Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1550/16 oddalił skargę S.K. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Z akt sprawy wynika, że Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] o zwolnieniu [...] S.K. ze służby w Policji z dniem 24 czerwca 2016 r. w oparciu o art. 41 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 355 ze zm.), któremu na podstawie art. 108 § 1 K.p.a. nadano rygor natychmiastowej wykonalności.
W uzasadnieniu rozkazu personalnego podał m.in., że [...] S.K. została przyjęta do służby w Policji z dniem [...] 1998 r. Od dnia [...] sierpnia 2007 r. zajmowała stanowisko w Wydziale [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...]. Następnie Komendant Wojewódzki Policji w [...] rozkazami personalnymi z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] i z dnia [...] września 2014 r. nr [...] oddelegował wyżej wymienioną do czasowego pełnienia służby w [...] Komendy Miejskiej Policji w [...] na okres od dnia [...] marca 2014 r. do dnia [...] września 2014 r. i od dnia [...] września 2014 r. do dnia [...] marca 2015 r. Natomiast rozkazem personalnym z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] powierzył [...] S.K. od dnia 18 marca 2015 r. pełnienie obowiązków służbowych na stanowisku [...] Komendy Miejskiej Policji w [...].
Wskazał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że wyżej wymieniona policjantka była długotrwale nieobecna w służbie z powodu przebywania na zwolnieniach lekarskich w latach 2013 – 2016, łącznie 716 dni. Wojewódzka Komisja Lekarska Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w [...] orzeczeniem z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] uznała S.K. za zdolną do służby w Policji, następnie orzeczeniem z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] stwierdziła, że [...] i [...] nie mają związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby. Także Rejonowa Komisja Lekarska Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w [...] orzeczeniem z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] uznała ją za zdolną do służby w Policji, co w dniu [...] lutego 2016 r. potwierdził lekarz przeprowadzający badanie okresowe, uznając ją za zdolną do wykonywania służby na zajmowanym stanowisku.
W ocenie Komendanta Głównego Policji, absencje chorobowe [...] S.K., przerywane krótkimi okresami obecności w służbie, związanymi często z korzystaniem z urlopu wypoczynkowego, szczególnie w kontekście uznawania jej za zdolną do służby, świadczą o jej lekceważącym podejściu do służby i świadomym obchodzeniu art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji, który pozwala zwolnić policjanta w przypadku upływu 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby.
Zdaniem organu odwoławczego, długotrwała nieobecność wyżej wymienionej policjantki w służbie wpływała negatywnie na funkcjonowanie jednostki i wymagała podejmowania przez organ stałych działań organizacyjnych (wyznaczanie zastępstw, zapewnienie policjantom dni wolnych za pełnioną przez nich służbę w wymiarze ponadnormatywnym). Dezorganizowało to pracę jednostki i uniemożliwiało wywiązywanie się z ustawowych obowiązków nałożonych na formację. Nie sprzyjało także dobrej atmosferze w służbie. Wobec długotrwałej absencji S.K. dalsze jej pozostawanie w służbie nie gwarantuje należytego wykonywania obowiązków zarówno przez nią, jak i jednostkę, w której pełniła służbę, dlatego jej zwolnienie ze służby leży w interesie Policji.
Komendant Główny Policji podał również, iż Prokurator Prokuratury Rejonowej w [...] przedstawił [...] S.K. zarzuty popełnienia przestępstw umyślnych ściganych z oskarżenia publicznego z art. 233 § 1 K.k. i art. 234 K.k. w związku z art. 11 § 2 K.k., tj. składania fałszywych zeznań oraz oskarżeń. Skutkowało to utratą przez nią przymiotu nieposzlakowanej opinii, autorytetu oraz wiarygodności w odbiorze społecznym, które to elementy są niezbędne do właściwego i skutecznego wykonywania obowiązków przez policjanta.
Ponadto wskazał, że zwolnienie wyżej wymienionej policjantki na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji nastąpiło po zasięgnięciu opinii Wojewódzkiego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów województwa [...], który w dniu [...] kwietnia 2016 r. nr [...] negatywną opinię w sprawie zwolnienia S.K. ze służby w Policji.
