Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 25 czerwca 2009 roku, w sprawie oznaczonej sygnaturą akt III SA/Lu 156/09 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do uposażenia po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej, oddalił skargę M. B. na decyzję Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Lublinie z dnia [...] lutego 2009 r. Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
M. B. pozostawał w służbie w Wojskowej Komendzie Uzupełnień w B. w stopniu starszego chorążego sztabowego – pierwotnie do dnia 31 stycznia 2004 r., kiedy to upłynął okres wypowiedzenia stosunku służbowego dokonanego przez Dowódcę [...] Okręgu Wojskowego rozkazem z dnia [...] maja 2003 r., która stała się ostateczną bez zaskarżenia. W związku z tym faktem na mocy decyzji Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w Siedlcach z dnia [...] lutego 2004 r. uzyskał on uposażenie należne przez okres roku po zwolnieniu z zawodowej służby. Wszak uznana on została za nieważną decyzją Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] kwietnia 2004 r. z powodu wydania jej z naruszeniem przepisów o właściwości. Mocą decyzji Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...] stycznia 2006 r. stwierdzono nieważność decyzji z dnia [...] maja 2003 r. Wobec tego skarżący powrócił do służby z dniem 1 sierpnia 2006 r.
Na skutek jego wniosku "o wydanie decyzji administracyjnej o przyznaniu prawa do uposażenia należnego przez okres roku po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej za okres od 01.02.2004. do 31.01.2005 r." Komendant Wojskowej Komendy Uzupełnień w B. decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. nie przyznał mu żądanego świadczenia. W uzasadnieniu podał, iż stwierdzenie nieważności decyzji o wypowiedzeniu stosunku służbowego oznacza przywrócenie do służby, zatem faktyczne wykonywanie obowiązków służbowych we wskazanym we wniosku okresie wyklucza jego uwzględnienie. Ponieważ postępowanie w tym zakresie nie zostało zakończone, należało z mocy art. 169 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2008 r. Nr 141, poz. 892) zastosować przepisy dotychczasowe. W podstawie prawnej decyzji przytoczono m.in. art. 104 § 1 k.p.a., art. 2 ust. 2 pkt 6, art. 10, art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy (Dz. U. Nr 23, poz. 101).
Po rozpatrzeniu odwołania M. B., w którym podważył on zasadność orzekania na podstawie stanu faktycznego istniejącego w dacie wydawania decyzji, bowiem w jego ocenie należało wziąć pod uwagę stan faktyczny z daty zwolnienia ze służby w styczniu 2004 r., gdyż skutki nieważności nie odnoszą się do żądania, Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Lublinie decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2008 r. Powołując się m.in. na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 2 ust. 2 pkt 6, art. 9, art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 693 ze zm.) w związku z art. 169 ustawy z dnia 11 września 2003r. o służbie żołnierzy zawodowych, odwołanie uznał za chybione. W uzasadnieniu decyzji podał, iż stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2004 r. w przedmiocie objętym niniejszym postępowaniem ma ten skutek, że sprawa nie jest zakończona.
Po myśli przepisu przejściowego – art. 169 cytowanej wyżej ustawy pragmatycznej - podlega rozpatrzeniu na podstawie dotychczasowych przepisów. Decyzja z dnia [...] maja 2003 r. o zwolnieniu odwołującego się ze służby z dniem 31 stycznia 2004 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie nieważności. Wobec tego na dzień orzekania w tej sprawie w okresie objętym żądaniem przyznania świadczenia pozostawał on w służbie, co wyklucza jego uwzględnienie, albowiem uposażenie za okres jednego roku może być przyznane tylko żołnierzowi zwolnionemu ze służby.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie M. B., wskazując na zarzuty prawa materialnego i procesowego, a to art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, § 13 ust. 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 15 czerwca 2000 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o uposażeniu żołnierzy przez nieuzasadnione zastosowanie i błędną wykładnię, art. 169 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych przez niewłaściwe zastosowanie, art. 138, art. 6, art. 7, art. 77, art. 156 k.p.a., domagał się stwierdzenia nieważności obu zapadłych w sprawie decyzji, ewentualnie ich uchylenia. W uzasadnieniu zaprezentował stanowisko, wedle którego w dacie zwolnienia ze służby w roku 2004 spełniał przesłanki do przyznania spornego świadczenia, które zresztą uzyskał decyzją z dnia [...] lutego 2004 r., następnie uznaną za nieważną mocą decyzji z dnia [...] września 2008 r. W jego ocenie ta okoliczność przede wszystkim winna być brana pod uwagę, a nie decyzja z dnia [...] stycznia 2006 r. stwierdzająca nieważność decyzji z dnia 16 maja 2003 r. o wypowiedzeniu stosunku służbowego.
