Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 278/11 oddalił skargę [...] na decyzję Szefa Agencji Wywiadu z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] o odmowie wznowienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że jest związany uchwałami NSA podjętymi w składzie 7 sędziów. Uchwały takie mają moc zasad prawnych. Naczelny Sąd Administracyjny wydał uchwałę z 20 maja 2010 r., I OSP 13/09 w której stwierdził, że art. 24 § 1 pkt 5 Kpa nie ma zastosowania do osoby pełniącej funkcję Głównego Geodety Kraju, jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 Kpa, w postępowaniu, o którym mowa w art. 127 § 3 Kpa. Uchwałą tą Naczelny Sąd Administracyjny przesądził sposób wydawania przez piastuna monokratycznego organu administracji rządowej decyzji w trybie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w przypadku wydania przez piastuna takiego organu decyzji w I instancji.
Zatem Szef Agencji Wywiadu stosując tę zasadę zarówno do sposobu wydawania zaskarżonej decyzji z [...] listopada 2010 r., jak i do oceny formalnej poprawności wniosku o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji z [...] kwietnia 2009 r. prawidłowo zastosował prawo.
Po drugie, Sąd I instancji uznał, że sam fakt przyjęcia do rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny określonej skargi na niezgodność danego przepisu ustawy z Konstytucją nie stanowi przesłanki wznowienia wyszczególnionej w art. 145 § 1 lub art. 145a § 1 Kpa. Wobec tak ukształtowanej przez wnioskodawcę podstawy wznowieniowej, organ trafnie odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją z [...] kwietnia 2009 r. A contrario, uznanie takiej okoliczności za przesłankę wznowieniową, stanowiłoby podstawę do stwierdzenia nieważności obarczonego taką wadą rozstrzygnięcia. Instytucja wznowienia postępowania administracyjnego stanowi środek nadzwyczajny wobec zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej (art. 16 Kpa) i wznowienie zakończonego ostateczną decyzją postępowania administracyjnego może nastąpić wyłącznie na skutek wskazania ściśle określonych w ustawie przesłanek, których nie można interpretować rozszerzająco, ale wprost i dokładnie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podzielił także wniosku skarżącego o zawieszenie niniejszego postępowania do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny skargi konstytucyjnej w sprawie niekonstytucyjności art. 24 § 1 pkt 5 Kpa w zw. z art. 127 § 3 i art. 140 Kpa, w zakresie w jakim nie wyłącza się osoby piastującej stanowisko monokratycznego, centralnego organu administracji rządowej od udziału w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w sytuacji w której osoba ta wydała zaskarżoną decyzję w pierwszej instancji. Przyjęta i powszechnie aprobowana w sądownictwie administracyjnym linia orzecznicza, wypracowana między innymi poprzez przytoczoną wyżej uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazuje, że zagadnienie rozpoznawane przez Trybunał Konstytucyjny zostało już rozstrzygnięte.
Natomiast, gdyby Trybunał Konstytucyjny orzekł wbrew stanowisku zawartym w przedmiotowej uchwale, skarżącemu, dopiero wówczas otwiera się możliwość wzruszenia interesujących go rozstrzygnięć w oparciu o art. 145a § 1 Kpa.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł [...] zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj:
- 1. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie w sytuacji gdy, organ naruszył art. 7 Kpa poprzez naruszenie słusznego interesu obywateli oraz zaniechanie podjęcia wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego,
- 2. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy został naruszony:
- a) art. 77 Kpa poprzez naruszenie przez organ administracji obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie,
- b) art. 127 § 3 Kpa poprzez nierozpatrzenie przez organ wszystkich podnoszonych przez skarżącego zarzutów,
- c) art. 145 § 1 pkt 3 Kpa poprzez błędne uznanie, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania w sprawie,
- d) art. 148 § 1 Kpa, poprzez błędne uznanie, że strona nie zachowała terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania,
- 3. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy został naruszony art. 24 § 1 pkt 5 Kpa, w ten sposób, że ten sam pracownik, piastujący stanowisko Szefa Agencji Wywiadu (w osobie M. H.) podejmował decyzję zarówno w I instancji, jak i na skutek wniesienia środka odwoławczego przez skarżącego w trybie art. 127 § 3 kpa ponownie rozpatrywał jego sprawę,
W związku z powyższym, wniesiono o 1) uchylenie, na podstawie art. 185 p.p.s.a., zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i o zasądzenie, na podstawie art. 203 p.p.s.a., na rzecz wnoszącego skargę kasacyjną kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu tej skargi kasacyjnej podniesiono, że ze stanowiskiem sądu I instancji nie sposób się zgodzić. Fakt, że zdefiniowane zagadnienie prawne zostało rozstrzygnięte przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 7 sędziów i orzeczenie to ma moc zasady prawnej nie zwalania sądu I instancji od uzasadnienia merytorycznego w rozstrzyganej sprawie albowiem nawet orzeczenia mające moc zasady prawnej nie są niezmienne, a tryb orzekania w sposób odmienny od tego wyrażonego w zasadzie prawnej określa art. 269 § 1 p.p.s.a. W sytuacji, gdy sąd I instancji nie odnosi się w żaden sposób merytoryczny do zarzutów podniesionych w skardze, nie sposób dokonać oceny czy istniały przesłanki do zastosowania przywołanego wyżej trybu postępowania, a decyzja sądu I instancji w tym zakresie jest nie swobodna, lecz arbitralna.
Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku powtórzył za organem, że sam fakt przyjęcia do rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny określonej skargi na niezgodność danego przepisu ustawy z Konstytucją nie stanowi przesłanki wyszczególnionej w art. 145 § 1 oraz art. 145a § 1 kpa. Z tym stanowiskiem sądu I instancji także nie sposób się zgodzić. Także w tym przypadku dokonał arbitralnej a nie swobodnej oceny, stwierdzając że fakt przyjęcia do rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny określonej skargi na niezgodność danego przepisu ustawy z Konstytucją nie stanowi przesłanki wyszczególnionej w art. 145 § 1 oraz art. 145a § 1 kpa albowiem poza tym stwierdzeniem nie przytoczył żadnych argumentów na poparcie swojego stanowiska.
Za arbitralne uznano także stwierdzenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że nie dopatrzył się on naruszenia prawa przez organy obu instancji przy podejmowaniu powyższych decyzji, które to naruszenia mogłyby stanowić o stwierdzeniu nieważności decyzji bądź o ich uchyleniu, poprzestając na tym ogólnikowym stwierdzeniu, nie odnosząc się do poszczególnych zarzutów podniesionych przez skarżącego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz organu administracji kosztów postępowania według norm przepisanych. Podniesiono w szczególności, że organ administracji podziela w całości interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
- 1. W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
- 2. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne.
- 3. Jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi (art. 269 p.p.s.a.). Jeżeli więc skład sądzący w sprawie nie stwierdzi zasadności uruchomienia trybu przewidzianego w art. 269 p.p.s.a. (jak to właśnie miało miejsce w rozpoznawanej sprawie), to obowiązany jest respektować stanowisko wyrażone w uchwale składu poszerzonego Naczelnego Sądu Administracyjnego. Mówiąc innymi słowy, nie można skutecznie zarzucić sądowi administracyjnemu złamania prawa, jeżeli zastosował on przepis prawa w znaczeniu nadanym mu uchwałą składu poszerzonego Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nie można mu również zarzucić uchybienia obowiązującym przepisom, jeżeli podzielił on stanowisko zajęte w uchwale składu poszerzonego i nie przedstawił zajętego w niej zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia przez inny skład poszerzony.
- 4. Powyższa regulacja prawna powoduje, że wszystkie zarzuty podniesione w punkcie 1 i 2 skargi kasacyjnej nie mają usprawiedliwionych podstaw, ponieważ Sąd I instancji - podzielając ocenę prawną zawartą w uchwale NSA z 20 maja 2010 r., I OSP 13/09 - nie musiał wyjaśniać, ani odnosić się do zarzutów [...] dotyczących meritum sprawy, bo jego żądanie wznowienia postępowania administracyjnego nie opierało się na żadnej z podstaw wznowieniowych, zawartych w art. 145 i 145a Kpa.
- 5. Dodatkowo należy stwierdzić, że zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy został naruszony art. 148 § 1 Kpa, poprzez błędne uznanie, że strona nie zachowała terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania mija się z prawdą, ponieważ Sąd I instancji nie wypowiedział żadnej oceny prawnej w tej kwestii.
- 6. Z kolei, zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy został naruszony art. 24 § 1 pkt 5 Kpa, w ten sposób, że osoba piastująca stanowisko Szefa Agencji Wywiadu podjęła decyzję zarówno w I instancji, jak i w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 Kpa) nie mógł zostać uwzględniony, ponieważ jest sprzeczny z oceną prawną, zawartą w uchwale NSA z 20 maja 2010 r., I OSP 13/09, którą podziela również skład NSA orzekający w niniejszej sprawie.
- 7. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.
O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielanej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) mając na względzie charakter sprawy i wkład pracy pełnomocnika w przyczynieniu się do jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia.