Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Gl 481/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy R. na opinię [...] Kuratora Oświaty w K. z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie szkół i placówek oświatowo-wychowawczych – połączenia szkół w zespół szkół, uchylił zaskarżoną opinię.
Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.
Po rozpoznaniu wniosku Wójta Gminy R., [...] Kurator Oświaty w K. w dniu [...] kwietnia 2012 r., działając na podstawie art. 62 ust. 5b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, ze zm.), zwanej dalej "ustawą o systemie oświaty", negatywnie zaopiniował zamiar połączenia od 1 września 2012 r. Szkoły Podstawowej [...] w R. w zespół szkół. W uzasadnieniu opinii organ podkreślił, że szkoły podlegające połączeniu w zespół funkcjonują w jednym budynku, posiadają wyodrębnione pomieszczenia, natomiast część pomieszczeń jest wspólna dla obu szkół, w tym wejście do budynku, stołówka, boisko szkolne. Szkoły mają oddzielny monitoring. Zwrócono uwagę, że w roku szkolnym 2012/2013 Szkoła Podstawowa w R. ma liczyć 11 oddziałów i będzie do niej uczęszczać 226 uczniów, natomiast Gimnazjum w R. ma liczyć 8 oddziałów i będzie tam uczęszczać 183 uczniów. Połączenie szkół spowoduje powstanie zespołu z dużą liczbą uczniów – 409, w 19 oddziałach. Przedstawione prognozy demograficzne wskazują, że w najbliższych latach liczba dzieci i młodzieży w wieku szkolnym z obwodu szkół będzie utrzymywać się na podobnym poziomie. Ma to szczególne znaczenie wobec faktu, że od roku szkolnego 2011/2012 w gimnazjach obowiązują nowe zasady organizowania pomocy psychologiczno-pedagogicznej, nakładające na dyrektorów i nauczycieli wiele nowych obowiązków, wynikających z rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 17 listopada 2010 r. w sprawie zasad udzielania i organizacji pomocy psychologiczno-pedagogicznej w publicznych przedszkolach, szkołach placówkach (Dz.U. z 2010 r. Nr 228, poz.1487). Połączenie szkół w zespół, w ocenie organu, nie będzie miało wpływu na poprawę warunków lokalowych. Ponadto tworzenie dużych szkół nie sprzyja prawidłowemu rozwojowi ucznia. Szkoły powinny być małe, ponieważ tylko wtedy możliwe jest indywidualne podejście do ucznia oraz dialog ucznia z nauczycielem. Wzmacnianie związków pomiędzy przedszkolem, szkołą podstawową i gimnazjum przez łączenie ich w zespół nie sprzyja realizacji jednolitej podstawy programowej na III i IV etapie edukacyjnym. Ponadto Kurator argumentował, że zarządzanie szkołami znajdującymi się w jednym budynku przez jednego dyrektora będzie mniej efektywne i nie wpłynie korzystnie na podniesienie jakości kształcenia i wychowania dzieci i młodzieży. Połączenie przedmiotowych szkół i powierzenie kierownictwa nad nimi jednej osobie nie usprawni systemu kierowania, zarządzania, administrowania obiektem i sprawowania nadzoru pedagogicznego. Lepsze wykorzystanie bazy dydaktycznej, stołówki, obiektów sportowych możliwe jest w obecnym stanie, ponieważ wystarczy zawarcie porozumienia między dyrektorami poszczególnych szkół. Poza tym projektowane połączenie szkół w zespół nie jest w zgodzie z planami i założeniami reformy edukacyjnej i systemu szkolnictwa zapoczątkowanej w 1998 r. Organ zwrócił również uwagę, że począwszy od roku szkolnego 2009/2010, w przedszkolach, szkołach podstawowych i gimnazjach stosuje się nowe podstawy programowe, a proponowane połączenie szkół nie doprowadzi do rozwiązań organizacyjnych zmierzających do poprawy warunków realizacji zajęć dydaktyczno - wychowawczo – opiekuńczych. Kurator oświaty wskazał, że realizuje politykę oświatową państwa, a wobec tego przesłanki o charakterze ekonomicznym nie mogą być jedynym, ani głównym kryterium utworzenia zespołu szkół, zwłaszcza w oderwaniu od aktualnych kierunków reform polskiego systemu oświaty. Nauka dzieci i młodzieży odbywa się bowiem w kilku typach szkół, tj. sześcioletniej szkole podstawowej, trzyletnim gimnazjum oraz w szkołach ponadgimnazjalnych. Podział taki dostosowany jest do potrzeb psychofizycznych oraz poziomu rozwoju intelektualnego i emocjonalnego dzieci i młodzieży. Zasadą powinno być zatem kształcenie i wychowywanie dzieci i młodzieży w samodzielnych, odrębnych typach szkół.