Organ odwoławczy uzasadniając zasadność nadania zaskarżonemu rozkazowi personalnemu Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] rygoru natychmiastowej wykonalności wyjaśnił, że w tym przypadku został uwzględniony ważny interes społeczny, przejawiający się szczególnym statusem i zadaniami Policji, będącej formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Policja nie może wypełniać roli określonej przepisami ustawy o Policji w przypadku, gdy w jej szeregach znajdują się policjanci, którzy tej służby z przyczyn pozamerytorycznych pełnić nie mogą.
Powyższy rozkaz personalny stał się przedmiotem skargi S.K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca zaskarżonemu rozkazowi personalnemu zarzuciła naruszenie:
- – art. 6, art. 7 i art. 8 K.p.a., poprzez brak wszechstronnego rozpoznania sprawy i błędne ustalenia faktyczne w przedmiocie jej zdolności do pełnienia służby w Policji, naruszenie zasady zaufania obywateli do organów Państwa, z uwagi na zaniechanie ustosunkowania się do twierdzeń zgłoszonych w odwołaniu,
- – art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji i art. 108 K.p.a., poprzez ich błędną wykładnię i wadliwe zastosowanie.
Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie rozkazów personalnych organów obu instancji i zasądzenie na jej rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podała m.in, że twierdzenie organu o celowym obejściu prawa, poprzez korzystanie ze zwolnień lekarskich nie zostało w toku postępowania udowodnione. Okoliczność przebywania przez nią na zwolnieniach lekarskich, pomimo uzyskania orzeczenia o zdolności do pełnienia służby, nie może świadczyć o ich niewiarygodności. Generalna zdolność do pełnienia służby oceniana podczas badań przeprowadzonych w czasie, gdy pełniła służbę, nie wyklucza pojedynczych stanów chorobowych policjanta.
W ocenie skarżącej, faktycznym powodem wszczęcia postępowania w sprawie zwolnienia jej ze służby w Policji nie była jej długotrwała absencja chorobowa, lecz fakt postawienia jej zarzutów w postępowaniu karnym. Zdaniem skarżącej, powyższy fakt nie stanowi jednak wystarczającej przesłanki do zwolnienia ze służby, gdyż nie przesądza o braku rękojmi prawidłowego wykonywania przez nią obowiązków służbowych, w trakcie wieloletniej służby cieszyła się ona bowiem bardzo dobrą opinią przełożonych.
Ponadto skarżąca zarzuciła, że w przedmiotowej sprawie nie wykazano, że jej absencja w służbie dezorganizowała pracę w jednostce. Wskazała także na sprzeczność w sposobie procedowania organu pierwszej instancji pominiętą przez organ odwoławczy. Z jednej strony Komendant Wojewódzki Policji w [...] uwzględnia wniosek personalny przełożonego Naczelnika Wydziału [...] tej Komendy o zwolnienie [...] S.K. ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, motywowany dezorganizacją pracy Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...], a jednocześnie pomija okoliczność, że ten sam przełożony aktywnie popierał jej delegowanie do pełnienia służby w Komendzie Powiatowej I w [...] w okresie od marca 2014 r. do marca 2015 r., a następnie powierzenie jej obowiązków w Komendzie Powiatowej [...] od marca 2015 r. do marca 2016 r. Skoro nie pełniła ona służby w Komendzie Wojewódzkiej Policji w [...], to trudno uznać, że jej nieobecność w służbie z powodu choroby dezorganizowała pracę w tej jednostce.
Skarżąca zakwestionowała także nadanie przez organ pierwszej instancji rozkazowi personalnemu rygoru natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 § 1 K.p.a., albowiem żadna z przesłanek określonych w tym przepisie nie została spełniona. Organ niezasadnie utożsamia interes społeczny z interesem służby, skoro interes ten narusza, poprzez pomniejszenie składu liczbowego policjantów pełniących służbę w interesie społecznym. Nie uwzględniono także interesu strony pomijając okoliczności osobiste, tj. sytuację rodzinną, negatywny wpływ natychmiastowego zwolnienia, pozytywne opinie i sumienne wykonywanie obowiązków służbowych.
Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na rozprawie w dniu 21 lutego 2017 r. dopuścił dowód z nadesłanego przez pełnomocnika skarżącej przy piśmie z dnia 1 lutego 2017 r. prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] listopada 2016 r. sygn. akt [...], umarzającego postępowanie karne wobec skarżącej S.K., na okoliczność zaprzeczenia twierdzeniom organu zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego co do istnienia przesłanki uzasadniającej zwolnienie jej ze służby w Policji ze względu na ważny interes, a polegającej na utracie nieposzlakowanej opinii w związku z postawieniem zarzutów popełnienia przestępstw z art. 233 § 1 K.k. i art. 234 K.k.
Pełnomocnik skarżącej w powołanym wyżej piśmie podała, że Sąd Okręgowy w [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. sygn. akt [...] powyższe postanowienie Sądu Rejonowego w [...] w całości utrzymał w mocy – przy niewielkiej modyfikacji podstawy prawnej umorzenia. Wskazała, że oba te rozstrzygnięcia zapadły po dacie wniesienia przedmiotowej skargi i mają wpływ na wynik sprawy.
Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozkazu personalnego stanowił przepis art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjanta można zwolnić ze służby w przypadku, gdy wymaga tego ważny interes służby. Dodatkowy wymóg do jego zastosowania przewiduje przepis art. 43 ust. 3 powołanej ustawy, według którego zwolnienie policjanta ze służby może nastąpić po zasięgnięciu opinii organizacji zakładowej związku zawodowego policjantów.
Wyjaśnił, że ważny interes służby, o którym mowa w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, jako przesłanka zwolnienia ze służby w Policji, jest określeniem nieostrym i niezdefiniowanym w ustawie. W orzecznictwie sądowym, jak i w praktyce przyjmuje się, że użycie pojęcia niedookreślonego zobowiązuje organ do jego doprecyzowania. Przez zawarte w powołanym wyżej przepisie pojęcie "ważnego interesu służby" uzasadniającego zwolnienie policjanta, należy rozumieć sytuację, w której pierwszeństwo ochrony przysługuje Policji, nawet gdy następuje to kosztem policjanta. Zwolnienie z powołaniem się na tę przesłankę stanowi środek gwarantujący Policji wypełnienie statutowych zadań, przy pomocy osób nie tylko odpowiednio przygotowanych zawodowo, ale i świadomych znaczenia treści złożonego ślubowania.
Stosunek służbowy policjanta powstaje w drodze mianowania na podstawie dobrowolnego zgłoszenia się do służby, którą zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy o Policji może pełnić obywatel polski o nieposzlakowanej opinii, niekarany, korzystający z pełni praw publicznych, mający co najmniej średnie wykształcenie oraz zdolność fizyczną i psychiczną do służby w formacjach uzbrojonych, podległych szczególnej dyscyplinie służbowej, której gotów jest się podporządkować, a także dający rękojmię zachowania tajemnicy stosownie do wymogów określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, organy Policji prawidłowo przyjęły, że długotrwała nieobecność skarżącej w służbie, a także fakt postawienia jej zarzutów w postępowaniu karnym, uzasadniają zwolnienie jej ze służby w Policji ze względu na ważny interes służby.