Mimo tego bowiem nie odpadła przesłanka nabycia prawa do spornego świadczenia, bo – jakkolwiek nieważność eliminuje decyzję od początku, a więc żołnierz znajduje się w sytuacji, w jakiej pozostawał w dniu zwolnienia ze służby – to skutki stwierdzenia nieważności dotyczą tylko danej decyzji. Zapadłe później rozstrzygnięcia mają swój odrębny byt. W tej materii przywołał skarżący wyrok Sądu Najwyższego z dnia 11 października 2007 r., sygn. akt III UK 53/07, a nadto uchwałę składu siedmiu sędziów tego Sądu z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt III UZP 1/08. Z ich treści wynika m.in. to, że stwierdzenie nieważności nie powoduje obowiązku zwrotu świadczeń pobranych przedtem, bowiem nie można ich uznać za świadczenia nienależne.
Skarżący wyraził też pogląd, że w przedmiocie sprawy niedopuszczalne jest wydanie decyzji administracyjnych. Wynika to z brzmienia art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy. Formę tę przewidziały dopiero przepisy obowiązujące po dniu 1 stycznia 2008 r. Na tę okoliczność przytoczył bogate orzecznictwo sądowoadministracyjne. Wada ta, w jego ocenie, uzasadnia stwierdzenie nieważności zakwestionowanych decyzji.
Odpowiadając na skargę organ postulował jej oddalenie, akcentując dotychczasowe twierdzenia i wywody. Podważał m.in. trafność argumentacji o niedecyzyjnym sposobie załatwiania tego rodzaju spraw.
Oddalając skargę zaskarżonym obecnie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, iż stan faktyczny jest bezsporny. Co do stanu prawnego wskazał, iż wypłata świadczenia na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy powinna następować w formie czynności materialno-technicznej, bez potrzeby wydania decyzji. Brak sporu w tej materii powoduje wypłatę należności. Wobec tego, oraz z uwagi na administracyjnoprawny charakter roszczeń wynikających ze stosunku służbowego, w przekonaniu Sądu odmowa uwzględnienia wniosku o wypłatę powinna przybrać formę decyzji administracyjnej. Jest to bowiem właściwa forma załatwienia indywidualnej sprawy, i to zwłaszcza negatywnego załatwienia, która nadto umożliwia kontrolę legalności sposobu załatwienia sprawy. Dlatego nie dopatrzył się nieważności w formie rozstrzygnięcia. Co biorąc pod uwagę orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) – dalej P.p.s.a.
