Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 11 marca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1479/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę Gminy Miasta Gdańska i Prezydenta Miasta Gdańska na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości.
Wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta Gdańska od decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], orzekającej o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zl na rzecz Gminy Miasta Gdańska za wygaśniecie prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości położonej w Gdańsku, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, a także o zobowiązaniu Prezydenta Miasta Gdańska do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym ww. decyzja stanie się ostateczna - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji..
Minister wskazał, że w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa Pomorskiego, nieruchomości położonej w Gdańsku, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowi operat szacunkowy sporządzony w dniu 9 września 2011 r. przez rzeczoznawców majątkowych. Oceniając poprawność sporządzonego organ naczelny stwierdził, że został on sporządzony prawidłowo, w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Biegły określił wartość przedmiotowej nieruchomości w oparciu o treść § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 września 2004 r., przyjmując do porównań transakcje gruntami o przeznaczeniu komunikacyjnym, czyli tożsamym jak wyceniane działki.
Odnosząc się do zarzutu Prezydenta Miasta Gdańska dotyczącego nieprawidłowego określenia podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania organ naczelny stwierdził, że zgodnie z treścią art. 22 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Ustawa z dnia z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych jest ustawą szczególną (lex specialis) w stosunku do ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, ponieważ reguluje ona zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych, w tym lokalizację, nabywanie nieruchomości, jak i organy właściwe do orzekania w tych sprawach.
Organ odwoławczy nie zgodził się z argumentacją odwołującego się o obowiązku zastosowania w niniejszej sprawie art. 132 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Kwestia finansowania inwestycji drogowych została rozstrzygnięta w art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku, a zatem nie zachodzi konieczność stosowania w tym zakresie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Stosownie do treści przepisu art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w odniesieniu do dróg innych niż zarządzane przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad uprawnienia, obowiązki i zadania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wynikające z ustawy wykonuje właściwy zarządca drogi. Stosownie zaś do art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz.U. 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta, do którego należy zatem w myśl art. 20 tej ustawy, m.in. pełnienie funkcji inwestora oraz nabywanie nieruchomości pod pasy drogowe dróg publicznych. Zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 roku o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. 2005 r. Nr 267, poz. 2251 ze zm.) w granicach miast na prawach powiatu zadania w zakresie finansowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony i zarządzania drogami publicznymi, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, finansowane są z budżetów tych miast. Mając na uwadze treść powyższych przepisów organ uznał, że odszkodowanie winno być wypłacone przez Prezydenta Miasta Gdańska.
Skargę na powyższą decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wnieśli Gmina Miasta Gdańska oraz Prezydent Miasta Gdańska.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga jest niezasadna.
Sąd I instancji powołał się na przepis art. 3 ustawy z 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, wskazując, że jednoznacznie określa on podmioty zobowiązane do finansowania zadań związanych z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem, ochroną oraz zarządzaniem określoną kategorią dróg. Reguły te stosuje się także, zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy, do finansowania kosztów nabycia nieruchomości pod drogi. Tym samym odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość, przejętą pod rozbudowę drogi wojewódzkiej, powinno być wypłacone przez Prezydenta Miasta Gdańska. Jak wynika bowiem z powyższych przepisów w granicach miasta na prawach powiatu zadania w zakresie finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony i zarządzania drogami publicznymi, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, finansowane są z budżetu tego miasta. Do zadań tych należy również ponoszenie kosztów odszkodowania za przejęcie nieruchomości z przeznaczeniem pod drogi.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prezydent Miasta Gdańska.
Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając:
- 1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 z późn. zm.) w zw. z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. Nr 267, poz. 2251 ze zm.), skutkujące błędnym określeniem podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania za przejęcie nieruchomości pod drogi publiczne;
- 2. naruszenie prawa materialnego poprzez błędne niezastosowanie art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 z późn. zm.) w zw. z art. 132 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 155, poz.741), skutkujące błędnym określeniem podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego na nieruchomościprzeznaczonej pod drogi publiczne;
- 3. naruszenie przepisu postępowania art. 105 § 1 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy postępowanie przed organem I i II instancji w przedmiotowej sprawie podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe, a decyzja Wojewody Pomorskiego z dnia 21 grudnia 2011 roku jest trwale niewykonalna;
- 4. naruszenie art. 2 i 165 Konstytucji RP poprzez naruszenie konstytucyjnie zagwarantowanej jednostkom samorządu terytorialnego odrębnej osobowości prawnej oraz odrębnego prawa własności i innych praw majątkowych, polegające na oddaleniu skargi od decyzji nakazującej zapłatę Prezydentowi Miasta Gdańska z budżetu Miasta Gdańska odszkodowania - za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, a zatem odrębnego podmiotu;
- 5. naruszenie art. 21 ust. 2 Konstytucji RP wyrażającego zasadę słusznego odszkodowania za pozbawienie prawa własności, zgodnie z którą do zapłaty odszkodowania, rozumianego jako rekompensata za wartość odebranego w drodze wywłaszczenia prawa rzeczowego do nieruchomości, powinien zobowiązany być podmiot, który uzyskał realną korzyść majątkową na skutek dokonanego wywłaszczenia;
- 6. naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr. 153, poz. 1270 z późn. zm. — dalej "p.p.s.a.") poprzez oddalenie skargi skarżącego, mimo istnienia podstaw do jej uwzględnienia.
W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.; ewentualnie, o uchylnie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi; a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W skardze kasacyjnej zawarto także wniosek o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego dotyczącego zgodności przepisów art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 15 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego z art. 2 i art. 165, a także z art. 22 ust. 2 Konstytucji w zakresie, w jakim przepisy te zobowiązują prezydenta miasta na prawach powiatu do zapłaty z budżetu tej jednostki samorządu terytorialnego, odszkodowania należnego temu miastu na prawach powiatu za wygaśnięcie przysługującego mu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości lub ich części z mocy prawa z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej staje się ostateczna.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – powoływanej jako p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia, w związku z czym podlegała oddaleniu.
Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zawiera zarzut naruszenia przepisów postępowania, ale tylko w aspekcie bezpodstawnego niezastosowania wskazanych w pkt 1 i 2 tej skargi przepisów materialnoprawnych w stanie faktycznym sprawy (art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a.) oraz zastosowania przepisu art. 151 p.p.s.a. upoważniającego sąd administracyjny do oddalenia skargi. Oznacza to, że stan faktyczny ustalony przez Sąd I instancji nie został zakwestionowany, a uwzględnienie zarzutu procesowego możliwe byłoby tylko w razie uwzględnienia zarzutów naruszenia prawa materialnego.
W takim stanie rzeczy przejść można do skontrolowania prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego w zakresie wskazanym w skardze kasacyjnej.
Skarżący zarzuca w pierwszym rzędzie błędne określenie podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania za przejętą pod budowę drogi nieruchomość, na skutek niezastosowania w tym względzie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazać należy, że przepis art. 22 ust. 1 specustawy drogowej w sposób jednoznaczny reguluje kwestię kosztów nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, stanowiąc, że koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Przepis art. 22 ust. 1 ustawy jest niewątpliwie przepisem odsyłającym, ale nie oznacza to, że kwestia ponoszenia kosztów nabycia nieruchomości pod inwestycje drogowe jest "sprawą nieuregulowaną w niniejszym rozdziale", w rozumieniu przepisu art. 23 ustawy, który tylko w takim zakresie (nieuregulowanym) odsyła do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wyraźne wskazanie zasad nabywania tego rodzaju nieruchomości zawartych w innej regulacji prawnej, oznacza, że odesłanie z przepisu art. 23 ustawy w tym zakresie nie mogło mieć tu zastosowania.
Brak jest też podstaw do stosowania odesłania z przepisu art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, który stanowi, że do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art.
