Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 12 lutego 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. B. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 10 kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z dniem 1 stycznia 1999 r. przez gminę nieodpłatnie prawa własności nieruchomości.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Prezydent m.st. Warszawy wystąpił do Wojewody Mazowieckiego z wnioskiem o stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę W. - B., prawa własności części nieruchomości zajętej pod drogę publiczną - ul. [...], położonej w Warszawie, obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0027 ha.
Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia 14 sierpnia 2012r. nr [...] stwierdził nabycie przez Gminę - Warszawa B. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności ww. nieruchomości.
Od powyższej decyzji K. B. wniósł odwołanie do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej.
Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia 10 kwietnia 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Organ analizując sprawę pod kątem przesłanek wynikających z treści przepisu art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm., dalej także, jako: "ustawa - Przepisy wprowadzające) ustalił, że z odpisu księgi wieczystej KW nr [...] wynika, że działka nr [...] (wydzielona z działki nr [...]) stanowiła własność K. B., a zatem w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła własność osoby fizycznej. Ustalił również, że z załącznika do uchwały nr 245 Rady Narodowej Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 26 maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie m.st. Warszawy i województwa stołecznego warszawskiego, do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dz. U. Woj. Stołecznego Warszawskiego Nr 17 poz. 186) wynikało, że ul. [...] została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich. Natomiast zgodnie z art. 103 ust. 2 ww. ustawy Przepisy wprowadzające dotychczasowe drogi lokalne miejskie stały się drogami gminnymi z dniem 1 stycznia 1999 r.
Z kolei na fakt zajęcia działki nr [...] pod drogę wskazuje, zdaniem organu, mapa sytuacyjna nieruchomości zgodnie z wykazem powierzchni zajętych pod drogę publiczną ul. [...] wg stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] kwietnia 2010 r., pod numerem [...]. Mapa ta stanowi dokument urzędowy sporządzony przez geodetę uprawnionego i jednoznacznie potwierdza zajęcie przedmiotowej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] pod drogę publiczną - ul. [...] zgodnie ze stanem na dzień 31 grudnia 1998 r. Organ odwoławczy wskazał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego - z pisma Zastępcy Burmistrza Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z dnia 13 maja 2010 r., nr [...], wynikało, że ul. [...] została w 1997 r. zmodernizowana w istniejącym pasie drogowym (jezdnia o nawierzchni z tłucznia) poprzez wykonanie nawierzchni asfaltowej o szerokości 6 m. Powyższe zostało potwierdzone protokołem z dnia 19 grudnia 1997 r. odbioru robót drogowych wykonanych przez Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. w M.M., dołączonym do pisma Burmistrza Dzielnicy [...] Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 17 sierpnia 2011 r., nr [...] oraz protokołem z dnia 17 października 1997 r. odbioru robót drogowych na ul. [...].
Organ odwoławczy ustalił, że ul. [...] posiadała oświetlenie i gazociąg, co wynikało z pisma Zastępcy Burmistrza Dzielnicy [...] Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 13 maja 2010 r., nr [...]. Stosownie zaś do art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 Nr 142, poz. 1591 ze zm.), także w brzmieniu obowiązującym w 1998 r., wodociągi i zaopatrzenie w wodę, kanalizację i energię elektryczną należy do zadań własnych gminy. Wykonując te zadania, o czym świadczą urządzenia do tego przeznaczone, gmina musiała wykonywać co najmniej władztwo faktyczne nad nieruchomością.
W ocenie organu odwoławczego powyższe okoliczności oraz dokumenty zgromadzone w sprawie należycie potwierdzają i dokumentują sprawowanie w dniu 31 grudnia 1998 r. władztwa publicznoprawnego nad ul. [...]. Tym samym wszystkie wymogi wynikające z art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające zostały spełnione.
Odnosząc się do oświadczenia B. K. zawartego w piśmie z dnia 17 lutego 2012 r. dotyczącego braku zajętości i władztwa publicznego nad działką nr [...], sprawowanego przez jednostkę samorządu terytorialnego oraz wykonywania władztwa przez K. B. nad przedmiotową nieruchomością poprzez pielęgnację trawnika i utrzymanie porządku w terenie organ wskazał, iż nie wykluczało to władania publicznego Gminy Warszawa - [...]. Pojęcia "władania" nieruchomością - w rozumieniu art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające - nie należy bowiem utożsamiać z instytucją "posiadania" uregulowaną w kodeksie cywilnym. Pojęcie władania winno być w tym wypadku rozumiane jako pozostawanie danego gruntu w faktycznym władztwie publicznoprawnym. Z tego powodu dokonywane na drodze czynności przez Skarb Państwa, czy jednostkę samorządową nie musiały uzyskiwać wcześniejszej akceptacji właściciela gruntu, który nawet nie musiał o tych czynnościach być powiadamiany.