W sprawie jest bezsporne, że absencja chorobowa S.K. w latach 2013 – 2016 trwała łącznie 716 dni: w 2013 r. – od dnia 22 stycznia do dnia 1 lutego 2013 r. – 11 dni oraz od dnia 4 września do dnia 1 października 2013 r. – 39 dni (w związku z wypadkiem w służbie w dniu 3 września 2013 r.); w 2014 r. – od dnia 20 stycznia do dnia 28 listopada 2014 r. – 313 dni; w 2015 r. od dnia 6 lutego do dnia 31 grudnia 2015 r. – 329 dni oraz w 2016 r. od dnia 1 stycznia do dnia 11 stycznia 2016 r. oraz od dnia 21 marca 2016 r. do dnia 14 kwietnia 2016 r. – 35 dni. Zwolnienia lekarskie były wystawiane przez lekarzy specjalistów z różnych dziedzin ([...]). Skarżąca była kilkukrotnie kierowana do komisji lekarskich w celu ustalenia przydatności do służby w Policji i pomimo uzyskania przez nią orzeczeń o zdolności do służby na zajmowanym stanowisku, nadal korzystała ze zwolnień lekarskich.
Wykazana przez organy Policji liczba przedstawionych przez S.K. zaświadczeń lekarskich oraz okres pozostawania przez nią na zwolnieniach lekarskich (ponad 2 lata w ostatnich 3 latach) jest znaczna i niewątpliwie miała duży wpływ na organizację pracy i efektywność działania Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...], w której pełniła służbę (do dnia 14 marca 2014 r.) oraz w jednostkach organizacyjnych, gdzie została oddelegowana do czasowego pełnienia służby (od dnia 15 marca 2014 r. do dnia 14 września 2014 r. oraz od dnia 18 września 2014 r. do dnia 17 marca 2015 r. w Referacie [...] Komendy Miejskiej Policji w [...] oraz od dnia 18 marca 2015 r. miała powierzone obowiązki na stanowisku [...] Komendy Miejskiej Policji w [...]).
Brak dyspozycyjności policjantki, wywołany jej stanem zdrowia, niezależnie od przyczyn w oczywisty sposób koliduje z interesem służby, której celem jest zapewnienie jej prawidłowego funkcjonowania poprzez najefektywniejsze wykorzystywanie przydzielonych etatów.
Sąd pierwszej instancji za prawidłowe uznał stanowisko organu przyjmujące, że policjant, który nie podejmuje służby i nie wykonuje żadnych czynności z uwagi na przebywanie na ciągłych zwolnieniach lekarskich, przerywanych tylko krótkimi okresami obecności, przy istniejącej zdolności do pełnienia służby, nie może skutecznie powoływać się na swój interes, gdyż tym zachowaniem godzi w interes służby. Tego rodzaju postępowanie wpływa negatywnie na organizację służby, jest niekorzystnie odbierane w środowisku zawodowym, a także osłabia wizerunek organów Państwa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że z akt sprawy wynika, iż na datę wydania zaskarżonego rozkazu personalnego S.K. stała także pod zarzutem popełnienia przestępstw umyślnych ściganych z oskarżenia publicznego określonych w art. 233 § 1 K.k. i art. 234 K.k. w zw. z art. 11 § 2 K.k., tj. [...] (postępowanie karne sygn. akt [...]) i w związku z tym, z uwagi na zawieszenie w czynnościach służbowych od dnia 2 lutego 2016 r., nie realizowała obowiązków służbowych.
Powyższe sprawiło, że przestała się ona legitymować przymiotem "nieposzlakowanej opinii". Utraciła zatem atrybut konieczny do pozostawania w służbie. W orzecznictwie przyjmuje się, że z uwagi na cele realizowane przez Policję, służbę w tej formacji może pełnić tylko osoba o nieposzlakowanej opinii. Podejrzenie policjanta o zachowanie karalne, zaprzeczające przyjętym zobowiązaniom, naraża dobre imię służby, na którego utrzymanie składa się na treść "ważnego interesu służby" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1886/10, Lex nr 821111). Organ miał zatem podstawę aby stwierdzić, że zwolnienie S.K. ze służby w Policji na tej podstawie prawnej i z tej przyczyny leży w interesie służby.
