Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 833/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 20 sierpnia 2012 r. nr 406.793/E-7/IV/2012 w przedmiocie zasiłku stałego. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy.
Wnioskiem z dnia 20 czerwca 2012 r. K. M. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B. o przyznanie zasiłku stałego.
Po przeprowadzeniu postepowania administracyjnego, decyzją z dnia 6 lipca 2012 r. znak DSS.842.4.32074.2012.MS Kierownik Działu Świadczeń Społecznych MOPR w B., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta B., odmówił K. M. przyznania wnioskowanego świadczenia z uwagi na niespełnienie kryterium dochodowego. Dochód wnioskodawczyni wyniósł 943,29 zł i przekraczał kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej.
Od powyższej decyzji K. M. wniosła odwołanie. Powołała się w nim m.in. na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wydany w jednej z jej wcześniejszych spraw, w którym stwierdzono, iż dochód z gospodarstwa rolnego jest dochodem wirtualnym. Nadto w 2010 r. otrzymała zasiłek stały i od tamtego czasu nie zmieniła się ustawa o pomocy społecznej, a tylko uległ zmianie dochód z tytułu dodatku mieszkaniowego.
Decyzją z dnia 20 sierpnia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.
Kolegium stwierdziło, że strona nie spełnia kryterium dochodowego. Ustalono, że Skarżąca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności do dnia 31 października 2013 r. Jest też właścicielką gospodarstwa rolnego o pow. 3,1195 ha przeliczeniowych. Na potrzeby ustalania prawa do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 207,00 zł (art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej w związku z § 1 pkt 2 e) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej – Dz. U. Nr 127. poz. 1055). Ustalony w ten sposób dochód wyniósł 645,74 zł. Strona ma też przyznany dodatek mieszkaniowy na okres od maja do października 2012 r. w wysokości 297,55 zł miesięcznie (decyzja z dnia 18 kwietnia 2012 r. znak: 004505/DM/04/2012). Kolegium wyliczyło, że dochód ogółem wyniósł 943,29 zł i przekracza kwotę 477 zł, stanowiącą kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej.
Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium podniosło m.in., że dochód z gospodarstwa rolnego został wyliczony w sposób określony przepisami art. 8 ust. 9 i zsumowany z dochodem z tytułu dodatku mieszkaniowego, stosownie do art. 8 ust. 10 ustawy o pomocy społecznej. Ustawodawca określił sposób liczenia dochodu z gospodarstwa rolnego, nie przewidując żadnych odstępstw. Nawet jeśli jest to "dochód wirtualny", to nie zmienia reguły, że ma być wliczany do dochodu strony. Odnosząc się zaś do decyzji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie zmiany wysokości zasiłku stałego organ odwoławczy stwierdził, że z jej treści nie wynika, z jakiego tytułu został wyliczony dochód, Orzekając w niniejszej sprawie nie można badać prawidłowości ustaleń dotyczących sytuacji dochodowej strony we wcześniejszym okresie.
Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego K. M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, kwestionując jej zasadność i zgodność z prawem. Zarzuciła, iż w decyzji z dnia 7 czerwca 2010 r. w dochodzie ustalonym w wysokości 238 zł nie mógł być zawarty dochód z gospodarstwa rolnego wynoszący 645,74 zł.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku wniosło o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Na rozprawie w dniu 28 stycznia 2013 r. skarżąca złożyła umowę dzierżawy gospodarstwa rolnego z dnia 10 grudnia 2009 r. oraz kopię pisma z KRUS. Podała, że zgodnie z umową sąsiad miał płacić podatek, ale nie płaci i skarżąca ma przez to problemy. Oświadczyła też, że zalega ze składkami na KRUS za czwarty kwartał 2011 r. i za cały 2012 r.
Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 833/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę K. M. na powyższą decyzję SKO w Białymstoku z dnia 20 sierpnia 2012 r.
Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Wojewódzki Sąd Administracyjny przytoczył i omówił przepisy regulujące zasady przyznawania zasiłku stałego, w tym regulację dotyczącą kryterium dochodowego, od spełnienia którego uzależniona jest możliwość przyznania świadczeń z pomocy społecznej. W opinii Sądu pierwszej instancji stan faktyczny sprawy został ustalony przez organy administracyjne prawidłowo, m.in. z uwagi na posiadanie przez skarżącą gospodarstwa rolnego miesięczny dochód skarżącej, liczony według ilości ha przeliczeniowych wyniósł 645,74 zł (3, 1195 ha x 207 zł – na dzień wydania zaskarżonej decyzji). Sposób ustalania tego dochodu został uregulowany przepisami prawa o randze ustawowej (art. 8 ust. 9 u.p.s.) i zarówno organy, jak i sądy są tymi regulacjami związane. Strona miała też przyznany dodatek mieszkaniowy w wysokości 297,55 zł. Bez znaczenia pozostaje przy tym okoliczność, że skarżąca oddała gospodarstwo w dzierżawę oraz fakt, że dzierżawca nie wywiązuje się z postanowień umowy.
Treść umowy jest zależna od jej stron. Jeżeli zaś jedna ze stron nie wywiązuje się z niej, druga może czynić kroki mające na celu jej rozwiązanie. Pozostaje to jednak bez wpływu na sposób ustalania kryterium dochodowego w postępowaniu w sprawie przyznania zasiłku stałego.
Zdaniem sądu pierwszej instancji prawidłowo nie pomniejszono kwoty dochodu o składki na rolnicze ubezpieczenie społeczne i zdrowotne. Wprawdzie, zgodnie z art. 8 ust. 3 pkt 2 u.p.s. za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach. Jednakże odliczeniu od przychodu podlegają jedynie wpłacone składki na ubezpieczenia społeczne czy zdrowotne. Tymczasem skarżąca nie opłaciła składek na KRUS za czwarty kwartał 2011 r. i za cały 2012 rok. W tej sytuacji brak było podstaw, by o kwoty wyliczonych przez KRUS składek pomniejszać jej przychód.
Od powyższego wyroku K. M., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego Zarzuciła naruszenie:
- 1) przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji gdy skarżąca wykazała, iż postępowanie administracyjne było dotknięte istotnymi wadami, w tym naruszającymi: art. 7, art. 10 w związku z art. 8 w związku z art. 77 oraz 80 k.p.a., a także art. 81 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności oraz nieprawidłowe i niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w zakresie ustalenia dochodu skarżącej poprzez:
- a) pominięcie przy ocenie materiału dowodowego, iż skarżąca posiada ustalony umiarkowany stopień niepełnosprawności i jest osoba niezdolna do pracy co oznacza, że nie uzyskuje dochodu ze swojego gospodarstwa rolnego;
- b) pominięcie, że skarżąca oddała swoje gospodarstwo rolne w dzierżawę pozbywając się czasowo, tj. na 10 lat faktycznego władztwa nad nim, a więc używania go i pobierania z niego pożytków, przenosząc te uprawnienia na dzierżawcę nieruchomości;
- 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej polegające na przyjęciu, że osiągając dochód z posiadanego gospodarstwa rolnego przekroczyła kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej i tym samym nie spełniała koniecznych przesłanek do uzyskania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej pomimo, iż w przedmiotowej sprawie art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej nie powinien mieć zastosowania, gdyż skarżąca jest osoba niezdolną do pracy, a także z uwagi na okoliczność, iż przedmiotowe gospodarstwo rolne oddała w dzierżawę, pozbywając się czasowo władztwa nad nim, a więc używania go i pobierania z niego pożytków, przenosząc te uprawnienia na dzierżawcę.
Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Jednocześnie profesjonalny pełnomocnik skarżącej wnosił o przyznanie na jego rzecz kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, oświadczając, że koszty te nie zostały opłacone w całości ani w części.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in. że dochód z gospodarstwa rolnego istotnie określany jest w sposób ryczałtowy w oparciu o art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej, jednakże sposób określania tego dochodu aktualny jest jedynie wówczas, gdy osoba prowadzi gospodarstwo rolne lub ma możliwość jego prowadzenia i uzyskiwania tą drogą środków utrzymania. Skarżąca z uwagi na swój stan zdrowia legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, nie ma możliwości prowadzenia gospodarstwa rolnego. Przypisywanie skarżącej hipotetycznego dochodu, którego nie jest ona w stanie uzyskać jest próbą kreowania fikcyjnego stanu faktycznego, nie do pogodzenia z fundamentalnymi standardami państwa prawa.
