Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 8 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1823/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę Polskiego Związku Działkowców Okręgowego Zarządu [...] w R. na zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
W związku z wnioskiem T. S. – Prezesa Polskiego Związku Działkowców Okręgowego Zarządu w R. o wznowienie postępowania, decyzją z dnia [...] lutego 1999 r., nr [...], Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast odmówił uchylenia decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] lutego 1995 r., nr [...], a następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2001 r., nr [...], utrzymał w mocy wcześniejsze rozstrzygniecie. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 lutego 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1938/07, uchylił ww. decyzje oraz postanowienie z dnia [...] maja 1998 r. o wznowieniu postępowania, zobowiązując organ do wyjaśnienia czy podanie o wznowienie postępowania zostało złożone w terminie, o którym mowa w art. 148 § 1 i 2 K.p.a.
Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...], Minister Infrastruktury odmówił wznowienia postępowania z wniosku Okręgowego Zarządu Polskiego Związku Działkowców w R. zakończonego decyzją Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] lutego 1995 r., nr [...].
W uzasadnieniu organ wskazał, że Polski Związek Działkowców Okręgowy Zarząd w R. wykazał się w przedmiotowej sprawie jedynie interesem faktycznym, a nie prawnym. Nie przedłożył bowiem dokumentu, który potwierdzałby tytuł prawny do nieruchomości objętej wnioskiem o wznowienie postępowania. Ponadto nie był on stroną w postępowaniu zakończonym orzeczeniem wywłaszczeniowo-odszkodowawczym z dnia [...] października 1968 r. W ocenie organu, z ww. względów niedopuszczalne jest wznowienie postępowania z wniosku Polskiego Związku Działkowców Okręgowy Zarząd w R..
Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił Polski Związek Działkowców, podnosząc, że niniejsza sprawa dotyczy interesu prawnego samych działkowców, a Polski Związek Działkowców jako ustawowy reprezentant tych osób jest legitymowany do wystąpienia z przedmiotowym wnioskiem.
Zaskarżoną decyzją Minister Infrastruktury utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...].
W uzasadnieniu podniósł, że z wnioskiem o wznowie postępowania administracyjnego może wystąpić jedynie strona w rozumieniu art. 28 K.p.a., a wnioskodawca w niniejszej sprawie potwierdził, że na podstawie protokołu z dnia 6 marca 1992 r., W. przekazał Polskiemu Związkowi Działkowców ogrody działkowe położone w Z. przy ujęciu wody pitnej dla miasta R. o powierzchni 15000 m2, R. o powierzchni 11000 m2, ogród działkowy "N.", położony w R. przy ul. [...] o powierzchni 176548 m2, oraz ogród działkowy "M.", położony w R. dzielnica P. o powierzchni 138600 m2 (por. § 1 protokołu).
W ocenie organu, Polski Związek Działkowców uzyskał jedynie faktyczne władztwo do tego terenu, natomiast użytkowanie nie zostało ustanowione na rzecz Polskiego Związku Działkowców w formie przewidzianej przepisami prawa. Ponadto, nie ma również znaczenia fakt, że obecnie teren Rodzinnego Ogrodu Działkowego "N." został zagospodarowany w sposób trwały działkami. Zatem funkcjonowanie zorganizowanego ogrodu działkowego wskazuje na interes faktyczny Polskiego Związku Działkowców nie zaś na interes prawny. W konsekwencji w ocenie organu w decyzji pierwszoinstancyjnej prawidłowo uznano, że nie jest dopuszczalne wznowienie postępowania z wniosku podmiotu, który nie ma przymiotu strony w postępowaniu – zgodnie z art. 28 K.p.a.
Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Polski Związek Działkowców Okręgowy Zarząd P., domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zrzuciła naruszenie przepisów art. 28 K.p.a. w związku z art. 145 i 147 K.p.a., oraz naruszenie przepisów art. 7 i 8 K.p.a. w związku z art. 11 w związku z art. 107 § 3 K.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że zaskarżone decyzje naruszają obowiązujące przepisy prawa, a w szczególności procedury administracyjnej. Ponadto jego zdaniem bezsprzecznie ma on interes prawny do tego, aby występować w charakterze strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. co wynika z treści art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o Rodzinnych Ogrodach Działkowych.
Skarżący zauważył, że Polski Związek Działkowców reprezentuje interesy osób użytkujących działki w ramach Rodzinnego Ogrodu Działkowego "N." w R.. Nabycie tych działek nastąpiło od Skarbu Państwa w dobrej wierze, a następnie oddane zostało w Zarząd W., które założyło na tych terenach ogrody działkowe.
