Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 13 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 1525/16

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 18 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 919/15, oddalił skargę K. U. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie statusu osoby bezrobotnej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 4 ust. 4 ca w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2015 r., poz. 149 - dalej jako "ustawa o promocji zatrudnienia"), orzekł o utracie z dniem 10 kwietnia 2015 r. przez K. U. statusu osoby bezrobotnej z powodu nieusprawiedliwionego niestawiennictwa w wyznaczonym terminie w powiatowym urzędzie pracy.

Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania K. U. decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] maja 2015 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że K. U. w dniu 3 kwietnia 2015 r. uzyskał status osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku. W dniu rejestracji podpisał oświadczenie, że otrzymał i zapoznał się z informacją na temat praw i obowiązków osoby bezrobotnej. W powyższej informacji pouczono go, że osoba bezrobotna zobowiązana jest powiadomić urząd pracy o każdej sytuacji powodującej brak gotowości do podjęcia pracy, w tym o wyjeździe poza teren działania powiatowego urzędu pracy. Z akt sprawy wynika, że K. U. zobowiązany był zgłosić się do urzędu pracy w dniu 10 kwietnia 2015 r. W wyznaczonym terminie nie stawił się jednak w urzędzie pracy. Zgłosił się tam dopiero w dniu 13 kwietnia 2015 r. i wskazał, że przyczyną jego niestawiennictwa była nagła i nieprzewidziana awaria środka transportu.

Uniemożliwiło to mu przyjazd w dniu 10 kwietnia 2015 r. do PUP w S. z C., rodzinnego miasta, w którym przebywał w okresie świątecznym i w którym przedłużył pobyt na okres poświąteczny. Czas wystąpienia awarii pojazdu nie pozwolił mu na skorzystanie z komunikacji kolejowej w celu dochowania wyznaczonego terminu stawienia się w urzędzie pracy. Próba dwukrotnego telefonicznego zawiadomienia urzędu o braku możliwości zgłoszenia się do urzędu nie powiodła się ze względu na brak połączenia. W ocenie Wojewody [...] organ I instancji prawidłowo zastosował w sprawie art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia. Zgodnie z tym przepisem nieobecność w wyznaczonym terminie w urzędzie pracy może zostać usprawiedliwiona tylko w przypadku, gdy wystąpi uzasadniona przyczyna niestawiennictwa oraz gdy urząd pracy zostanie powiadomiony o tym fakcie w okresie do 7 dni. W sprawie pierwsza z tych przesłanek została spełniona, gdyż strona w wymaganym siedmiodniowym terminie poinformowała urząd pracy o przyczynie nieobecności Nie został natomiast spełniony drugi warunek dotyczący wykazania, że niestawiennictwo strony nastąpiło z uzasadnionej przyczyny.

Za uzasadnioną przyczynę nieobecności uznaje się okoliczności, na które osoba bezrobotna nie miała wpływu np. nagłą chorobę, pożar, powódź. Nieobecność w dniu obowiązkowej wizyty może usprawiedliwiać tylko zdarzenie nagłe, którego przy dołożeniu należytej staranności osoba bezrobotna nie mogła przewidzieć i zapobiec jego negatywnym następstwom. K. U. wskazał, że stawiennictwo w urzędzie pracy w dniu 10 kwietnia 2015 r. uniemożliwiła mu nieprzewidziana awaria samochodu osobowego, która uniemożliwiła mu w zaplanowanym terminie powrót z rodzinnej miejscowości do S. Z treści pisma K. U. z dnia 11 kwietnia 2015 r. wynika ponadto, że pobyt w C. był kilkudniowy i został przez stronę przedłużony na okres poświąteczny. Powrót do S. miał nastąpić w dniu wyznaczonego stawiennictwa w urzędzie pracy.

W ocenie organu odwoławczego, wskazana przez stronę przyczyna nieobecności w wyznaczonym terminie w urzędzie pracy świadczy o braku należytej staranności bezrobotnego. Planując wyjazd, osoba bezrobotna musi się liczyć z możliwością powstania trudności komunikacyjnych. Pobyt strony w rodzinnej miejscowości nie był zdarzeniem nieprzewidzianym. Strona w odwołaniu wskazała, że celem wyjazdu do C. był rodzinny wypoczynek w czasie świąt oraz poszukiwanie pracy w okresie poświątecznym. Zdaniem organu własna aktywność bezrobotnego w poszukiwaniu zatrudnienia nie może jednak kolidować z obowiązkiem zgłoszenia się w wyznaczonym terminie do urzędu pracy. Dlatego nie można przyjąć, że K. U. nie miał żadnego wpływu na przyczynę swego niestawiennictwa w urzędzie pracy. Brak staranności osoby bezrobotnej nie może być uznany za usprawiedliwioną przyczynę jej nieobecności w urzędzie pracy.