18. Zarówno treść tego przepisu, jak i wykładnia systemowa wskazują, że odnosi się on do innych rodzajowo kwestii niż regulacja przepisu art. 22 ust. 1 specustawy drogowej, a w szczególności do problematyki związanej z ustaleniem wysokości odszkodowania za wywłaszczenie.
W wyniku odesłania z art. 22 ust. 1 specustawy drogowej, o którym mowa wyżej przepisy ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego stosuje się wprost, bez konieczności posługiwania się "odpowiedniością stosowania" lub wykładnią w drodze analogii z innymi regulacjami. I tak – jak to prawidłowo stwierdziły organy administracyjne i Sąd I instancji – przepis art. 3 ust. 3 tej ustawy przyjął odrębną regulację dla miast na prawach powiatu, stanowiąc, że w granicach miast na prawach powiatu zadania w zakresie finansowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony i zarządzania drogami publicznymi, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, finansowane są z budżetów tych miast. Oznacza to, że w rozpatrywanej sprawie, skoro inwestycja drogowa dotyczy nieruchomości położonej w granicach Gminy Miasta Gdańska, zadanie w postaci zapłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość podlega finansowaniu z budżetu tego miasta.
Nie można przy tym zgodzić się z wywodem skargi kasacyjnej, że przepis ten odnosi się wyłącznie do budowy dróg nieobejmującej ze swej istoty nabywania nieruchomości niezbędnych do przeprowadzenia inwestycji. Skarżący kasacyjne zdaje się nie zauważyć, że art. 3 ust. 3 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego został skonstruowany w ten sposób, iż zawiera on wyliczenie finansowanych z budżetów miast zadań, oddzielając przecinkiem poszczególne zadania. Użyty przez ustawodawcę po słowie "finansowania", a przed słowem "budowy" przecinek oznacza, że nie chodzi tu o wąsko rozumiane "finansowanie budowy", do czego zdaje się zmierzać wywód skarżącego kasacyjnie, ale zarówno o finansowanie jak i budowę, rozumiane jako dwa zupełnie odrębne desygnaty przedmiotowe. Przepis ten koresponduje przy tym z normą odsyłającą specustawy drogowej, która również posługuje się terminem "koszty nabycia nieruchomości... finansowane są", wskazując jednoznacznie, że odesłanie dotyczy finansowania kosztów zakupu nieruchomości pod drogi, jako odrębnej kategorii znaczeniowej, której adresatem jest określona gmina miejska.
Dodać przy tym należy, że jak to wskazano wyżej przepis art. 22 ust. 1 powyższej ustawy odwołuje się również do regulacji innych aktów prawnych, w tym przepisów o drogach publicznych i Krajowym Funduszu Drogowym. Powiązanie tej regulacji z regulacją przepisu art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. prowadzi do wniosku, iż odszkodowanie, jakiego dotyczy sprawa, jakkolwiek jest finansowane z budżetów miast na prawach powiatów, to dokonuje się na podstawie tych wszystkich przepisów. Przy czym zwrot "finansowanie" nie jest tożsamy ze zwrotem "budżet miasta", bo finansowanie oznacza tu pochodzenie środków, które wpływają do budżetu, z którego są następnie wypłacane. Omawiana regulacja nie może oznaczać równości pomiędzy pojęciami budżet gminy i środki gminy, gdyż wówczas rzeczywiście doszłoby do sytuacji, w której gmina na prawach powiatu nie tylko zostałaby pozbawiona własności nieruchomości przejętej pod drogę, której nie dość, że jest zarządcą i ponosi związane z tym bieżące wydatki, to jeszcze z własnych środków musiałaby sobie wypłacić odszkodowanie z tego tytułu, co faktycznie sprowadzałoby się do pozbawienia jej tego oczywiście należnego świadczenia.
