Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 czerwca 2006 r., sygn. akt IV SA/Po 1493/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę G. G., wniesioną na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...], nr [...].
W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zaskarżoną decyzją z dnia [...] - po rozpoznaniu wniosku G. G. o ponowne rozpoznanie sprawy - utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...], nr [...], którą stwierdzono nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie przydziału A. G. lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...].
Prezydent Miasta G. wskazaną wyżej decyzją z dnia [...], na wniosek A. G., przydzielił mu i jego rodzinie (żonie G. G. oraz córce K.), lokal nr [...] w budynku nr [...], położony przy ul. [...] w [...], a składający się z jednego pokoju z kuchnią o pow. 23,81 m2 oraz z przynależności. Lokal ten, jak stwierdzono w decyzji, został przydzielony na podstawie art. 39 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. Prawo lokalowe (Dz.U. Nr 14, poz.
- 84) w związku z wyprowadzeniem się dotychczasowego głównego najemcy - Z. P..
Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] rażąco naruszała prawo, w szczególności art. 39 Prawa lokalowego z 1974 r., który to przepis obowiązywał w dacie wydania decyzji. Przepis ten dopuszczał możliwość przydzielenia lokalu - po opuszczeniu go przez najemcę - jedynie jego dzieciom, osobom przysposobionym, rodzicom oraz osobom bliskim w wypadkach społecznie uzasadnionych, jeżeli w lokalu osoby te pozostawały. Kolegium ustaliło, że Z. P. nie był najemcą przedmiotowego lokalu, gdyż najemcą był – jego ojciec: S. P. Poza tym A. G. i jego rodzina nie należeli do kręgu osób wskazanych w powołanym art. 39 Prawa lokalowego z 1974 r., a którym organ terenowej administracji państwowej mógł przydzielić lokal po jego opuszczeniu przez najemcę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenił zaskarżona decyzję jako prawidłową.
Sąd ten wskazał, że ustalony przez organ nadzoru stan faktyczny sprawy znajduje swoje potwierdzenie w materiale dowodowym sprawy. Między innymi z wyjaśnień stron wynika, że A. i G. małżonkowie G. byli dla S. P. osobami obcymi. Z dokumentów Komornika Sądu Grodzkiego w [...] Rewiru I, w sprawie o sygn. Km.1.196/47, a w szczególności z wezwania adresowanego do S. P., wynika, że adresatowi tej przesyłki zostało przydzielone mieszkanie w Gnieźnie, przy ul. [...] (później ul. [...]) - barak [...], mieszkanie nr [...] (następnie ul. [...], obecnie ul. [...]), składające się z dwóch pokoi. Sama skarżąca potwierdziła tę informację w swoim piśmie z dnia 1 września 2003 r. Sąd podkreślił, że S. P. jest ujawniony jako najemca lokalu o powierzchni mieszkalnej 70 m2. W karcie tej figuruje również jako najemca - ale bez podania zajmowanej powierzchni - A. G. Przy nazwisku A. G., w rubryce uwagi wpisano wzmiankę: "po wyprowadzeniu się głównego najemcy ob. P. Z".
Według Sądu, w świetle zebranych w sprawie dowodów najemcą lokalu nr [...] położonego w [...] przy ulicy [...] (obecnie [...]) był S. P., żyjący w chwili wyprowadzania się syna Z. P. oraz wprowadzania się rodziny G. Brak natomiast jakiegokolwiek dowodu świadczącego o tym, że Z. P. był kiedykolwiek najemcą spornego lokalu bądź jego części. Trafnie zatem w zaskarżonej decyzji organ administracji uznał go jedynie za użytkownika części lokalu, skoro nie ma w aktach jakiegokolwiek dokumentu stwierdzającego cofnięcie S. P. przydziału co do całości lub co do części lokalu. W aktach sprawy nie ma również jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego dokonanie prawnego podziału lokalu. We wniosku z dnia 30 marca 2003 r. B. P. stwierdził, że ani główny najemca (S. P.), ani nikt inny nie wnosił o podział mieszkania.
Z mocy obowiązującego prawa po śmierci najemcy w stosunek najmu wstępowały dzieci najemcy stale z nim mieszkające aż do śmierci. W ten sposób najemcą stał się, co podkreślił organ administracji w zaskarżonej decyzji, mieszkający stale wraz z ojcem jego syn, B. P. W ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...], albowiem została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Chodzi o skutki gospodarcze lub społeczne, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Organ nadzoru właściwie ocenił też, zdaniem Sądu, że w sprawie nie ma negatywnych przesłanek, o których mowa w art. 156 § 2 K.p.a., a które ewentualnie uzasadniałyby wyłączenie stwierdzenia nieważności decyzji.
Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze, Sąd powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 1995 r., sygn. akt IV SA 747/94 (Wspólnota 1997/7/26), w którym stwierdzono, że "nakłady poczynione na nieruchomość nie mogą być oceniane jako zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych decyzji administracyjnej. Nakłady te podlegają rozliczeniu w postępowaniu cywilnym." Na istotę sprawy nie ma również wpływu fakt, że po śmierci byłego męża A. G., skarżąca zawarła z Miejskim Przedsiębiorstwem Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej spółką z o.o. w [...] umowę najmu co do części przedmiotowego lokalu, gdyż umowa o najem podlega rygorom cywilnoprawnym, strony zaś ustaliły w § 10 umowy, iż wynajmujący może wypowiedzieć najem z ważnej przyczyny. Tak więc jak kwestia nakładów, jak i fakt zawarcia umowy najmu nie mogą być oceniane w kategoriach nieodwracalnych skutków.
Od powyższego wyroku G. G. wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wskazała w niej na naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez jego błędną wykładnię wyrażającą się w ustaleniu, że wydanie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa wobec spełnienia trzech przesłanek o tym decydujących pomimo braku występowania co najmniej dwóch z nich, a także naruszenie prawa materialnego przez niezastosowanie art. 156 § 2 K.p.a. pomimo występowania w sprawie nieodwracalnych skutków prawnych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez przyjęcie, iż przy wydaniu przedmiotowej decyzji nastąpiło rażące naruszenie prawa. Zdaniem skarżącej, Sąd dokonał prawidłowej interpretacji przesłanki odnoszącej się do oczywistości naruszenia konkretnego przepisu prawnego. Natomiast co do pozostałych dwóch przesłanek, tj. charakteru przepisu, który został naruszony oraz racji ekonomicznych lub gospodarczych, czyli skutków, jakie wywołuje decyzja, Sąd poprzestał jedynie na stwierdzeniu, że w niniejszej sprawie mają one miejsce, nie odnosząc się szczegółowo do zarzutów podniesionych w skardze i na rozprawie. Skarżąca podkreśliła, że w momencie wydawania przedmiotowej decyzji, główny najemca lokalu S. P. według ówcześnie obowiązującego prawa lokalowego posiadał tzw. nadmetraż, a przedmiotowy lokal był już faktycznie wydzielony z całości mieszkania objętego pierwotnym przydziałem.
Skarżąca zarzuciła poza tym, że Sąd nie ustosunkował się do podniesionych w skardze zarzutów dotyczących sytuacji wynikającej z naruszenia przepisów, których utrata mocy nastąpiła na skutek zmian systemu prawnego związanego z przeobrażeniami stosunków społeczno-gospodarczych, co nie powinno pozostać bez wpływu na ocenę, czy naruszenie przepisów ma charakter rażący (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2003 r., sygn. IV SA 4263/01). Nawet jeżeli uznać, że rzeczywiście doszło do rażącego naruszenia prawa w przedmiotowej sprawie, to wbrew stanowisku Sądu, skutki owego naruszenia należy uznać za nieodwracalne. Powinno to skutkować odmową stwierdzenia nieważności, albowiem z dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika w sposób jasny i oczywisty, że skutki decyzji są nieodwracalne wówczas, gdy nie mogą one zostać zniesione w trybie postępowania administracyjnego, czyli wtedy, gdy organ administracyjny nie ma umocowania ustawowego do zastosowania indywidualnego aktu administracyjnego w formie decyzji (wyrok NSA z dnia 16 lipca 2003 r., sygn. akt IV SA 4263/01, wyrok SN Izba Administracji, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 6 kwietnia 1995 r., sygn. akt III ARN 8/95, OSNAPiUS 1995/18, p.223, uzasadnienie do uchwały składu siedmiu sędziów NSA, OPS 7/96 oraz wyrok NSA w Warszawie z dnia 28 września 2001 r., sygn. akt ISA 326/01 - LEX 75508).
Według skarżącej, możliwość rozporządzenia lokalem mieszkalnym w drodze czynności cywilnoprawnej jaką jest umowa najmu należy rozpatrywać w sferze nieodwracalnych skutków prawnych, skoro rozwiązanie takiej umowy nie może nastąpić w drodze decyzji administracyjnej. W tej sytuacji zachodzi tzw. względna nieodwracalność skutków prawnych decyzji administracyjnej, albowiem istnieją organy lub osoby prawne władne do dokonania zmiany, z tym że działania te nie są dostępne dla organów administracji państwowej z uwagi na ich kompetencje. Z tych też względów niektóre z decyzji należy zachować, pomimo że są one dotknięte ułomnościami (wyrok NSA w Warszawie z dnia 19 lutego 2002 r., sygn. akt I SA 1796/00, LEX nr 81755). Zdaniem skarżącej, taka właśnie sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie i dlatego też decyzja z dnia 13 czerwca 1978 r. powinna pozostać w obrocie prawnym nawet przy uznaniu, że jest dotknięta wadą.
W konkluzji skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] oraz z dnia [...], a w przypadku zastosowania art. 156 § 2 K.p.a. dodatkowe stwierdzenie, "że decyzja z dnia [...] została wydana z naruszeniem prawa, lecz z uwagi na zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych odmówić stwierdzenia nieważności decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Przede wszystkim należy zaznaczyć, że stosownie do art. 183 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, z tym że z uwzględnieniem przesłanek określonych w § 2 powołanego artykułu.