K. U. zaskarżył powyższą decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając naruszenie art. 33 ust. 4 pkt 4 i art. 75 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia oraz naruszenie art. 6, art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Wskazał, że nie powinno mu się zarzucić lekkomyślności ani niedbalstwa, a przez to braku staranności, ponieważ był przygotowany do stawienia się w wyznaczonym terminie w urzędzie pracy oraz podjął działania w celu wywiązania się z tego zobowiązania. Awaria pojazdu w dniu stawiennictwa była zdarzeniem niezależnym od jego woli, nagłym, którego nie można było przewidzieć, a przez to zapobiec jego negatywnym następstwom w postaci niemożności stawienia się w wyznaczonym terminie w urzędzie pracy.

Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, działając na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako "P.p.s.a."), oddalił skargę K. U. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia, w myśl którego starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3 (który to przepis nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie), pozbawia statusu bezrobotnego takiego bezrobotnego, który nie stawił się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa; pozbawienie statusu bezrobotnego następuje od dnia niestawienia się w powiatowym urzędzie pracy na okres wskazany w art. 33 ust. 4 pkt 3 cyt. ustawy, tj. na okres: 120 dni w przypadku pierwszego, 180 dni w przypadku drugiego, a 270 dni w przypadku trzeciego i każdego kolejnego niestawiennictwa.

Z cytowanego przepisu wynika, że bezrobotny może uniknąć utraty statusu bezrobotnego w związku ze swym niestawiennictwem w wyznaczonym terminie w urzędzie pracy jedynie wówczas, gdy łącznie spełnione zostaną dwa warunki: 1) bezrobotny w ciągu 7 dni od dnia, w którym miał stawić się w urzędzie pracy, powiadomi urząd pracy o przyczynie swego niestawiennictwa oraz 2) wskazana przyczyna będzie uzasadniona. W niniejszej sprawie pierwsza przesłanka niewątpliwie została spełniona, gdyż skarżący we wskazanym, ustawowym terminie powiadomił urząd pracy o swym niestawiennictwie. K. U. miał stawić się urzędzie pracy w dniu 10 kwietnia 2015 r., a zgłosił się tam w dniu 13 kwietnia 2015 r., składając pismo wyjaśniające z dnia 11 kwietnia 2015 r.

W niniejszej sprawie organy administracji zmuszone były zatem rozstrzygnąć, czy fakt popsucia się samochodu, którym skarżący miał dojechać z miejsca swego pobytu w C. do siedziby właściwego urzędu pracy można uznać za "przyczynę uzasadnioną", w rozumieniu art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia. Przepisy ustawy o promocji zatrudnienia nie wyjaśniają co należy rozumieć pod tym pojęciem "uzasadnione przyczyny" niestawiennictwa. W orzecznictwie przyjmuje się jednak, że taka przyczyna musi być możliwa do weryfikacji, a ponadto, że za uzasadnioną przyczynę może być uznana tylko taka, która stanowi nieprzewidzianą, niespowodowaną przez bezrobotnego, obiektywną przeszkodę uniemożliwiającą zgłoszenie się przez zainteresowanego do urzędu pracy. Nie każdy podany przez bezrobotnego powód niezgłoszenia się do urzędu pracy może być uznany za uzasadnioną przyczynę. W rachubę co do zasady może wchodzić jedynie zdarzenie nagłe, którego nawet przy dołożeniu należytej staranności bezrobotny nie mógł przewidzieć i zapobiec jego negatywnym następstwom w postaci niemożności stawienia się w wyznaczonym terminie w powiatowym urzędzie pracy.

Zdaniem WSA w Szczecinie skarżący w piśmie z dnia 11 kwietnia 2015 r. w żaden sposób nie wykazał, by faktycznie nagła usterka samochodu pozbawiła go możliwości dojazdu z C. do S. Dopiero w skardze do sądu wskazał, że organ mógł przesłuchać na tę okoliczność wskazanych świadków. W ocenie Sądu, skoro skarżący opuścił miejsce zamieszkania i przebywał w miejscowości C. (przedłużony pobyt świąteczny) w odległości ok. 80 kilometrów od S. (około 1,5 godz. jazdy samochodem, ok. 1 godz. pociągiem), a do tego pojazd, którym zamierzał dojechać do urzędu pracy nie był jego własnością, ani nie był w jego posiadaniu, to powinien podjąć działania zmierzające do zapewnienia sobie innego dojazdu do S., co umożliwiłoby stawienie się w urzędzie pracy w ustalonej godzinie i dacie. Komunikacja ogólnie dostępna (kolejowa, autobusowa) pomiędzy C. a S. jest częsta, szczególnie w godzinach porannych, stąd podjęcie decyzji o wyjeździe z C. z odpowiednim, bezpiecznym czasowo wyprzedzeniem - około 3 godzin - gwarantowałoby stawienie się w Powiatowym Urzędzie Pracy w S. o wyznaczonym czasie.

