawa, które naruszył sąd, a następnie powiązanie zarzutów z nimi związanych z odpowiednimi normami prawa procesowego, bądź materialnego, które wadliwie zastosowano w postępowaniu administracyjnym, a nadto wykazanie, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wskazać należy, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, bezrobotnym jest osoba, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 1 i 2 lit. a-e i g lub cudzoziemiec - członek rodziny obywatela polskiego, niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej, zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej bądź, jeżeli jest osobą niepełnosprawną, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia co najmniej w połowie tego wymiaru czasu pracy, nieucząca się w szkole, z wyjątkiem szkół dla dorosłych, szkół wyższych w systemie wieczorowym albo zaocznym, zarejestrowana we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukująca zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jeżeli między innymi nie podjęła pozarolniczej działalności od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności albo nie podlega na podstawie odrębnych przepisów obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników.
Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony na tle obowiązującej poprzednio ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. z 1996 r., nr 47, poz. 211 ze zm.) przez skład 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale z dnia 16 grudnia 1996 r. (OPS 5/96, ONSA 1997/2/47), zachowujący aktualność na gruncie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy stwierdzający, iż osoba, która uzyskała wpis do ewidencji działalności gospodarczej, może być pozbawiona statusu bezrobotnego w wyniku wznowienia postępowania w sprawie o przyznanie zasiłku dla bezrobotnych z tego powodu, że jest wpisana do ewidencji działalności gospodarczej, chyba że wykaże, iż nie podjęła pozarolniczej działalności gospodarczej od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności (art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu).
W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że istotą definicji bezrobotnego jest założenie, iż chodzi o osobę, która ma uzyskać prawny status bezrobotnego, nie ma pracy, nie prowadzi innej działalności zarobkowej, a tym bardziej nie jest podmiotem gospodarczym. Już samo sformułowanie art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wskazuje, iż osoba, która uzyskała wpis do ewidencji działalności gospodarczej, musi wykazać nie tylko to, że nie podjęła tej działalności, ale także to, że działalności tej nie podjęła do dnia jej wyrejestrowania, co oznacza, iż wykazanie tych okoliczności jest związane z wykreśleniem wpisu z ewidencji.
Jeśli więc organ zatrudnienia dopiero w późniejszym czasie uzyska dowody będące podstawą wznowienia postępowania, że określona osoba uzyskała wpis do ewidencji działalności gospodarczej, to w wyniku wznowienia postępowania, po uchyleniu wcześniejszych decyzji, może pozbawić statusu bezrobotnego osobę, która nie wykaże, że od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji działalności gospodarczej do dnia jej wyrejestrowania działalności tej nie podjęła. Osobie tej organy zatrudnienia powinny umożliwić wykazanie, że działalności tej nie podjęła i działalność tę wyrejestrowała, przy czym ciężar dowodu wykazania tych okoliczności spoczywa na osobie, która jest zainteresowana utrzymaniem uzyskanego wcześniej statusu bezrobotnego.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, iż skarżąca nie spełnia wymogów zawartych w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy skoro nie wykazała faktu wyrejestrowania działalności gospodarczej. Mając niewyrejestrowaną działalność gospodarczą, skarżąca nie mogła uzyskać statusu bezrobotnego nawet w sytuacji niepodjęcia pozarolniczej działalności gospodarczej od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji działalności.
Podniesione w skardze okoliczności nie mają wpływu na treść i wykładnię art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Sformułowanie tego przepisu wskazuje bowiem, iż osoba, która uzyskała wpis do ewidencji działalności gospodarczej, musi wykazać nie tylko to, że nie podjęła tej działalności, ale także to, że działalności tej nie podjęła do dnia jej wyrejestrowania. Uznać zatem należy, że powołany przepis stwarza domniemanie, iż osoba wpisana do ewidencji prowadzi działalność gospodarczą. Jest to oczywiście domniemanie wzruszalne, niemniej jednak warunkiem wstępnym, stwarzającym możliwość jego obalenia jest uprzednie wykreślenie wpisu z ewidencji. Jeżeli zatem w okresie, w którym posiadała status bezrobotnego, a także pobierała zasiłek dla bezrobotnych skarżąca nie dokonała wykreślenia uzyskanego wpisu z ewidencji działalności gospodarczej, to powołany przepis czyni pozbawionymi znaczenia prawnego wszelkie podjęte przez nią próby wykazania, że nie podjęła ona żadnej działalności gospodarczej w okresie, w którym posiadała status bezrobotnego.
W niniejszej natomiast sprawie, z akt sprawy wynika, że w dniu [...] sierpnia 2002 r. skarżąca uzyskała wpis do ewidencji działalności gospodarczej, zaś datę rozpoczęcia działalności określono na dzień 1 maja 2003 r., przy czym ani z oświadczeń skarżącej, ani z dokumentów niniejszej sprawy nie wynika, aby działalność ta została wyrejestrowana lub zawieszona.
W związku z tym uznać należy, że zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach jest zgodny z przepisami obowiązującego prawa, w związku z czym zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach runku pracy, nie zasługuje na uwzględnienie.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.