Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 17 czerwca 2010 r. sygn. akt III SA/Gd 220/10 po rozpatrzeniu sprawy ze skargi M. S. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Gdańsku z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego – uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Dyrektora Zakładu Karnego w S. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...].
Wyrok wydany został w następującym stanie sprawy.
Decyzją z dnia [...] lutego 2002 r. nr [...] Dyrektor Zakładu Karnego w S. przyznał M. S. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego od dnia [...] lutego 2002 r. Decyzją z dnia [...] listopada 2003 r. Dyrektor Zakładu Karnego w S., na podstawie art. 104 § 1 k.p.a., art. 89 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej oraz § 2, § 3 pkt 1, § 4 ust. 4 i § 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 20 października 2003 r. w sprawie równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania funkcjonariuszy Służby Więziennej, przyznał M. S. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego od dnia [...] listopada 2003 r.
W dniu [...] lipca 2009 r. M. S. złożył ponowny wniosek o przyznanie równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania.
W oświadczeniu mieszkaniowym z dnia [...] stycznia 2010 r. złożonym w celu ustalenia uprawnienia do przyznania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego wskazał, że na dzień 1 stycznia 2010 r. zamieszkuje u rodziców w budynku jednorodzinnym.
Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Dyrektor Zakładu Karnego w S., na podstawie § 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. w sprawie równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszom Służby Więziennej za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, art. 88 ustawy o Służbie Więziennej oraz art. 104 i 35 § 3 k.p.a., odmówił przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego położonego w miejscowości S. przy ul. [...].
W uzasadnieniu organ wskazał, że funkcjonariusz na dzień 1 stycznia 2010 r. nie posiada lokalu mieszkalnego, zamieszkuje wraz z żoną i dziećmi w domu należącym do rodziców. Funkcjonariusz otrzymuje równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania.
Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Gdańsku decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że w dniu 1 stycznia 2010 r. M. S. otrzymywał równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, a więc nie zajmował lokalu mieszkalnego na podstawie jednego z tytułów prawnych określonych w art. 91 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej. W ocenie organu, jeżeli funkcjonariusz a także jego małżonek nie legitymują się tytułem prawnym, o którym mowa w art. 91 ust. 1, do zajmowania lokalu mieszkalnego, to nie przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku M. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej prawo. Zarzucił naruszenie art. 88 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej poprzez błędną wykładnię i uznanie, że nie przysługuje skarżącemu prawo do otrzymania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W ocenie strony obowiązujące przepisy nie upoważniają do przyjęcia stanowiska, w świetle którego równoważnik pieniężny przysługuje za remont lokalu zajmowanego wyłącznie na podstawie określonego tytułu prawnego. Świadczenia przewidziane w przepisach ustawy o Służbie Więziennej nie wykluczają się wzajemnie.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Gdańsku powołując się na rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych wniósł o jej oddalenie wskazując, że skarżący nie miał zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych w świetle przepisów rozdziału 6 ustawy o Służbie Więziennej mimo, iż literalnie interpretując brzmienie art. 89 tej ustawy taki lokal posiadał.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylając wyrokiem z dnia 17 czerwca 2010 r. zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji stwierdził, że organy naruszyły przepisy prawa materialnego przyjmując, iż nie można przyznać równoważnika za remont lokalu mieszkalnego funkcjonariuszowi, który nie posiada tytułu prawnego, o którym mowa w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.). W uzasadnieniu Sąd podał, że zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Z literalnego brzmienia tego przepisu wynika, że mowa w nim o funkcjonariuszu, który zajmuje lokal mieszkalny, natomiast nie wspomina się w nim o tytule prawnym do zajmowanego lokalu. Także rozporządzenie wykonawcze Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. w sprawie równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszom Służby Więziennej za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 132, poz. 1234 ze zm.) nie określa zamkniętego katalogu tytułów prawnych do lokalu, które uprawniają do uzyskania przedmiotowego świadczenia. Ustalony w rozporządzeniu wzór oświadczenia mieszkaniowego przewiduje, że tytułem prawnym może być własność, przydział-decyzja administracyjna, umowa najmu, inne.