Dlatego też wskazana przez skarżącego przyczyna nie mogła być uznana za usprawiedliwiającą niestawiennictwo skarżącego w urzędzie pracy. W świetle ustawy o promocji zatrudnienia z uzyskaniem i utrzymywaniem statusu osoby bezrobotnej wiążą się konkretne uprawnienia, polegające w szczególności na możliwości korzystania przez taką osobę z różnorakich form wsparcia i usług rynku pracy zapewnianych przez publiczne służby zatrudnienia. W związku z tym od bezrobotnego, który chce utrzymać przyznane uprawnienia, ustawa wymaga takiego zorganizowania swoich spraw, by możliwe było wywiązanie się z ustawowych obowiązków.

Reasumując WSA w Szczecinie stwierdził, że organy administracji publicznej wydanymi decyzjami nie naruszyły obowiązujących przepisów prawa materialnego i procesowego w stopniu uzasadniającym uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej. Jakkolwiek uzasadnienie decyzji organu I instancji budzi wątpliwości, to uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia już wymogi przewidziane w art. 107 § 3 k.p.a. Skoro skarżący nie stawił się na umówione spotkanie, to w jego interesie leżało przekonujące wskazanie uzasadnionej przyczyny niestawiennictwa i wykazanie, że dołożył on należytej staranności, by stawić się w uzgodnionym terminie w urzędzie pracy.

Nie sposób jest przyjąć, że to organ winien poszukiwać usprawiedliwienia dla niewypełnienia obowiązków nałożonych na bezrobotnego, bądź też prowadzić postępowanie wyjaśniające celem ustalenia, że wskazana przyczyna była uzasadniona. To okoliczności przedstawione przez bezrobotnego podlegają ocenie przez właściwy organ administracji publicznej. W niniejszej sprawie Wojewoda [...] dokonał tej oceny i uznał przyczynę niestawiennictwa za nieuzasadnioną, dokonując w tym zakresie prawidłowej wykładni zastosowanego przepisu prawa materialnego.

W skardze kasacyjnej K. U., reprezentowany przez adwokata, zaskarżył powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie:

1. 1. prawa materialnego przez błędną wykładnię:
2. • art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia poprzez nietrafne przyjęcie, że przepis ten wskazuje na obowiązek, aby bezrobotny już na etapie składania pisma powiadamiającego o uzasadnionej przyczynie nieobecności wykazywał dowodami faktyczne zaistnienie takiej przyczyny;
3. • art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia poprzez nietrafne przyjęcie, że wystąpienie nagłego i nieprzewidzianego zdarzenia, jakim jest awaria pojazdu, nie spełnia przesłanek do uznania jej za przyczynę obiektywną i niezależną od woli oraz że uznanie awarii pojazdu może być uzależnione od należytej staranności skarżącego, a także że rodzaj władztwa prawnego nad pojazdem ma wpływ na ocenę tej staranności,
4. 2. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi poprzez:
5. • naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegające na tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy (w postaci jedynie oświadczenia o wskazaniu przyczyny) okazał się być niewystarczający i budził wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego w formie postępowania wyjaśniającego organu, mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego. Sąd przyjął stanowisko i uzasadnienie organu odwoławczego co do oceny okoliczności przedstawionych przez skarżącego w piśmie z dnia 11 kwietnia 2015 r. Nie dostrzegł jednak, że przedstawiona tam okoliczność powinna być uzupełniona o przesłuchanie skarżącego przez organ I lub II instancji albo umożliwienie mu przez te organy przedstawienia dowodów na potwierdzenie wskazanej przez niego uzasadnionej przyczyny niestawiennictwa, w tym dowodów z zeznań świadków. Sąd wręcz uznał, że organ administracji nie powinien prowadzić postępowania wyjaśniającego celem uznania, że wskazana przez skarżącego przyczyna była uzasadniona, co jest sprzeczne z rządzącą postępowaniem administracyjnym zasadą oficjalności (art. 7 i art. 75 k.p.a.);
6. • naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., polegające na dowolnych ustaleniach faktycznych Sądu, które nie znajdują potwierdzenia w zebranym, niekompletnym, materiale dowodowym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podkreślił, że art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia nie wymaga od strony ani udowodnienia ani uprawdopodobnienia przyczyny niestawienia się bezrobotnego w wyznaczonym terminie w urzędzie pracy. Przepis ten nakłada jedynie na stronę obowiązek powiadomienia organu, przy czym udzielenie stosownych informacji powinno nastąpić w terminie do 7 dni. Dlatego organ oceniając wskazane przez bezrobotnego powody absencji, nie powinien poprzestać na złożonym przez bezrobotnego oświadczeniu. W przypadku, gdy wyjaśnienia wskazane przez bezrobotnego okażą się niewystarczające, organ podejmujący decyzję powinien wezwać do ich uzupełnienia, dopuszczając wszelkie dowody służące ustaleniu stanu faktycznego, jeśli tylko nie są sprzeczne z prawem.