W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie. Jednocześnie podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 lutego 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1823/11, oddalając skargę wskazał, że niekwestionowane w niniejszej sprawie jest to, że Polski Związek Działkowców nie występował w charakterze strony postępowania dotyczącego przedmiotowej nieruchomości zakończonego zarówno decyzją wywłaszczeniową z dnia [...] października 1968 r., jak i decyzją Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] lutego 1995 r. stwierdzającą jej nieważność. Dlatego w niniejszej sprawie wymagało ustalenia, czy Polski Związek Działkowców wykazał, że przysługuje mu interes prawny do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego.
W ocenie Sądu organ zasadnie przyjął, że Polski Związek Działkowców nie wykazał interesu prawnego legitymującego do złożenia wniosku. W szczególności wnioskodawca nie wykazał, że w dacie wydania orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości – to jest w dniu [...] października 1968 r., przysługiwało mu jakiekolwiek prawo rzeczowe do wywłaszczonej nieruchomości.
Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Polski Związek Działkowców stał się dysponentem przedmiotowej nieruchomości na podstawie protokołu z dnia 6 marca 1992 r. zawartego pomiędzy Wytwórnią Sprzętu Komunikacyjnego "P.", a Polskim Związkiem Działkowców Zarządem Wojewódzkim w R..
W § 2 tego protokołu wyraźnie stwierdzono, że Polski Związek Działkowców uzyskał od Wytwórni Sprzętu Komunikacyjnego w R. jedynie faktyczne władztwo do nieruchomości – cyt. "Wytwórnia Sprzętu Komunikacyjnego "P." przekazuje Polskiemu Związkowi Działkowców w R. ogrody wykazane w § 1 jako ogrody o charakterze stałym, założone zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania Miasta R.". Zdaniem Sądu oczywistym jest, że faktyczne zarządzanie nieruchomością, nie kreuje stosunku prawnorzeczowego po stronie Polskiego Związku Działkowców, który uzasadniałby powstanie interesu prawnego.
Sąd wskazał, że skarżący podnosi w skardze, że nieruchomość wywłaszczona została mu przekazana w wykonaniu obowiązku ustawowego wynikającego z treści art. 32 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 85, poz. 390 ze zm.). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się jednak, że powołany przepis mógł stanowić podstawę do nabycia przez Polski Związek Działkowców tylko tych praw majątkowych, które posiadał jego poprzednik. Jeżeli więc dotychczasowa jednostka organizacyjna pracowniczych ogrodów działkowych nie legitymowała się, jak w sprawie niniejszej, tytułem prawnym do gruntu, na którym urządzony był ogród, to Polski Związek Działkowców z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 6 maja 1981 r. tytułu tego na gruncie powołanej ustawy automatycznie nie uzyskał. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2005 r., sygn. akt I SA/WA 245/05 i wyrok NSA z dnia 6 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 1050/05, LEX nr 275537, wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 czerwca 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 239/07).
W niniejszej sprawie natomiast Wytwórnia Sprzętu Komunikacyjnego "P." nie dysponowała tytułem prawym do przekazywanego gruntu. Zatem również Polski Związek Działkowców nie uzyskał tytułu prawnego do nieruchomości na gruncie ustawy z dnia 6 maja 1981 r.
Sąd również zauważył, że dokonując weryfikacji zaskarżonych decyzji nie dopatrzył się naruszenia przez organy orzekające w sprawie przepisów postępowania administracyjnego w szczególności przepisu art. 7, art. 8 i art. 11 K.p.a. Minister Infrastruktury prowadził postępowanie przy uwzględnieniu zasad wynikających z treści powołanych przepisów, jak również stanowisko swoje uzasadnił, zachowując wymogi wynikające z treści art. 107 § 3 K.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył Polski Związek Działkowców Okręgowy Zarząd P. w R., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2005 r. Nr 169 poz. 1419) poprzez odmowę przyznania skarżącemu ochrony prawa własności przysługującego mu w stosunku do infrastruktury działkowej w postaci urządzeń rodzinnego ogrodu działkowego przeznaczonych do wspólnego korzystania przez użytkujących działki i służących do zapewnienia funkcjonowania ogrodu, a także użytkownikom poszczególnych działek w stosunku do nasadzeń, urządzeń i obiektów znajdujących się na działce, poprzez uznanie, że skarżący nie ma interesu prawnego w złożeniu wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] lutego 1995 r., nr [...].
Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, tj. art. 28 K.p.a. poprzez odmówienie przymiotu strony skarżącemu, podczas gdy wniosek o wznowienie postępowania dotyczy nieruchomości, na której znajdują się urządzenia będące własnością skarżącego oraz reprezentowanych przez niego użytkowników działek, a przez to wystąpił po stronie skarżącego interes prawny kwalifikujący go jako stronę postępowania wznowieniowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego.