Ze sformułowań tego wzoru należy wywieść wniosek, że podstawą zajmowania lokalu mieszkalnego może być dowolny tytuł prawny w tym np. użyczenie.
W ocenie Sądu, jedynym warunkiem, który musi spełniać funkcjonariusz ubiegający się o równoważnik za remont mieszkania jest zajmowanie lokalu mieszkalnego. Postępowanie administracyjne w sprawie równoważnika za remont winno koncentrować się na ustaleniu okoliczności zajmowania lokalu, jeżeli są wątpliwe. Poza tym sformułowanie "za remont zajmowanego lokalu" nie oznacza konieczności przedstawienia rachunków lub innych dokumentów, które świadczą o faktycznym wydaniu równoważnika na remont mieszkania. Podobnie przeznaczenie tego świadczenia na inne cele nie jest podstawą do zwrotu równoważnika przez funkcjonariusza. Taki zwrot oznacza jedynie powiązanie świadczenia z zajmowaniem lokalu i założony przez ustawodawcę cel przyznania świadczenia.
Należy przy tym zauważyć, że fakt zamieszkiwania funkcjonariusza w mieszkaniu będącym własnością innej osoby nie musi oznaczać, że nie ponosi on kosztów związanych z utrzymaniem tego lokalu, bądź jego części w należytym stanie. Doświadczenie życiowe wskazuje bowiem, że w takich sytuacjach współuczestniczy się w kosztach związanych z używaniem lokalu, w szczególności wynikających z drobnych napraw czy malowania ścian.
Mając to na uwadze Sąd stwierdził, że przyznanie przedmiotowego równoważnika można wiązać tylko z zajmowaniem lokalu. Natomiast nie można odmawiać jego przyznania na tej podstawie, że funkcjonariusz otrzymuje równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania. Są to świadczenia niezależne, które mogą przysługiwać łącznie. Jeżeli równoważnik za brak lokalu mieszkalnego jest świadczeniem zastępczym (rekompensatą) w stosunku do prawa funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego przewidzianego w art. 85 ustawy o Służbie Więziennej to nie ma powodu, żeby jego przyznanie blokowało otrzymanie dodatkowego świadczenia w postaci równoważnika pieniężnego za remont mieszkania. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy w toku postępowania ustalono, że funkcjonariusz zajmuje wskazany lokal.
Sąd powołał się przy tym na pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 19/09, zgodnie z którym równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przysługuje funkcjonariuszowi Służby Więziennej bez względu na rodzaj zajmowanego przez niego lokalu.
Przeciwny tok rozumowania naruszałby zasadę równości – na co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku – i prowadziłby do sytuacji, w której funkcjonariusz otrzymujący równoważnik za brak mieszkania byłby po raz drugi ograniczany w kwestii świadczeń mieszkaniowych. Po pierwsze zamiast świadczenia w postaci lokalu mieszkalnego dostawałby ekwiwalent pieniężny, po wtóre nie miałby prawa do równoważnika za remont mieszkania. Każdemu innemu funkcjonariuszowi, wobec którego zrealizowano prawo do lokalu mieszkalnego równoważnik za remont przysługuje. Co więcej, przepisy ustawy ani rozporządzenia zastosowane w niniejszej sprawie nie zabraniają wypłaty równoważnika za remont osobie która otrzymuje równoważnik za brak mieszkania.
Wobec naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia z dnia 17 czerwca 2010 r. sygn. akt III SA/Gd 220/10 skargę kasacyjną wniósł Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Gdańsku, reprezentowany przez radcę prawnego.
Zaskarżając wyrok w całości pełnomocnik wniósł o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., naruszenie prawa materialnego tj. art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej, poprzez błędną jego wykładnię.
W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącego kasacyjnie obszernie przedstawił poglądy Sądu zawarte w zaskarżonym wyroku. Pełnomocnik nie zgodził się z dokonaną przez Sąd wykładnią przepisu art. 88 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej. Wskazał, że w ocenie Sądu przepis ten nie traktuje o posiadaniu tytułu prawnego do zajmowanego lokalu. Analizując zaś wzór oświadczenia Sąd stwierdził, że podstawą zajmowania, o którym mowa w art. 88 ust. 1 tej ustawy, może być dowolny tytuł prawny.