Wobec niestwierdzenia nieważności postępowania, Sąd drugiej instancji zobowiązany był ograniczyć swoje rozważania wyłącznie do oceny zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego.
Zawarte w art. 156 K.p.a. unormowanie prawne kwestii nieważności decyzji administracyjnej jest szczególną konstrukcją procedury administracyjnej. Decyzja administracyjna obarczona między innymi wadami określonymi w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. istnieje bowiem w obrocie prawnym, a jej eliminacja z tego obrotu może nastąpić tylko w trybie i na zasadach przewidzianych przepisami o postępowaniu administracyjnym. Wady decyzji, o których mowa w powołanym wyżej przepisie, mają w zasadzie charakter materialnoprawny. Tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego. W postępowaniu nadzorczym zasadniczo ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne. W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji uznał za legalną decyzję organu nadzoru, mocą której usunięto z obrotu decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...], gdyż była ona obarczona ciężką wadą w postaci rażącego naruszenia prawa materialnego, konkretnie art. 39 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe (Dz.U. Nr 14, poz. 84), na podstawie którego została wydana.
Przesłankę nieważności decyzji przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. stanowi okoliczność, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej bądź z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie chodzi o ten drugi element. Wstępnym warunkiem uznania, że wystąpiło rażące naruszenie prawa było trafne stwierdzenie przez organ nadzoru, iż w zakresie objętym decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] obowiązywał powołany art. 39 Prawa lokalowego z 1974 r. Zasadnie zatem przyjął Sąd Wojewódzki w odniesieniu do oceny zastosowania tegoż przepisu w badanej decyzji, że nastąpiło tu rażące naruszenie prawa.
Podkreślić należy, że przedstawiony w skardze kasacyjnej zarzut, jak już wcześniej wspomniano, sprowadza się tylko do ogólnego zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez jego błędną wykładnię bez jednoczesnego wskazania jakiegokolwiek przepisu prawa materialnego. Tym samym Sąd drugiej instancji jako Sąd kasacyjny nie ma procesowej możliwości wyjaśnienia zagadnienia naruszenia prawa materialnego będącego następstwem ewentualnej błędnej jego wykładni, skoro nieodzownym elementem podstawy kasacyjnej powinno być wskazanie także odpowiedniego przepisu prawa materialnego.
Poza tym uzasadnienie podstawy kasacyjnej obejmującej zarzut błędnej wykładni prawa materialnego dokonanej przez sąd powinno zawierać wyraźne wskazanie, na czym polega wadliwa interpretacja danego przepisu, a także wyjaśnienie, jak przepis ten, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, powinien być rozumiany. Kwestię tę należało podkreślić, ponieważ Sąd kasacyjny nie może wyjść poza granice skargi kasacyjnej i z urzędu badać, czy ewentualnie doszło do błędnej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 39 Prawa lokalowego.
Dodać trzeba, że związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza konieczność wskazania w niej przez skarżącego m.in. jej podstaw. Prawidłowe sformułowanie podstawy kasacyjnej polega zaś zarówno na powołaniu konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - uchybił sąd, jak też uzasadnieniu zarzutu ich naruszenia. Nieodzownym elementem uzasadnienia podstawy kasacyjnej jest - poza przytoczeniem przepisu - wskazanie sposobu jego naruszenia i wyjaśnienie, na czym polegała błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie wskazanego przepisu.
Z tych powodów konstrukcyjna wadliwość dotyczy także podniesionego w skardze kasacyjnej drugiego zarzutu, dotyczącego naruszenia prawa materialnego, a polegającego, jak to określono w skardze kasacyjnej, na niezastosowaniu art. 156 § 2 K.p.a. pomimo wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych.
Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynikałoby, że podstawą do takiego stwierdzenia stanowi umowa najmu przedmiotowego lokalu, którą w dniu 21 lutego 2003 r. skarżąca zawarła z Miejskim Przedsiębiorstwem Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej spółką z o.o. w [...], gdyż rozwiązanie tej umowy nie może nastąpić w drodze decyzji administracyjnej. Strona skarżąca wiąże więc nieodwracalne skutki prawne z samą umową najmu przedmiotowego lokalu. Tymczasem skutki prawne wskazane w art. 156 § 2 K.p.a. oznaczają, że nie chodzi tu o stan faktyczny i prawny przedmiotowego lokalu, lecz o to, czy zaskarżona wadliwa decyzja wywołała nieodwracalny skutek prawny (zob. uchwałę składu siedmiu sędziów SN z dnia 28 maja 1992 r., OSNAP 1992, nr 12, poz. 211 oraz uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996 r., OPS 7/96, ONSA 1997 nr 2, poz. 49). Czynność prawna w postaci umowy, na którą się powołuje skarżąca, nie wiąże się z zaskarżoną decyzją.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.