Ponadto Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że zwolnienie policjanta ze służby, na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji pozostaje bez związku z prowadzonym przeciwko policjantowi postępowaniem karnym. Oznacza to, że zwolnienie ze służby może nastąpić przed zakończeniem postępowania karnego, a wynik sprawy karnej pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie w kwestii zwolnienia policjanta ze służby na tej podstawie prawnej. W rozpoznawanej sprawie organ powołał się jedynie na fakt postawienia S.K. określonych zarzutów w postępowaniu karnym, to jednak nie stwierdził, czy te czyny popełniła czy też nie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1738/07). W związku z powyższym przeprowadzenie przez Sąd opisanego wyżej dowodu z dokumentu pozostawało bez wpływu na wynik sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, odnosząc się do postawionych w skardze zarzutów naruszenia przez organy przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie zwolnienia skarżącej ze służby zostało przeprowadzone prawidłowo. Organy Policji w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy oraz dokonały oceny dowodów z zachowaniem reguł określonych w K.p.a., nie przekraczając przy tym granic uznania administracyjnego. Wskazały zarówno na przesłanki faktyczne, powodujące konieczność zwolnienia wyżej wymienionej policjantki ze służby, jak i przepisy prawa, które były podstawą podjętego rozkazu personalnego, czemu dały wyraz w uzasadnieniu rozkazów personalnych, wykazując, że w stosunku do S.K. zaistniała przesłanka z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. W sposób wystarczający uzasadniono zasadność nadania rozkazowi personalnemu o zwolnieniu ze służby rygoru natychmiastowej wykonalności. Przedstawiona przez skarżącą w tym zakresie argumentacja nie podważyła nadrzędności interesu służby nad jej interesem.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), orzekł, jak w sentencji wyroku.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła S.K., reprezentowana przez adwokata i zaskarżając wyrok w całości zarzuciła:
- 1) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. – obrazę przepisu prawa materialnego, tj. art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż w sprawie zachodzi przesłanka "ważnego interesu służby", podczas, gdy prawidłowo dokonana wykładnia tego przepisu i okoliczności faktyczne niniejszej sprawy nie pozwalają na przyjęcie, iż w sprawie wystąpiło zagrożenie interesu służby skutkujące możliwością zwolnienia skarżącej ze służby w Policji;
- 2) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – obrazę przepisów postępowania, tj.: art. 6, art. 7 i art. 8 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., poprzez błędne przeprowadzenie badania legalności zaskarżonej decyzji, przy pominięciu słusznego interesu skarżącej i oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżąca skutecznie wykazała, iż organ w niniejszej sprawie naruszył przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania administracyjnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, w niniejszej sprawie dokonano ogólnikowej oceny okoliczności, zaniechano wykazania, a nawet uprawdopodobnienia, realnego wpływu absencji chorobowej S.K. na wypełnianie przez jednostkę Policji ustawowych zadań tej formacji, które wystąpiły w takim natężeniu, że dla ochrony ważnego interesu służby nieodzownym było zwolnienie jej ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Ponadto, nie odniesiono się do okoliczności, że na mocy decyzji przełożonych wyżej wymieniona policjantka była delegowana do pełnienia służby w [...] w okresie od marca 2014 r. do marca 2015 r., a następnie powierzono jej pełnienie obowiązków w [...] w okresie od marca 2015 r. do marca 2016 r., co jednoznacznie wyklucza możliwość przypisania jej w tym czasie dezorganizacji pracy w Wydziale [...] KWP w [...], a nie jak błędnie podano Wydziale [...].
W tym okresie de facto nie pełniła ona służby w Wydziale [...], w związku z czym jakiekolwiek problemy z prawidłowym funkcjonowaniem owej jednostki (jakkolwiek niewykazane w aktach sprawy) nie są w najmniejszym stopniu powiązane z jej osobą. Gdyby w spornym okresie ten Wydział faktycznie zmagał się z brakami kadrowymi, nie doszłoby do delegowania jej poza macierzystą jednostkę na okres 2 lat. Przepis prawa materialnego zastosowano zatem błędnie – w oderwaniu od realiów sprawy.