Zatem środki na odszkodowania jakkolwiek pochodzą z budżetów tych miast, to jednak składają się nań środki pochodzące nie tylko z dochodów tych miast jako jednostek samorządowych, a więc wpływające do każdej jednostki samorządu terytorialnego, ale też środki specjalne - właściwe tylko dla tych jednostek albo przyznane na finansowanie określonych zadań (np. wynikające z Wieloletnich Programów Budowy Dróg Krajowych). Budżety tych miast – jak głosi art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526 ze zm.) - składają się m.in. z dochodów własnych (p. art. 4 i art. 5 w zakresie odpowiednio gmin i powiatów), subwencji ogólnych i dotacji celowych z budżetu państwa (p. m.in. art. 42 ust. 2 lit 5b i art. 26 ust. 1).
Zatem środki przeznaczane pod budowę dróg, jak i poprzedzające je i następcze inwestycje w tym zakresie, pochodzą m.in. z budżetu państwa, nadto finansują je samorządy z własnych budżetów. Poza tym dla rozważanego obecnie zagadnienia istotny jest sposób dystrybucji tych środków, a nie tylko ich pochodzenie. Jeżeli bowiem gmina uprawniona do odszkodowania przeznacza je na realizację ustawowych zadań w zakresie zaspokajania potrzeb lokalnej społeczności, to tak samo może postąpić gmina na prawach powiatu. A więc środki przeznaczone na finansowanie infrastruktury drogowej w odpowiedniej części może uznać za odszkodowanie i wykorzystać na inne ustawowe cele. Przy czym należy stwierdzić, że tak uzyskane odszkodowanie należy jej się jako wywłaszczonemu właścicielowi, stąd nie jest ono niejako wymagalne dopiero w chwili, w której taka gmina staje się zarządcą drogi. Omówione wyżej przepisy nie łączą tego uprawnienia z faktycznym wykonywaniem czy nawet możliwością wykonywania zarządu drogą.
Sama gmina na prawach powiatu decyduje więc, kiedy i na jaki cel przeznaczyć należne odszkodowanie. Ten wywód czyni zbędnym rozważania co do wykonalności decyzji orzekającej w tym przedmiocie. Dwoistość struktury administracyjnej miast na prawach powiatu rodzi specjalną konstrukcję prawną również w tym aspekcie. Nie nosi ona jednak znamion niekonstytucyjności, a przynajmniej Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie jej nie dostrzega.
Ponadto stwierdzić należy, że identyczne rozwiązanie legislacyjne obowiązywało pod rządami uprzednio obowiązującej ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o finansowaniu dróg publicznych (Dz. U. nr 123, poz. 780 ze zm.) – art. 2 ust. 3 i nigdy konstytucyjność tej regulacji nie była kwestionowana. Skarżący kasacyjnie nie wskazał zresztą wprost prawidłowego wzorca konstytucyjnego, z którym przyjęte regulacje byłyby sprzeczne. Przepis art. 2 Konstytucji dotyczy klauzuli generalnej demokratycznego państwa prawnego, natomiast art. 165 Konstytucji dotyczy samodzielności prawnej i majątkowej jednostek samorządu terytorialnego i przepisy te w żaden sposób nie wykluczają możliwości ukształtowania przepisów regulujących zasady finansowania budowy dróg w sposób odrębny dla każdej kategorii dróg i w sposób odrębny ze względu na miejsce położenia drogi. Trudno przy tym nie zauważyć, że przedmiotowa droga ze względu na swe położenie na terenie Gminy Miasta Gdańska, stanowić będzie część infrastruktury drogowej tej Gminy i w dużej mierze służyć będzie obsłudze komunikacyjnej mieszkańców Gminy.
Przywołany w skardze kasacyjnej przepis art. 21 ust. 2 Konstytucji służy ochronie prawa własności przed nadmierną swobodą władz publicznych w zakresie pozbawiania właścicieli prawa własności w drodze wywłaszczenia i nie odnosi się do kwestii ochrony podmiotu zobligowanego do wypłaty odszkodowania. Wskazać należy, że pogląd taki został już zaprezentowany w orzecznictwie NSA m.in. w sprawie I OSK 766/13;
I OSK 1281/13; I OSK 1536/13.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.