Sąd pierwszej instancji przypisał skarżącej dochód, którego nie tylko co do wysokości, ale przede wszystkim co do zasady nie mogła ona osiągnąć. Na skutek zawartej umowy skarżąca nie posiada nawet potencjalnej możliwości prowadzenia działalności rolniczej na gruntach oddanych w dzierżawę i tym samym osiągania dochodu z tego tytułu. W świetle powyższego nie jest możliwe ustalenie tegoż dochodu w sposób ryczałtowy, przewidziany w art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.
Naczelny Sąd Administracyjny nie kontroluje ponownie legalności zaskarżonego aktu lub czynności w takim zakresie, w jakim czyni to sąd pierwszej instancji. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej w skrócie p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Poza przypadkami wymienionymi w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w rozpoznawanej sprawie nie występują, zakres kontroli tego sądu determinują przytoczone podstawy kasacyjne. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się zatem wyłącznie do zweryfikowania zasadności zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej.
Analiza podniesionych w niniejszej sprawie podstaw skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.
Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a także naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe jego zastosowanie. Zasadą w takiej sytuacji jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego (wyrok NSA z 9 marca 2005 r., FSK 618.04; ONSAiWSA z 2005 r. nr 6, poz. 120.).
Zarzucając naruszenie przepisów postępowania autor skargi kasacyjnej zakwestionował oddalenie skargi przez sąd pierwszej instancji pomimo nie wzięcia pod uwagę przez orzekające w sprawie organy administracyjne faktu ustalonego umiarkowanego stopnia niepełnosprawności skarżącej oraz oddania stanowiącego własność skarżącej gospodarstwa rolnego w dzierżawę na okres 10 lat. Zarzuty te są niezasadne. Pierwszą okoliczność organy administracyjne uwzględniły bowiem w swych ustaleniach faktycznych, co zostało skontrolowane i pozytywnie zweryfikowane przez sąd pierwszej instancji.
Natomiast fakt oddania gospodarstwa rolnego w dzierżawę został podniesiony dopiero na rozprawie, w toku postępowania sądowego pierwszej instancji. Wcześniej skarżąca nie tylko nie informowała o tym fakcie organów administracyjnych – przeciwnie, oświadczała nawet pisemnie pod rygorem odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania (k. 13 akt administracyjnych), że gospodarstwo nie jest dzierżawione. Okoliczność ta została ustalona dopiero w toku postępowania sądowego w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. Trudno zatem uznać za zasadny zarzut, że w toku postępowania administracyjnego organy nie ustaliły tego faktu, co zaaprobował sąd pierwszej instancji.
Analizę podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego należy rozpocząć od przytoczenia treści art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362, dalej w skrócie u.p.s. – w wersji obowiązującej na dzień wydania zaskarżonej decyzji). W myśl tego przepisu prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 53a, 78 i 91, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 477 zł (ustalonej w § 1 pkt 1 a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej – Dz.U z 2009 r. Nr 127, poz. 1055). Za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych;
2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób (art. 8 ust. 3 u.p.s.). Nadto przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 207 zł (art. 8 ust. 9 u.p.s. w związku z § 1 pkt 2 e) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej).
W świetle takiego brzmienia przytoczonych wyżej przepisów art. 8 u.p.s. zarzut naruszenia prawa materialnego, mającego polegać na błędnym obliczeniu dochodu skarżącej poprzez zaliczenie do niego dochodu ryczałtowego ze stanowiącego jej własność gospodarstwa rolnego w sytuacji, gdy skarżąca jako osoba niezdolna do pracy nie jest w stanie go prowadzić – również należy uznać za niezasadny. W orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości pogląd, iż dla ustalenia prawa do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej należy przyjąć, że każdy właściciel nieruchomości rolnej uzyskuje dochód miesięczny w wysokości 207 zł z 1 ha przeliczeniowego, niezależnie od tego, w jaki sposób korzysta z tej nieruchomości, lub w jaki sposób nią rozporządził (wyrok NSA z 4 stycznia 2011 r., I OSK 1327/10, LEX nr 744974). Z punktu widzenia przepisu art. 8 ust. 9 u.p.s. bez znaczenia jest okoliczność, czy gospodarstwo rolne jest uprawiane, czy też nie i z jakiego powodu oraz czy rzeczywiście przynosi ono dochody (wyroki NSA z 21 października 2010 r., I OSK 928/10, LEX nr 745379 oraz z 17 listopada 2011 r., I OSK 1103/11, LEX nr 1149111).
Co więcej, niedopuszczalna jest interpretacja art. 8 ust. 9 u.p.s., dopuszczająca niestosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy strona bezpłatnie wydzierżawia posiadane gospodarstwo rolne (wyrok NSA z 4 stycznia 2011 r., I OSK 1328/10, LEX nr 744975).
Odnosząc się do zawartego w piśmie procesowym pełnomocnika skarżącej z dnia 3 stycznia 2014 r. wniosku o przeprowadzenie dowodu z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2242/13) na okoliczność nieprawidłowego ustalenia dochodu skarżącej i nie odliczenia wbrew regułom zawartym w art. 8 ust. 3 u.p.s. od dochodu skarżącej składek na ubezpieczenia społeczne – wniosek ten należało uznać za niezasadny. Pogląd co do wykładni prawa zawarty w orzecznictwie sądowym nie jest bowiem okolicznością faktyczną w sprawie, którą należałoby ustalać poprzez przeprowadzenie dowodu w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., nawet jeżeli pogląd ten miałby być pomocny przy rozstrzygnięciu danej sprawy. Z poglądem tym sąd lub organ rozstrzygający daną sprawę może się zgodzić albo nie i dać temu wyraz w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia.
Jeżeli chodzi natomiast o samo stanowisko zajęte przez WSA w Warszawie w przywołanym przez pełnomocnika skarżącej wyroku, to należy je uznać za prawidłowe, odpowiadające treści normy wynikającej z art. 8 ust. 3 pkt 2 u.p.s. Podobnie wypowiedział się zresztą NSA w wyroku z 18 marca 2009 r., I OSK 1461/08 (LEX nr 580351), iż nie ma jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że od dochodu uwzględniającego także dochód z gospodarstwa rolnego, ustalony na podstawie art. 8 ust. 9 u.p.s., nie podlegają odliczeniu składki na ubezpieczenie społeczne rolników. Tym samym zawarte w zaskarżonym wyroku WSA w Białymstoku stwierdzenie, że odliczeniu od przychodu podlegają jedynie wpłacone składki na ubezpieczenia społeczne czy zdrowotne, należy uznać za błędne. Za błędną należy również uznać konkluzję, że skoro skarżąca, co przyznała na rozprawie, nie opłaciła składek na KRUS za czwarty kwartał 2011 r. oraz za cały 2012 rok, to brak jest podstaw, by o kwoty wyliczonych składek pomniejszać jej przychód.
Jednakże biorąc pod uwagę, że w okolicznościach niniejszej sprawy składka skarżącej na ubezpieczenie zdrowotne oraz emerytalno-rentowe w miesiącu poprzedzającym dzień złożenia wniosku (maj 2012 r.) wyniosła łącznie 122 zł (wysokość powyższych składek wynika z dołączonej do akt administracyjnych informacji KRUS dotyczącej ich wysokości k-9), odjęcie tej kwoty od kwoty równej ustalonemu dochodowi skarżącej, tj. 943,29 zł daje kwotę 821,29 zł, która również przekracza ustawowe kryterium dochodowe pozwalające na przyznanie świadczenia z pomocy społecznej, wynoszące 477 zł. Zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku błędny pogląd sądu pierwszej instancji nie miał zatem wpływu na treść rozstrzygnięcia, co sprawia, że zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
W konsekwencji skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. należało oddalić.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, gdyż przepis art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania miedzy stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.ps.a.