W skardze kasacyjnej M. B. domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania sprawy, w wyniku którego wnosił o stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji będących przedmiotem kontroli, albo ich uchylenia, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
- 1. naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a to art. 104 § 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, że organy administracyjne uprawnione były do wydania w sprawie decyzji, mimo braku ku temu podstaw, art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy i art. 156 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie,
- 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia przesłanek rozstrzygnięcia i ustosunkowania się do wszystkich zarzutów skarżącego, jak też art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 134 P.p.s.a. polegające na przyjęciu, że organy administracyjne nie naruszyły prawa wydając decyzje w sprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd pierwszej instancji w ogóle nie wypowiedział się co do prawa skarżącego do świadczenia będącego przedmiotem sprawy. Tymczasem stanowisko organów orzekających jest wadliwe, bo nie uwzględnia faktu, że skutki stwierdzenia nieważności decyzji dotyczą tylko jej, zaś inne rozstrzygnięcia i wynikające zeń uprawnienia pozostają w mocy. W tym zakresie powołał się autor skargi kasacyjnej na niesporny stan faktyczny sprawy i dotychczasowe swoje wywody, szczególnie co do konieczności orzekania według stanu z chwili pierwotnego zwolnienia ze służby. W ich konsekwencji wyraził pogląd, wedle którego M. B. należy się tzw. dwunastka za 2004 rok. Tym bardziej, że przez ten rok nie wypłacano mu emerytury, co w świetle zapadłych decyzji pozbawia go jakichkolwiek świadczeń w tym okresie. Podtrzymał kasator prezentowane w toku postępowania twierdzenie o braku podstaw do wydania decyzji w przedmiocie sprawy, dowodząc zwłaszcza, że uprawnienie do tego świadczenia nabywa się z mocy prawa, toteż zbędne jest stanowcze rozstrzyganie w tej materii. Na jego poparcie przywołał liczne orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Odpowiadając na skargę kasacyjną organ drugiej instancji postulował jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Na wstępie należy zauważyć, iż stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Takich okoliczności w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumpcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach przewidzianych przez art. 174 P.p.s.a., stąd – stosownie do utrwalonej praktyki - w pierwszej kolejności rozważyć należało zarzut naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Okazał się on zasadny.
Nie do odparcia są przede wszystkim zarzuty naruszenia stanowiącego podstawę prawną zaskarżonego wyroku art. 151 P.p.s.a., jak też art. 141 § 4 tej ustawy. Art. 151 stanowi podstawę oddalenia skargi w razie jej nieuwzględnienia. Z kardynalnej zasady uregulowanej w art. m.in. art. 1 i art. 3 § 1 P.p.s.a. wynika, że uwzględnienie bądź nieuwzględnienie skargi następuje w wyniku dokonanej przez sąd administracyjny kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności. Zatem wynik sprawy jest konsekwencją dokonanej oceny legalności zaskarżonej decyzji, przy czym oddalenie skargi ma miejsce wówczas, gdy odpowiada ona prawu. Proces, jaki doprowadził do wydania określonej treści wyroku winien być odzwierciedlony w uzasadnieniu orzeczenia, które ma odpowiadać wymogom zawartym w art. 141 § 4 P.p.s.a. Tymczasem w motywach zaskarżonego wyroku zabrakło wyłożenia powodu, dla którego objęta skargą decyzja uznana została za trafną, czyli zgodną z prawem, zaś zarzuty skargi za chybione, poza jednym tylko stwierdzeniem, że forma rozstrzygnięcia była poprawna.
Sąd pierwszej instancji nie wskazał w żadnej mierze na czym polegała legalność zakwestionowanej przez skarżącego decyzji, zaś w czym on się mylił podważając jej zgodność z prawem. Uzasadnienie nie wyjaśniło podstawy rozstrzygnięcia ani nie przedstawiło wyniku analizy zarzutów skargi. Te wadliwości powodują, że zaskarżony wyrok wymyka się spod oceny instancyjnej, bowiem Sąd Wojewódzki uchylił się od dokonania oceny legalności zakwestionowanej decyzji. Już to tylko jest wystarczającym powodem uwzględnienia skargi kasacyjnej. Wszak przyczyna ta nie mogła doprowadzić do rozpoznania sprawy, gdyż po myśli art. 188 P.p.s.a. może to mieć miejsce jedynie wówczas, gdy nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego. W niniejszej sprawie uchybienia procesowe są istotne na tyle, że niepodobna nawet przejść do oceny poprawności merytorycznej zaskarżonego wyroku.