Zatem błędne jest stanowisko Sądu, że skarżący w piśmie z dnia 11 kwietnia 2015 r. powinien wykazać, że awaria samochodu faktycznie pozbawiła go możliwości dojazdu do urzędu pracy, bowiem skarżący obowiązku takiego nie miał. Do stanu hipotetycznego wskazanego w art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia należy zaliczyć zdarzenie nagłe, którego bezrobotny nie mógł przewidzieć. Takim niewątpliwie zdarzeniem jest awaria samochodu, którym skarżący się poruszał, bowiem jest ona nagłym i nieprzewidzianym zdarzeniem, niezależnym od woli bezrobotnego.

W ocenie skarżącego w niniejszej sprawie wpływu na dochowanie należytej staranności nie może mieć rodzaj władztwa sprawowanego nad pojazdem, którym się poruszał. Pojęcie należytej staranności nie jest związane z rodzajem stosunku prawnego łączącego zobowiązanego z rzeczą, przy pomocy, której podejmuje się on wykonania leżącego na nim obowiązku. Ponadto, o ile wpływ na dochowanie należytej staranności może mieć czas, o jakim skarżący wyjechał do urzędu pracy, to bezspornym jest, że ani organ ani Sąd nie ustaliły tego w toku sprawy. Stąd zarzut braku zapasu czasowego jest bezpodstawny, skoro nie można go wywieść z materiału dowodowego.

Tym samym nie można uznać, że skarżący nie dochował należytej staranności, bowiem był on przygotowany do stawiennictwa w urzędzie pracy w wyznaczonym terminie oraz podjął działania w celu wywiązania się z tego zobowiązania, właściwie organizując swoje sprawy. Sama awaria pojazdu była natomiast zdarzeniem nagłym, którego nie można było przewidzieć, nawet przy zachowaniu należytej staranności.

Skarżący kasacyjnie wskazał, że podstawą orzekania jest materiał dowodowy zgromadzony przez organ w toku prowadzonego postępowania. W sprawie organy nie podjęły czynności z uwzględnieniem słusznego interesu skarżącego, nie skorzystały z prawa do przeprowadzenia środków dowodowych w celu wyjaśnienia wszystkich wątpliwości. Skarżący nie miał możliwości wykazania w postępowaniu wyjaśniającym, że awaria samochodu rzeczywiście nastąpiła, bowiem żaden z organów takiej możliwości mu nie dał.

W ocenie skarżącego kasacyjnie materiał dowodowy zebrany przez organy nie uwzględnił w sposób dostateczny okoliczności niestawiennictwa skarżącego w urzędzie pracy. Nie zostały w tym kierunku przeprowadzone stosowne dowody. Sąd nie zauważył, że materiał dowodowy jest niekompletny dla wyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności: a) czy czas wystąpienia awarii oraz odcinek trasy, na którym ona nastąpiła, w trakcie dojazdu samochodem faktycznie uniemożliwiły skorzystanie z innego środka transportu; b) z jakim wyprzedzeniem czasowym skarżący wyjechał z miejsca swojego dotychczasowego pobytu.

Sąd dokonał swobodnej oceny zebranego materiału dowodowego, wskazując, że na brak należytej staranności po stronie skarżącego wpływ miał, oprócz pobytu poza S. i braku władztwa prawnego lub faktycznego nad pojazdem, również brak wyjazdu z miejsca przebywania z odpowiednim, bezpiecznym czasowo wyprzedzeniem, tj. około 3 godzin. Jednakże w zebranym materiale dowodowym ani organ I instancji ani organ II instancji, ani też sam Sąd nie ustaliły, z jakim czasowym wyprzedzeniem skarżący wyruszył do S. W niniejszej sprawie tylko właściwie ustalony stan faktyczny umożliwia prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego.