W ocenie autora skargi kasacyjnej Sąd dokonał wykładni w oparciu o analizę przepisów wykonawczych, przy jednoczesnym pominięciu pozostałych przepisów rozdziału 6 ustawy o SW, a w szczególności o art. 91 ust. 1.
WSA stosując taką wykładnię przepisu art. 88 ust. 1 ustawy o SW dopuszcza praktycznie możliwość finansowania przez Skarb Państwa remontu lokali zajmowanych bez tytułu prawnego. Przyjęcie proponowanej przez Sąd literalnej interpretacji przepisów zawartych w rozdziale 6 prowadziłoby w dalszej konsekwencji do nie wypłacania równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego - art. 89 ustawy, gdyż każde zajmowanie lokalu mieszkalnego byłoby jego posiadaniem na podstawie jakiegoś tytułu prawnego (w tym i użyczenia). Tylko interpretowanie literalnego zapisu tego art. 88 w kontekście uregulowań zawartych w art. 91 ustawy pozwala ustalić jakie zajmowanie lokalu mieszkalnego nie spełnia warunku określonego w art. 89 ustawy, a tym samym art. 88 ustawy.
Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie podkreślił, że stanowisko Sądu sprzeczne jest z dotychczasowym orzecznictwem sądów administracyjnych (wyrok WSA w Łodzi sygn. akt III SA/Łd 366/08 oraz wyrok NSA sygn. akt I OSK 122/09).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.
Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, tj. przepisu art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.).
W konsekwencji dokonania błędnej wykładni tego przepisu, Sąd niezasadnie uchylił zaskarżonym wyrokiem decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Gdańsku z dnia [...] marca 2010 r. oraz decyzję Dyrektora Zakładu Karnego w S. z dnia [...] lutego 2010 r. o odmowie przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego.
W sprawie jest bezsporne, że M. S. wraz z rodziną mieszka w domu, który jest własnością jego rodziców. Skarżący ani jego małżonka nie posiadają – do tego domu – żadnego z tytułów prawnych, określonych w art. 91 ustawy o Służbie Więziennej. Z tego względu funkcjonariusz otrzymuje równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego.
Analizując zarzut naruszenia prawa materialnego, na wstępie wskazania wymaga, że podstawowym uprawnieniem funkcjonariusza w służbie stałej, przewidzianym w przepisach ustawy o Służbie Więziennej, jest prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której funkcjonariusz stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem członków rodziny określonych w art. 86 oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych.
W przypadku, gdy funkcjonariusz w służbie stałej lokalu mieszkalnego lub domu nie posiada, a nie przydzielono mu również kwatery tymczasowej – funkcjonariuszowi przysługuje, zgodnie z art. 89 ust. 1 równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania, jak ma to miejsce w przypadku skarżącego. Przepis art. 91 ustawy o Służbie Więziennej wskazuje przy tym, w jakich przypadkach funkcjonariuszowi nie przydziela się lokalu na podstawie decyzji administracyjnej. Przepis art. 88 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej stanowi zaś, że funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego.
Zdaniem Sądu rozpatrującego niniejszą skargę kasacyjną, przepis art. 88 ust. 1 nie może być interpretowany, jak dokonał tego Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, w oderwaniu od pozostałych przepisów rozdziału 6 ustawy, zatytułowanego "Mieszkania funkcjonariuszy". W ocenie NSA, zastosowanie w tym przypadku, dla odczytania znaczenia normy prawnej, wyłącznie dyrektywy wykładni językowej, nie pozwala na jednoznaczne ustalenie znaczenia pojęcia "zajmowanego lokalu". Z tego względu konieczne jest odwołanie się do wykładni celowościowej.