Skarżąca kasacyjnie stwierdziła także, iż przedstawiona przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku argumentacja jest lakoniczna i powierzchowna, gdyż w sposób przekonywujący nie wykazuje, że dalsze jej pozostawanie w służbie w Policji jest sprzeczne z interesem społecznym. W ocenie autora skargi kasacyjnej, mając na uwadze fakt, że w dacie zwolnienia ze służby S.K. nie korzystała już ze zwolnienia lekarskiego i pozostawała w pełnej gotowości do służby, a jednocześnie prowadzone wobec niej postępowanie karne zostało prawomocnie umorzone ze względu na brak znamion przestępstwa – uznać należy, iż w niniejszej sprawie nie zachodziła przesłanka zagrożenia interesu społecznego.
Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ustosunkowując się do zarzutów naruszenia przepisów wymienionych w skardze kasacyjnej stwierdził, że są one niezasadne, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy, możliwe jest badanie zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego.
Zwolnienie policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji wymaga wykazania przez organy Policji, że zastosowanie instytucji przewidzianej w tym przepisie było niezbędne z uwagi na "ważny interes służby".
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7 i art. 8 K.p.a. i w istocie także art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, nie zasługiwały na uwzględnienie. W ramach tych zarzutów autor skargi kasacyjnej podał, że wprawdzie ilość absencji chorobowej S.K., skutkująca jej nieobecnością w służbie, jest bezsporna, to jednak w sprawie nie wykazano faktu jej skutków w postaci dezorganizacji pracy Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...], poprzez potrzebę zlecania dodatkowych zadań innym policjantom, czy też służby tych osób w ponadwymiarowym czasie służby. Przede wszystkim jednak pominięto okoliczność, że od września 2014 r. była ona delegowana do innych jednostek Policji, a więc służby w tym Wydziale nie pełniła.
W konsekwencji powołany wyżej przepis prawa materialnego zastosowano w oderwaniu od realiów sprawy. Klauzula ważnego interesu służby, którą przyjęto w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji wymaga wnikliwej oceny w sposób możliwie pełny i wyczerpujący na gruncie konkretnego stanu faktycznego, który należy prawidłowo ustalić i poddać ocenie.
Zauważyć należy, iż uwzględniając zastosowaną w tej sprawie podstawę zwolnienia ze służby w Policji – z uwagi na ważny interes służby, organ obowiązany był zgromadzić taki materiał dowodowy, który pozwalałby na ocenę zaistnienia tej przesłanki, jak i pozwalałby na wyważenie interesu społecznego i słusznego interesu S.K., co pozostaje w związku z uznaniowym charakterem decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji.
Zgodnie z art. 6 K.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Pod tym pojęciem należy rozumieć te przepisy prawa, które obowiązują w dacie orzekania w sprawie przez właściwy organ. W niniejszej sprawie, organy Policji wydane w sprawie rozkazy personalne oparły na pozostających w porządku prawnym przepisach ustawy o Policji i przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że kwestionowanie dokonanej przez organy oceny materiału dowodowego nie może być dokonywane poprzez zarzut naruszenia powyższego przepisu.
Z kolei z art. 7 K.p.a. wynika, że organ jest związany zasadą prawdy obiektywnej, która wyraża się w obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zasada ta znajduje rozwinięcie w przepisie art. 77 § 1 K.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy. Na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). Uchybienie przez organy normom zawartym w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. ma miejsce jedynie w przypadku, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustalają one faktów czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanych w skardze kasacyjnej wyżej wymienionych przepisów nie naruszył. Prawidłowo przyjął, że zgromadzony w sprawie przez organy Policji materiał dowodowy był wystarczający dla rozważenia wystąpienia w sprawie przesłanki, o której mowa w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji – ważnego interesu służby i wydania rozkazu personalnego o zwolnieniu S.K. ze służby przy uwzględnieniu przesłanek określonych w art. 7 K.p.a., czyli interesu społecznego, tożsamego w tym przypadku z interesem służby i słusznego interesu strony. Zasadnie zaaprobował przedstawioną przez organy Policji szczegółową analizę spełnienia przesłanki ważnego interesu służby oraz wymogów z art. 7 K.p.a. i trafnie tę ocenę podzielił, stwierdzając również, iż w tej sprawie granice uznania administracyjnego nie zostały przekroczone.