Ta bowiem ogranicza się wyłącznie do oceny formy decyzji, przy czym trzeba stwierdzić, że owa ocena nie jest przekonywująca, a przede wszystkim nie jest poparta ustaleniem właściwego reżimu prawnego rozpatrzenia sprawy. W świetle tej konkluzji również pozostałe zarzuty naruszenia prawa procesowego nie podlegają już ocenie, bo w takim stanie sprawy niepodobna ustalić czy doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. To jest zależne od oceny zagadnień należących do sfery materialnoprawnej, których Sąd Wojewódzki nie dokonał, a których Naczelny Sąd Administracyjny dokonać nie może, gdyż naruszyłby tym samym zasadę dwuinstancyjności sądownictwa administracyjnego. Badanie prawidłowości zastosowania czy wykładni przepisu prawa materialnego (w tym miejscu godzi się zwrócić uwagę autorowi skargi kasacyjnej, że obie postaci w zasadzie wykluczają się wzajemnie, bo trafność wykładni można podważyć tylko w stosunku do prawidłowo zastosowanego przepisu, zaś niewłaściwe jego zastosowanie czyni zbędną ocenę jego wykładni) może mieć miejsce jedynie w odniesieniu do przepisu przyporządkowanego do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego i w razie braku istotnych naruszeń proceduralnych. Nota bene niektóre zarzuty w zakresie prawa materialnego podniesione w skardze kasacyjnej budzą wątpliwość co do poprawności ich zakwalifikowania, jako że obejmują przepisy procesowe.
Zaskarżony wyrok nie mógł się więc ostać, a sprawa wymaga ponownego rozpoznania. W jego toku Sąd pierwszej instancji oceni legalność zaskarżonej decyzji. W pierwszej kolejności oceni prawidłowość przyjętego przez organy reżimu prawnego, bowiem od tego zależy i forma i sposób rozstrzygnięcia żądania skarżącego. Będzie miał na uwadze, że w dacie orzekania przez organy obowiązywała ustawa z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Poprzednia ustawa z dnia 17 grudnia 1974r. o uposażeniu żołnierzy zawodowych zmieniła tytuł oraz w większości treść i nie dotyczy od 1 lipca 2004 r. żołnierzy zawodowych. Jej art. 169 nakazuje stosować przepisy dotychczasowe wyłącznie do spraw wszczętych, lecz niezakończonych ostateczną decyzją przed dniem 1 lipca 2004 r. W niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte na wniosek skarżącego z dnia [...] października 2008 r., a więc po tej dacie, natomiast poprzednie postępowanie prowadzone z urzędu zakończone zostało ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2004 r., a więc przed tą datą.
Konieczne będzie zatem ustalenie uprawnienia skarżącego do przedmiotowego świadczenia, oraz ewentualnie to, czy i na jakiej podstawie prawnej uzyskał je, w tym też zbadanie czy otrzymał za dochodzony okres świadczenia emerytalne. W tym zakresie rzeczą Sądu będzie ocena wpływu na wynik sprawy decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] września 2008 r. utrzymującej w mocy decyzję Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w Lublinie z dnia [...] czerwca 2008 r., które były poddane ocenie legalności przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 3 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 525/09, oddalił skargę kasacyjną M. B. od wyroku z dnia 21 stycznia 2009 r. Analizując skutki nieważności decyzji ewentualnie będzie Sąd miał na uwadze treść przepisu art. 116 ustawy z dnia 11 września 2003 r. W konsekwencji trafnie oceni charakter stosunku prawnego łączącego strony po stwierdzeniu nieważności wypowiedzenia stosunku służbowego oraz charakter obecnego roszczenia skarżącego.
Co mając na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie 1 sentencji niniejszego wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego oparte zostało na przepisie art. 203 pkt 1 tej ustawy i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).