Skargę na powyższą opinię do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła Gmina R., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, w tym: art. 5a ust. 2 pkt 1, art. 31 ust. 1 pkt 6 i art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Gmina wskazała, że przez wydanie negatywnej opinii w przedmiocie połączenia szkół, uniemożliwiono jej realizację nałożonych na nią zadań, zaniechano współdziałania z organami jednostek samorządu terytorialnego w tworzeniu lokalnej polityki oświatowej, a także uniemożliwiono realizację prawem przewidzianych uprawnień organów prowadzących szkoły różnych typów do ich łączenia w zespoły. W uzasadnieniu skargi Gmina podniosła, że opinię Kuratora należy utożsamiać z zajęciem stanowiska, o którym mowa w art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z tego też powodu opinia, stanowiąca prawem przewidzianą formę działania organu administracji publicznej, powinna być czytelna i nie wzbudzać wątpliwości co do przesłanek jakimi kierował się organ przy jej podejmowaniu. Zdaniem skarżącej Gminy, kwestionowana opinia tym wymogom nie odpowiada, bowiem przedstawiona przez organ argumentacja ma charakter ogólny i nie uwzględnia konkretnego stanu faktycznego, w odniesieniu do którego została wydana. [...] Kurator Oświaty nie wykazał, że utworzenie zespołu szkół wpłynie negatywnie na realizację podstawy programowej, jak również nie wyjaśnił z jakiego powodu istnieje zagrożenie realizacji podstawy programowej w ramach zespołu.
W odpowiedzi na skargę [...] Kurator Oświaty w K. wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", z powodu niewyczerpania trybu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, ewentualnie o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 148 P.p.s.a., uchylił zaskarżoną opinię. W pierwszej kolejności stwierdził, że nie zasługuje na uwzględnienie wniosek [...] Kuratora Oświaty w K. o odrzucenie skargi. W tym zakresie podniósł, że opinia Kuratora została wydana na podstawie art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty i stanowi formę wyrażenia stanowiska, od którego "prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy" w rozumieniu art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.), zwanej dalej "ustawą o samorządzie gminnym", zaskarżalną do sądu na podstawie art. 98 ust. 1 tej ustawy w zw. z art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a.
Dokonując natomiast kontroli zaskarżonej, negatywnej opinii Kuratora Oświaty w przedmiocie połączenia w zespół szkoły podstawowej oraz gimnazjum, Sąd stwierdził, że opinia ta narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Uzasadniając swoje stanowisko wyjaśnił, że gmina jako jednostka samorządu terytorialnego, stanowiąca podmiot administracji zcentralizowanej, wykonuje w sposób samodzielny zadania publiczne określone ustawami. Jej samodzielność w zakresie wykonywania tych zadań wyraża się z jednej strony w uprawnieniu do podejmowania wszelkich, zgodnych z prawem działań zmierzających do realizacji zadań, a z drugiej strony w generalnym zakazie ingerowania w te działania przez podmioty zewnętrzne, w tym przez organy administracji rządowej. Możliwa jest jedynie ingerencja dopuszczona wyraźnie przez ustawodawcę, przy czym w sytuacji, kiedy przyjmuje ona postać nadzoru może być podejmowana jedynie w oparciu o kryterium legalności (art. 171 ust. 1 Konstytucji RP). Zadaniem publicznym gminy, określanym jako "oświatowe" w art. 5a ust. 2 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, jest zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej w przedszkolach oraz w innych formach wychowania przedszkolnego, o których mowa w art. 14a ust. 1a, a także w szkołach, o których mowa w art. 5 ust. 5 tej ustawy. Zgodnie z art. 5c pkt 1 ustawy o systemie oświaty, zadania i kompetencje organu prowadzącego wykonuje w podstawowym zakresie rada gminy. Chodzi tu w szczególności o kompetencję określoną w art. 62 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym organ prowadzący szkoły różnych typów lub placówki może je połączyć w zespół, przy czym połączenie w zespół szkoły podstawowej z gimnazjum wymaga pozytywnej opinii kuratora oświaty (art. 62 ust. 5b tej ustawy). Opinia kuratora jest w tym przypadku opinią "wiążącą" i stanowi prawną formę ingerencji w samodzielność gminy w zakresie realizacji zadań oświatowych. Tym samym jako ingerencja w działalność gminy może być dokonana tylko na podstawie kryterium legalności, a co za tym idzie opinia kuratora jest możliwa wyłącznie w zakresie w jakim kurator wykonuje zadania i kompetencje określone w przepisach prawa, tj. w art. 31 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, w szczególności w ramach uprawnień wynikających z nadzoru pedagogicznego (art. 33 ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty).