W sprawie jest niesporne, że w dacie wydawania przez organy Policji rozkazów personalnych w przedmiocie zwolnienia wyżej wymienionej policjantki ze służby (1 czerwca i 28 lipca 2016 r.) stała ona pod zarzutem popełnienia przestępstw umyślnych ściganych z oskarżenia publicznego z art. 233 § 1 K.k. i art. 234 K.k. w zw. z art. 11 § 2 K.k. – [...]. Skutkowało to utratą przez S.K. przymiotu nieposzlakowanej opinii, który to atrybut jest konieczny do pozostawania w służbie. Okoliczność, iż postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia 21 listopada 2016 r. sygn. akt [...] umorzono postępowanie wobec niej, jako oskarżonej o popełnienie tych przestępstw, nie ma znaczenia dla sprawy w przedmiocie zwolnienia jej ze służby, albowiem w tym przypadku organ powołał się jedynie na fakt postawienia jej tych zarzutów w postępowaniu karnym.
Ponadto w sprawie dokładnie wykazano, że w latach 2013 – 2016 absencja chorobowa wyżej wymienionej policjantki wynosiła łącznie 716 dni (tj. ponad dwa lata w ostatnich trzech latach). Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, niewątpliwie konsekwencje długotrwałej nieobecności S.K. dotyczyły także Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...], w której pełniła ona służbę w okresie od dnia 16 sierpnia 2007 r. do dnia 14 marca 2014 r., a także innych jednostek, do których została ona oddelegowana, czy też powierzono jej pełnienie obowiązków. Absencje chorobowe były przerywane jedynie krótkimi okresami obecności policjantki, związanymi często z korzystaniem z urlopu wypoczynkowego. Przedkładała ona kolejne zwolnienia lekarskie, mimo że z orzeczeń komisji lekarskich wynikało, iż jest ona zdolna do służby w Policji.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że niewątpliwie taka sytuacja nie mogła pozostać bez wpływu na sprawne funkcjonowanie jednostki organizacyjnej, w której wyżej wymieniona policjantka miała pełnić służbę. Prawidłowe wykonywanie zadań oraz sprawne funkcjonowanie całej formacji i jej poszczególnych komórek organizacyjnych utrudnia każda długotrwała nieobecność policjanta w służbie. Skutki przedłużającej się absencji chorobowej policjanta na funkcjonowanie Policji i dla interesu społecznego, tożsamego z dobrem formacji, a więc interesem służby, są oczywiste i nie wymagają dowodzenia. Faktem powszechnie znanym jest to, że etaty i środki, którymi dysponuje Policja, są niewystarczające. Muszą być one zatem wykorzystane jak najbardziej efektywnie, gdyż wymaga tego konieczność skutecznej realizacji zadań formacji. Oczywistym jest również, iż zadania, które mają być wykonywane przez nieobecnego policjanta, muszą być przydzielane pozostałym policjantom.
Zwiększa to ich obciążenie, a w konsekwencji może negatywnie wpływać na jakość oraz terminowość realizowanych zadań. Taki stan rzeczy wymusza konieczność podejmowania przez przełożonych określonych działań kadrowo – organizacyjnych. Organy Policji nie mogą być zatem pozbawione możliwości takiego doboru kadry, aby służbę w tej formacji pełniły osoby o określonych predyspozycjach, a także zdolne fizycznie i psychicznie oraz wykazujące niezbędną dyspozycyjność do wykonywania obowiązków służbowych w czasie i rozmiarze adekwatnym do potrzeb Policji. Tymczasem skarżąca, z uwagi na stan zdrowia, od kilku lat wykazywała zupełny brak dyspozycyjności. Taka sytuacja, niezależnie od jej przyczyny, w sposób oczywisty dezorganizowała pracę jednostki Policji, w której miała pełnić służbę, co niewątpliwie kolidowało z ważnym interesem tej formacji. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, iż wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, w tej sprawie organy Policji nie były zobowiązane do szczegółowego określenia czynności, które przełożeni musieli podjąć w związku z długotrwałą nieobecnością S.K. w służbie, w celu wykazania skutku, że dezorganizowała ona pracę w danej jednostce organizacyjnej, w której miała ona pełnić służbę.