Na powyższą decyzję K.B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Sąd I instancji oddalając skargę przytoczył treść art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające i wskazał, że przesłanki, od których uzależnione jest nabycie przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntów to: zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną, władanie nią przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego w dniu 31 grudnia 1998 r. oraz nie przysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości. W sprawie bezspornym jest, w ocenie Sądu, to, że uchwałą Rady Narodowej Miasta Stołecznego Warszawy Nr 245 z dnia 26 maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie m. st. Warszawy i województwa stołecznego warszawskiego do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dz. Urz. Województwa Stołecznego Warszawskiego Nr 17 poz. 186) ulica [...] w Warszawie została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich.
Następnie uchwałą Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 16 września 2004 r., nr XXXVII/846/2004 w sprawie zaliczenia niektórych dróg w Warszawie do kategorii dróg gminnych (Dz. Urz. Województwa Stołecznego Warszawskiego Nr 258 poz. 7012) ulica [...] została zaliczona do kategorii dróg gminnych.
Ponadto w aktach sprawy znajdują się protokoły z dnia 19 grudnia 1997 r. odbioru robót drogowych wykonanych przez Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. w M.M. oraz protokół odbioru robót drogowych na ulicy [...] z dnia 17 października 1997 r. Z dokumentów tych wynika, że zakres prac obejmował m. in. wykonanie nakładki asfaltobetonowej, podbudowy, poszerzeniu z kruszywa naturalnego i wzmocnieniu górnej warstwy podbudowy tłuczkiem kamiennym. Na odwrocie protokołu odbioru z dnia 19 grudnia 1997 r., widnieje również zapis, że w dniu 13 maja 1998 r., stwierdzono prace przy formowaniu poboczy i zalecono wykonanie spadku i wywiezienie nadmiaru ziemi, co zostało wykonane na datę 10 lipca 1998 r. Sąd I instancji podkreslił, że w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 2013 poz. 260) ustawodawca zdefiniował pojęcie pasa drogowego wskazując, że jest to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą.
W art. 34 tej ustawy znalazł się również zapis, iż odległość granicy pasa drogowego od zewnętrznej krawędzi wykopu, nasypu, rowu lub od innych urządzeń wymienionych w art. 4 pkt 1 i 2 powinna wynosić co najmniej 0,75 m, a dla autostrad i dróg ekspresowych - co najmniej 2 m. Z powołanych protokołów wynika, iż wskazane wyżej czynności wykonywane były na szerokości 6 m. Wbrew zatem stanowisku skarżącego, iż przed rokiem 2009 na działce o numerze [...] nie dokonano żadnych prac związanych z budową drogi Sąd stwierdził, że czynności faktyczne w tym zakresie wykonywane były dużo wcześniej (w tym także w dacie 31 grudnia 1998 r.). W ocenie Sądu przywołane dokumenty wskazują na wykonywanie przez gminę władztwa faktycznego na spornej nieruchomości, w sposób umożliwiający identyfikację tej działki jako drogę.
Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiódł K.B. reprezentowany przez pełnomocnika. Zaskarżając wyrok w całości wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:
- a. art. 7, art. 77, art. 78, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.;
- b. art. 73 ustawy - Przepisy reformujące;
- 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej, jako: "P.p.s.a."), poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77, art. 78, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające, uzasadniającym jej uchylenie ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania, w szczególności polegające na błędnym ustaleniu przez organ, iż Gmina Warszawa - [...] wykonywała władztwo, była we władaniu w dniu 31 grudnia 1998 r. nieruchomości zajętej pod część ul. [...] w Warszawie, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0027 ha, obręb [...], KW [...] w sprawie, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 P.p.s.a.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w toku postępowania administracyjnego skarżący składał szereg wniosków dowodowych, które zmierzały do wykazania niezasadności wniosku Miasta, wskazując jednocześnie na fakt, iż zajęcie spornej działki pod drogę publiczną miało miejsce dopiero w 2009 r. Organ nie przeprowadził żadnych dowodów, w szczególności dowodów z przesłuchania świadków, a odmowy przeprowadzenia dowodów w ogóle nie uzasadnił. Sąd I instancji bezkrytycznie dał wiarę ustaleniom faktycznym poczynionym przez organ. W tej sprawie, w ocenie skarżącego, brak jest przesłanek do wydania decyzji o stwierdzeniu nabycia przez Gminę prawa własności spornej nieruchomości. Nie wykazano bowiem należycie, że przed dniem 1 stycznia 1999 r. sporna działka została faktycznie zajęta pod ul. [...], tj. czy była we władaniu Miasta. Wszelkie praca związane z utrzymywaniem działki dokonywał bowiem wyłącznie skarżący.
Dalej odniesiono się do ustaleń poczynionych w celu ustalenia granic działek w roku 2002, oświadczenia B.K., zdjęć spornej działki. Nadto wskazano, że w zakresie prowadzenia przez Miasto prac związanych z kanalizacją, skarżący każdorazowo jako właściciel działki wyrażał zgodę na podjęcie określonych działań.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.) z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.
Zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.
Według zaś art. 73 ust. 3 powołanej ustawy podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody.
Z powyższego wynika, iż przejście prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r. dotyczy tylko tych nieruchomości, które nie stanowiły własności publicznej w dniu 31 grudnia 1998 r. Dla ujawnienia zaś nowego stanu prawnego takich nieruchomości w księdze wieczystej wymagane jest wydanie przez wojewodę decyzji potwierdzającej skutek prawny wynikający z omawianego art. 73 ust. 1.