Sąd wskazał zatem, że opinia podejmowana przez kuratora w kwestii zamiaru gminy dotyczącego łączenia szkół w zespół nie może nosić znamion arbitralności, lecz powinna znajdować uzasadnienie ze względu na przedmiot, cel zadań i kompetencji przyznanych kuratorowi. Zauważył również, że ustawodawca nie określa formy, w jakiej opinia powinna zostać podjęta, elementów opinii jak również procedury jej podejmowania. Niemniej jednak, zdaniem Sądu, charakter tej opinii zbliżony do aktu administracyjnego (przesądza ona bowiem w istocie o możliwości dokonania połączenia szkoły podstawowej i gimnazjum przez gminę), jak również charakter stosunków zachodzących między organami administracji rządowej i samorządem terytorialnym (samodzielność jednostek samorządu terytorialnego w wykonywaniu zadań publicznych podlegająca ochronie sądowej), przemawia na rzecz zachowania w przypadku tego aktu zasadniczych wymogów odnoszonych do decyzji administracyjnych, w szczególności zaś do konieczności jej uzasadnienia prawnego i faktycznego. Opinia kuratora powinna być więc czytelna i nie wzbudzać wątpliwości co do przesłanek jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Obowiązek ten nabiera szczególnego znaczenia, gdy organ wydaje wiążącą dla strony opinię negatywną.
W świetle powyższego, Sąd uznał, że zaskarżona opinia wymogów tych nie spełnia. Ponadto argumenty podnoszone w uzasadnieniu opinii nie znajdują wyraźnego umocowania w normach określających zadania i kompetencje tego organu. W ocenie Sądu z uzasadnienia opinii nie wynika dlaczego prognoza dotycząca utrzymywania się liczby uczniów przez kolejnych 6 lat miałaby stanowić przeszkodę dla pozytywnego zaopiniowania zamiaru połączenia szkoły podstawionej i gimnazjum. Dalej wskazał, że trudno odczytać z opinii z jakich przyczyn szczególne znaczenia ma dla sprawy fakt, iż od roku szkolnego 2011/2012 w gimnazjach obowiązują nowe zasady organizowania pomocy psychologiczno-pedagogicznej, nakładające na dyrektorów i nauczycieli wiele nowych obowiązków zgodnie z rozporządzeniem MEN z dnia 17 listopada 2010 r. Nie wykazano również, dlaczego uznano, że połączenie szkół w zespół i powierzenie kierownictwa nad nimi jednej osobie nie usprawni systemu kierowania, zarządzania, administrowania obiektem i sprawowania nadzoru pedagogicznego, a tym samym nie będzie miało korzystnego wpływu na podniesienie, jakości kształcenia i wychowania dzieci i młodzieży. Organ nie wyjaśnił także, z jakich przyczyn w jego ocenie zamierzone zmiany nie są zgodne z planem i założeniami reformy edukacyjnej i systemu szkolnictwa zapoczątkowanej w 1998 r. przez Ministra Edukacji Narodowej, skoro ustawodawca wyraźnie dopuszcza możliwość tworzenia zespołów szkół podstawowych i gimnazjalnych.
Zdaniem Sądu, zaprezentowana w opinii argumentacja ma charakter bardzo ogólny, wręcz ogólnikowy i może znaleźć zastosowanie do każdego przypadku połączenia szkoły podstawowej i szkoły gimnazjalnej w zespół, przy czym opinia sporządzona w oparciu o takie argumenty równie dobrze może mieć charakter negatywny, jak i pozytywny.
W ocenie Sądu, brak właściwego uzasadnienia opinii oraz jej arbitralny charakter koliduje z przepisem art. 5a ust. 2 pkt 1 i art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty ze względu na to, że samorządowa gmina, wykonująca zadania z zakresu oświaty, wyposażona w kompetencję do połączenia szkoły podstawowej i szkoły gimnazjalnej w zespół, kompetencji tej nie może wykonywać. Ponadto Sąd wskazał, że przedmiotowa opinia została podjęta wbrew ciążącym na Kuratorze obowiązku współdziałania z gminą w zakresie realizacji przez nią ustawowych obowiązków gminy w zakresie oświaty, co stoi w wyraźniej sprzeczności z postanowieniami art. 31 ust. 1 pkt 6 ustawy o systemie oświaty, nakładającymi taki obowiązek.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył [...] Kurator Oświaty w K., wnosząc o jego uchylenie w całości i odrzucenie skargi Gminy R. na opinię z dnia [...] kwietnia 2012 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania na jego rzecz. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 89 ust. 1 tej ustawy, a w konsekwencji tego naruszenia uchybienie przepisom postępowania, tj. art. 52 § 3 i art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, powyższe naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy bowiem skarga Gminy R. podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna z tej przyczyny, że nie została poprzedzona obligatoryjnym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Opinia Kuratora Oświaty jest bowiem innym aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.