W związku z powyższym brak jest także podstawy, aby skutecznie postawić organom Policji zarzut naruszenia art. 8 K.p.a., obligującego do prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do organów władzy publicznej.
W konsekwencji przyjąć należy, iż Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że ustalony stan faktyczny mieści się w kategorii ważnego interesu służby, o jakim mowa w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji i w okolicznościach niniejszej sprawy dopuszczalność zwolnienia S.K. ze służby na podstawie tego przepisu nie nasuwa zastrzeżeń. Organy Policji, rozstrzygając sprawę, nie wykroczyły poza dopuszczalny prawem zakres kompetencji i nie naruszyły przyznanych im przez ustawodawcę granic swobody oceny co do wyboru skutku prawnego.
Zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mógł odnieść również zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.
Ustawa o Policji nie definiuje zawartego w powołanym wyżej przepisie pojęcia "ważnego interesu służby". W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że przy odczytywaniu treści tego zwrotu należy sięgnąć przede wszystkim do przepisów regulujących cele i zadania Policji oraz szczególny status policjantów tej formacji. W tym zakresie w rachubę może wchodzić jedna realnie istniejąca przyczyna albo szereg okoliczności czy zdarzeń świadczących o tym, że dalsze pozostawanie policjanta w służbie koliduje z ważnym interesem Policji, co wymaga by policjant, dla dobra tej formacji, z przyczyn pozamerytorycznych, nie kontynuował w niej służby.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o Policji jest ona umundurowaną i uzbrojoną formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Realizacja takich zadań wymaga określonych kwalifikacji oraz odpowiednich predyspozycji psychicznych i zdrowotnych, a ponadto znacznego zaangażowania się i dyspozycyjności wszystkich policjantów. Osoby, które decydują się na dobrowolne podjęcie służby w Policji muszą mieć tego świadomość oraz zdawać sobie sprawę z tego, że ich status kształtować się będzie odmiennie niż pracowników umownych. Ze służbą publiczną w formacjach mundurowych łączą się nie tylko przywileje, ale i pewne ograniczenia wolności osobistej oraz zwiększone obowiązki. Policjantowi przysługuje ochrona trwałości stosunku służbowego, to jednak nie ma ona charakteru bezwzględnego. Ustawodawca w interesie policjantów reglamentuje dopuszczalne przyczyny zwolnienia ich ze służby.
Dostrzega jednak również potrzebę ochrony interesów tej formacji, wyposażając organy Policji w instrumenty prawne niezbędne do prowadzenia racjonalnej polityki kadrowej, a także do podejmowania działań umożliwiających sprawne funkcjonowanie wszystkich komórek organizacyjnych formacji. W ustawie o Policji dopuszczono możliwość zwolnienia ze służby nawet w przypadkach niezawinionych przez policjanta, gdy takie są potrzeby formacji. W tym między innymi celu została wprowadzona fakultatywna podstawa zwolnienia policjanta ze służby, przewidziana w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Może być ona wykorzystywana w przypadku utraty przez policjanta elementu niezbędnego do właściwego i skutecznego wykonywania obowiązków, jakim jest "nieposzlakowana opinia", czy też likwidowania dotychczasowych i zapobiegania dalszym negatywnym skutkom, jakie łączą się z licznymi nieobecnościami policjanta w służbie.
W rozpoznawanej sprawie wykazano, że S.K. utraciła przymiot "nieposzlakowanej opinii", a także negatywne skutki długotrwałych i stale powtarzających się absencji chorobowych. Prawidłowo zatem stwierdzono, że te okoliczności uzasadniały zwolnienie jej ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, z uwagi na ważny interes służby.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 209 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz.1804 ze zm.), z uwzględnieniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12 (publ. LEX nr 1226661).