W rozpoznawanej sprawie spór sprowadza się do oceny czy na nieruchomości zajętej pod część ul. [...] w Warszawie, uregulowanej w księdze wieczystej [...], wykazanej jako działka nr [...] o powierzchni 27 m w obrębie [...], stanowiącej własność K. B., sprawowane było w dniu 31 grudnia 1998 r. władztwo publicznoprawne. Decydujące przy tym znaczenie dla zastosowania art. 73 ust. 1 tej ustawy ma stan faktyczny istniejący na gruncie w dniu 31 grudnia 1998 r. Ustalenia w tym względzie przesądzają o przejściu nieruchomości z mocy prawa na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego.
W orzecznictwie bezsporne jest, że skoro ani art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające, ani żaden inny przepis tej ustawy nie zawiera wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej, to należy w tym względzie odwołać się do przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 14 października 2015 r. I OSK 258/14, z 12 listopada 2015 r. I OSK 762/14 czy z dnia 2 czerwca 2011 r. I OSK 1124/10). Zaliczenie określonej drogi do kategorii dróg publicznych następowało w drodze uchwały wojewódzkiej rady narodowej, po zasięgnięciu opinii właściwych rad narodowych stopnia podstawowego (art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 1999 r.).
Jak wynika z akt sprawy uchwałą Rady Narodowej Miasta Stołecznego Warszawy Nr 245 z dnia 26 maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie m. st. Warszawy i województwa stołecznego warszawskiego do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych, ulica [...] w Warszawie została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich. Następnie uchwałą Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 16 września 2004 r., nr XXXVII/846/2004 w sprawie zaliczenia niektórych dróg w Warszawie do kategorii dróg gminnych, ulica [...] została zaliczona do kategorii dróg gminnych. Powołana uchwała przesądziła, zatem, że wydzielona wówczas droga uzyskała status publicznej, w ówczesnym stanie prawnym zaliczonej do kategorii dróg lokalnych miejskich (art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych).
Tym samym przeszła ona we władanie właściwego organu administracji państwowej zarządzającego na tym terenie drogami lokalnymi. Ponieważ stan prawny gruntów, na których została usytuowana droga nie uległ zmianie pozostały one własnością osób fizycznych, w tym skarżącego kasacyjnie, jednakże zarząd nad nieruchomością drogową sprawowała gmina.
Odnosząc się do kwestii granic zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, przypomnieć należy, tak jak to zrobił Sąd I instancji, że w przypadku dróg publicznych od dawna istniejących granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnia z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym. W art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych zawarta jest legalna definicja pasa drogowego. Pod tym pojęciem należy rozumieć grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane, urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Pojęcie pasa drogowego jest więc pojęciem szerszym od drogi.
W materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy znajdują się chociażby takie dokumenty jak: mapa sytuacyjna nieruchomości zgodnie z wykazem powierzchni zajętych pod drogę publiczną ul. [...] wg stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., pismo Zastępcy Burmistrza Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z dnia 13 maja 2010 r., nr [...], z którego wynika, że ul. [...] została w 1997 r. zmodernizowana w istniejącym pasie drogowym (jezdnia o nawierzchni z tłucznia) poprzez wykonanie nawierzchni asfaltowej czy protokół z dnia 19 grudnia 1997 r. odbioru robót drogowych wykonanych przez Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. w M. M. Nadto bezspornym jest, że gmina wykonywała tzw. "zadania własne" na spornym terenie poprzez realizację infrastruktury takiej jak na przykład zaopatrzenie w energię elektryczną, gazociąg lub kanalizacja. To, że zwracano się do skarżącego kasacyjnie o wyrażenie zgody na określone działania na spornej działce (choć zgodna taka nie była potrzebna) nie może świadczyć o braku przesłanki "władztwa".
Wręcz przeciwnie, podejmowane przez Gminę czynności świadczą, że zarówno w dacie 31 grudnia 1998 r., jak i później wykonywała ona w sposób ciągły władztwo publicznoprawne na ul. [...], w tym także w jej części określonej ewidencyjnie jako działki nr [...].
Niewątpliwie jako dowód w postępowaniu administracyjnym należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy (art. 7, art. 75 § 1, art. 77, art. 78, art. 80 K.p.a.), jednakże w tej sprawie organ dysponował konkretnymi dokumentami, które pozwoliły na przyjęcie tezy o wykonywaniu przez gminę władztwa na spornej nieruchomości, w sposób umożliwiający identyfikację tej działki jako drogę. Podkreślenie wymaga, że do spełnienia przesłanki władztwa nie jest konieczne udowodnienie przez podmiot publicznoprawny posiadania nieruchomości, a jedynie wykazanie faktycznego władania nią, co w tej sprawie nastąpiło. Organy nie uchybiły zatem w tym zakresie przepisom postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak również powołanym wyżej przepisom prawa materialnego, a Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny legalności zaskarżonej decyzji i oddalił skargę.
Z tych względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.