W uzasadnieniu zarzutów kasacyjnych podniesiono, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, iż opinia Kuratora stanowi opinię o jakiej mowa w art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a w konsekwencji rozpoznał skargę Gminy jako wniesioną w trybie art. 98 ust. 1 tej ustawy. Kurator Oświaty wskazał, że przepis art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wymaga - dla jego zastosowania - przedstawienia do zaopiniowania, w przewidzianym prawem trybie, określonego projektu rozstrzygnięcia spełniającego wszystkie wymogi formalne danego projektu. Przedmiotem opiniowania w tym trybie jest zatem konkretny projekt rozstrzygnięcia. Natomiast do wydania przez Kuratora Oświaty opinii w trybie przepisu art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty nie jest wymagane dysponowanie przezeń projektem rozstrzygnięcia i w przedmiotowej sprawie projektu takiego nie przedstawiono. Kuratorowi Oświaty przedstawiono jedynie uchwałę Rady Gminy R. z dnia [...] marca 2012 r. wyrażającą zamiar połączenia szkół. Z powyższych względów nie można do opinii w sprawie połączenia szkół w zespół stosować przepisu art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skoro tak, to nie ma podstaw do stosowania przepisu art. 98 ust. 1 tej ustawy, a tym samym do wniesienia skargi przez Gminę z pominięciem trybu wynikającego z przepisu art. 52 § 3 P.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 98 ust. 1 w związku z art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie jest zasadny. Według art. 98 ust. 1 tej ustawy "Rozstrzygnięcia organu nadzoru dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia". Zgodnie z art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym "Jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub jego projektu, z zastrzeżeniem ust. 1a". Art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty stanowi, że: "Połączenie w zespół szkoły podstawowej z gimnazjum wymaga pozytywnej opinii kuratora oświaty". Wykładnia art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty wywodzona w skardze kasacyjnej jest błędna i nie daje podstaw do zakwestionowania kwalifikacji opinii kuratora do aktów, o których stanowi art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Procedurę łączenia szkół reguluje art. 62 ustawy o systemie oświaty odsyłając w art. 62 ust. 4 do regulacji art. 58 tej ustawy. Inicjatywa łączenia należy do organu prowadzącego (art. 58 ust. 1 w zw. z art. 62 ust. 4 ustawy o systemie oświaty). Przeprowadzona zatem w skardze kasacyjnej wykładnia art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, jest sprzeczna z przyjętymi regułami wykładni, co podważa jej prawidłowość. Przepis prawny nie może być interpretowany w oderwaniu od całości regulacji prawnej zawartej w danym artykule (art. 62 ustawy o systemie oświaty) oraz regulacji w całej ustawie i w sprzeczności z regulacją w innych ustawach pozostających w związku z tą ustawą.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt: I OSK 3099/12, I OSK 3117/12, I OSK 153/13) jednolicie przyjmuje się, że art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty zawiera regulację aktu nadzoru merytorycznego, którego granice czasowe i konsekwencje ich przekroczenia reguluje art. 89 ustawy o samorządzie gminnym, zaś środki obrony art. 98 ust. 1 tej ustawy. Klasyfikacji opinii wydawanej na podstawie art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty nie można zakwestionować wskazując na różnicę pomiędzy nadzorem prawnym a nadzorem pedagogicznym. Nadzór prawny przewidziany w regulacji ustrojowej nie wyłącza nadzoru merytorycznego przewidzianego w regulacji materialnoprawnej. Nie ma zatem podstaw prawnych do kwalifikacji opinii kuratora oświaty do aktu, o którym stanowi art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., gdyż nie jest to akt dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wprowadzona forma opinii w art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty jest formą nadzoru merytorycznego wykonywania kompetencji przez organ prowadzący szkołę. Nie reguluje zatem uprawnień (obowiązków) organu prowadzącego szkołę, a ogranicza - przez wprowadzenie wymogu opinii pozytywnej - wykonywanie kompetencji ustawowej przez organ prowadzący szkołę.
Opinia kuratora oświaty o połączeniu szkół stanowi zatem akt nadzoru merytorycznego nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, poddanego reżimowi prawnemu z art. 89 ustawy o samorządzie gminnym, i podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. Kurator oświaty – jako organ nadzoru pedagogicznego – wykonuje ten nadzór w imieniu wojewody (art. 31 ustawy o systemie oświaty). W konsekwencji gminie przysługuje ochrona sądowa przewidziana w art. 98 ustawy o samorządzie gminnym. Jednym z elementów konstrukcji prawa ochrony sądowej jest regulacja art. 102a ustawy o samorządzie gminnym według której: "W sprawach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nie stosuje się przepisów art. 52 § 3 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270)".
Tym samym nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 52 § 3 i art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Zaskarżalność aktu nadzoru merytorycznego nie jest obwarowana przesłanką wezwania na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Nie było zatem podstaw do zastosowania art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.
Z podanych wyżej względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.