W pierwszej kolejności wskazania wymaga, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i musi spełniać odpowiednie wymogi konstrukcyjne (materialne) przewidziane w art. 176 p.p.s.a. w tym m.in. wymóg wyraźnego sformułowania zarzutów – przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, tak by można było określić granice rozpoznania sprawy. W niniejszej sprawie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji prawa procesowego został błędnie oparty na przepisie art. 28 K.p.a., który w niniejszej sprawie nie stanowił podstawy do działania Sądu Administracyjnego. Oznacza to, że przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej sformułowanej w ramach zarzutu naruszenia prawa procesowego. Przywołanie ww. przepisu w ramach naruszenia prawa procesowego wymagało bowiem powiązania z odpowiednimi przepisami ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Ewentualnie na gruncie przedmiotowej sprawy przepis ten mógł stanowić samodzielną podstawę kasacji ale w ramach zarzutu dotyczącego naruszenia prawa materialnego, gdyż co do meritum przedmiotowa sprawa dotyczy istnienia interesu prawnego. Oparcie w niniejszej sprawie zarzutu naruszenia prawa procesowego wyłącznie o przepis art. 28 K.p.a. było w niniejszej sprawie wadliwe.
Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, wskazania wymaga, że przedmiotem merytorycznej oceny Sądu I instancji nie była kwestia ochrony prawa własności, lecz to czy strona skarżąca kasacyjnie posiadała interes prawny, który uprawniałby organ do merytorycznego rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania. Poza tym nie mogło w niniejszej sprawie dojść do naruszenia przez Sąd I instancji art. 21 ust. 1 Konstytucji RP z tego względu, że de facto stanowisko tego Sądu w pełni chroni prawo własności, ponieważ Polski Związek Działkowców nie mógł uzyskać więcej praw do przedmiotowych gruntów niż jego poprzednik. Jak bowiem wynika z akt sprawy "Wytwórnia Sprzętu Komunikacyjnego P." nie była właścicielem przekazywanych gruntów. Żądania strony skarżącej kasacyjnie w tym zakresie mają charakter pozaprawny, a zatem pozbawione są usprawiedliwionych podstaw.
Ponadto na uwagę zasługuje, że art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych zasadnie nie został zastosowany przez Sąd I instancji przy dokonywaniu oceny istnienia interesu prawnego strony skarżącej kasacyjnie. Dla ustalenia interesu prawnego strony skarżącej kasacyjnie treść tego przepisu w okolicznościach niniejszej sprawy jest bowiem bez znaczenia. Z treści art. 15 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych wynika wyłącznie kto jest odpowiedzialny za utrzymanie porządku i czystości oraz zapewnienie zbierania odpadów na terenie rodzinnych ogrodów działkowych. Przepis ten nie stanowi zatem jakiejkolwiek podstawy do wywiedzenia komu przysługuje tytuł prawny do gruntu.
Wbrew postawionemu powyżej zarzutowi, w granicach niniejszej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji, przedmiotem oceny Sądu I instancji było to czy Polski Związek Działkowców posiada w ogóle interes prawny do występowania z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] lutego 1995 r., nr [...], o jakim mowa w art. 28 K.p.a. W tym zakresie Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że Polski Związek Działkowców nie wykazał interesu prawnego legitymującego do złożenia ww. wniosku, w szczególności nie wykazując, że w dacie wydania orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości, tj. w dniu [...] października 1968 r., przysługiwało mu jakiekolwiek prawo rzeczowe do wywłaszczonej nieruchomości.
Również wnosząc skargę kasacyjną Polski Związek Działkowców nie dowiódł, że przysługuje mu takie prawo lub przysługiwało – jego poprzednikowi. Jak wynika z akt sprawy "Wytwórnia Sprzętu Komunikacyjnego P." przekazała Polskiemu Związkowi Działkowców w R. ogrody działkowe. Ponieważ "Wytwórnia Sprzętu Komunikacyjnego P." nie dysponowała tytułem prawnym do przekazywanego gruntu, nie mogła zatem skutecznie przekazać tytułu prawnego do gruntu Polskiemu Związkowi Działkowców. Wynika to z tego, że zgodnie z przepisami prawa obowiązującymi w dniu sporządzenia protokołu przekazania, tj. w dniu 6 marca 1992 r., uzyskanie tytułu prawnego do gruntu nie mogło nastąpić na podstawie "protokołu przekazania". Takie przekazanie mogło stanowić bowiem wyłącznie o faktycznym, ale nie – prawnym władztwem nad rzeczą. Na przyjęcie odmiennego stanowiska nie uprawniała treść art. 32 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych, który nie stanowił tytułu do gruntu i nie ustanawiał użytkowania na rzecz Polskiego Związku Działkowców.
Hipoteza tego przepisu dotyczyła bowiem praw majątkowych, a w tej kategorii praw nie mieści się przekazanie gruntu przez podmiot, któremu nie przysługiwało żadne z praw majątkowych. Oznacza to, że w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy nie została spełniona hipoteza zawarta w art. 6 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, która uprawniałaby do ochrony przewidzianej w art. 15 tej ustawy w związku z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP. Zarzut skargi kasacyjnej w tym zakresie nie zawiera zatem usprawiedliwionych podstaw.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.