Ustawodawca stanowiąc w tym przepisie o zajmowanym lokalu mieszkalnym wskazuje na lokal, który funkcjonariusz zajmuje na podstawie jednego z tytułów prawnych określonych w art. 91 tej ustawy. W świetle treści przepisów rozdziału 6 ustawy o Służbie Więziennej, nie można podzielić poglądu Sądu I instancji, że lokal mieszkalny, o którym mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, to jakikolwiek lokal mieszkalny, który zajmuje funkcjonariusz. Nie może zostać uznana za wykładnię prawidłową, taka wykładnia art. 88 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, która nie uwzględnia uregulowań art. 91 i art. 89 powołanego aktu prawnego.
Twierdzenie, że funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu, w każdym przypadku, niezależnie od tego, czy posiada do niego tytuł prawny (art. 91 ustawy), prowadziłoby do sytuacji, w której każdy funkcjonariusz Służby Więziennej uprawniony byłby do otrzymania równoważnika za remont lokalu mieszkalnego. W takim przypadku nie byłoby potrzeby badania przez organ i rozstrzygania w formie władczej o uprawnieniu do tego równoważnika.
Równoważnik za remont lokalu mieszkalnego nie jest jednak dodatkiem do uposażenia funkcjonariusza i nie stanowi dodatkowego źródła dochodu.
Celem uregulowań zawartych w rozdziale 6 ustawy o Służbie Więziennej, zatytułowanego "Mieszkania funkcjonariuszy" jest zapewnienie funkcjonariuszom i ich rodzinom pomocy w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych, co służyć ma zapewnieniu właściwej realizacji zadań nałożonych na funkcjonariuszy Służby Więziennej.
Celem przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego jest utrzymanie lokalu zajmowanego przez funkcjonariusza, na podstawie jednego z tytułów prawnych określonych w art. 91 ustawy o Służbie Więziennej, w należytym stanie technicznym. Ustawodawca nie przewidział możliwości przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu, do którego tytułu prawnego (art. 91 ustawy) funkcjonariusz nie posiada. Nie jest bowiem rolą Służby Więziennej inwestowanie w zasób mieszkaniowy członków rodziny funkcjonariusza, na co trafnie zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 122/09 (nsa.gov.pl).
Z tych też względów, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną nie podziela poglądów Sądu I instancji, że podstawą zajmowania lokalu mieszkalnego, o którym jest mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, może być dowolny tytuł prawny, w tym np. użyczenie. Brak jest jakichkolwiek podstaw, aby twierdzenie to uznać za uzasadnione na gruncie obowiązujących przepisów prawa. Z pewnością uzasadnienia dla takiej wykładni art. 88 ust. 1 nie stanowi treść wzoru oświadczenia mieszkaniowego, na co w zaskarżonym wyroku powołuje się Sąd I instancji. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu wyrażonego w wyroku NSA z dnia18 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 19/09 (nsa.gov.pl).
Złożenie oświadczenia majątkowego, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. w sprawie równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszom Służby Więziennej za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, w którym funkcjonariusz obowiązany jest wskazać, na podstawie jakiego tytułu prawnego lokal jest zajmowany "(tytuł prawny: własność, przydział - decyzja administracyjna, umowa najmu, inne)" stanowi jedynie podstawę ubiegania się o równoważnik. Uprawnienie do równoważnika oceniane jest natomiast na podstawie przepisów ustawy o Służbie Więziennej. Treść załącznika do aktu wykonawczego, wydanego na podstawie art. 88 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej, nie stanowi podstawy do ustalenia znaczenia normy prawnej zawartej w art. 88 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej. Z tego względu twierdzenia Sądu I instancji, o których mowa wyżej, uznać należało za dowolne.
Wobec dokonania w zaskarżonym wyroku błędnej wykładni przepisu art. 88 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, Sąd I instancji nietrafnie stwierdził, że rozstrzygnięcia organów administracji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, orzekającego na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku, zarówno decyzja Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Gdańsku, jak i decyzja Dyrektora Zakładu Karnego w S. o odmowie przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego odpowiadają prawu.
Z tego względu, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 wyroku. Postanowienie zawarte w punkcie 2 wyroku wydane zostało, na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a..