W piśmie z dnia 25 kwietnia 2016 r. skarżący kasacyjnie uzupełnił wniesioną skargę kasacyjną wskazując, że na pozytywną ocenę dochowania przez niego należytej staranności wpływ powinien mieć również fakt, że w urzędzie pracy miał stawić się w dniu 10 kwietnia 2015 r. do godziny 10:00, a nie do końca tego dnia. Nie można więc skarżącemu zarzucić, że nie stawił się w urzędzie pracy do końca dnia, bowiem praktyka urzędu pracy oraz informacja przekazana mu podczas rejestracji takiej możliwości nie dopuszczały.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - dalej jako "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził tak rozumianej nieważności postępowania sądowego. Dlatego skarga kasacyjna podlegała rozpoznaniu w granicach zgłoszonych w niej zarzutów.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż jej zarzuty, zarówno w zakresie naruszenia prawa procesowego jak i materialnego, nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

Zamierzonego skutku nie mogły przede wszystkim odnieść zarzuty dotyczące naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla takie akty w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania (inne niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz do stwierdzenia nieważności - art. 145 § 1 pkt 2) w takim stopniu, iż mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Warunkiem uwzględnienia skargi na powołanej podstawie jest wykazanie nie tylko, że określone uchybienia procesowe miały miejsce, ale także, iż mogły one rzutować na wynik sprawy. Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy rozumie się prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia.

Chodzi tu więc o uchybienia procesowe na tyle istotne, że kształtowały one lub współkształtowały treść stosunku administracyjnoprawnego, czyli że gdyby nie było ujawnionego naruszenia przepisów postępowania, rozstrzygnięcie sprawy przez organy administracyjne mogłoby być inne.

O tym, jakie okoliczności są w danej sprawie istotne i wymagają wyjaśnienia przesądzają przepisy prawa materialnego, które w sprawie mają zastosowanie. Hipotetyczny stan faktyczny wyznacza konkretny przepis prawa. Ustalanie innych faktów niezapisanych w tym przepisie jest zbędne. Tym samym o tym, jakie ustalenia faktyczne są konieczne do załatwienia konkretnej sprawy decydują prawidłowo wyłożone przepisy prawa materialnego, a nie subiektywne przekonanie strony. W niniejszej sprawie wszystkie okoliczności mające w niej istotne znaczenie zostały ustalone prawidłowo, a ich ocena nie może być uznana za niezgodną z prawem. W tej sytuacji WSA w Szczecinie nie miał podstaw do zastosowania wobec kontrolowanych rozstrzygnięć art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Nie mógł zatem złamać tych przepisów, co w konsekwencji oznacza, że zarzut ich naruszenia pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw.

Chybiony jest również zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 3 § 1 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że "sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie". Można byłoby uznać ten przepis za naruszony, gdyby Sąd I instancji uchylił się od kontroli działalności organów administracji publicznej, odrzucając skargę, mimo tego, że była ona dopuszczalna, bądź gdyby zastosował środki nieokreślone w ustawie. Żadna z takich sytuacji w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca. Sąd I instancji dokonał kontroli legalności zaskarżonej decyzji administracyjnej i zastosował jedną z instytucji określonych w ustawie, a mianowicie środek przewidziany w art. 151 P.p.s.a. To, że WSA w Szczecinie, wbrew oczekiwaniom strony skarżącej kasacyjnie, nie zastosował środków wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. oraz że skarżący kasacyjnie nie podziela zasadności rozstrzygnięcia Sądu I instancji, nie oznacza, że jest to wynikiem złamania art. 3 § 1 P.p.s.a. Dlatego przywołanie tego przepisu w podstawach kasacyjnych było oczywiście bezzasadne.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie nie można ponadto skutecznie zarzucić błędnej wykładni art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że przeprowadzając interpretację określonej normy prawnej, należy pamiętać o obowiązku przeprowadzenia wykładni w związku z całym przepisem prawa oraz całością rozwiązań prawnych przyjętych w ustawie. Nie jest dopuszczalna wykładnia przepisu w oderwaniu od kontekstu rozwiązań przyjętych w ustawie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2010 r. sygn. akt I OSK 941-Lex 745385). Dokonując zatem wykładni art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia, należy uwzględnić również regulacje zawarte w art. 33 ust. 3, art. 75 ust. 3 i art. 2 ust. 1 pkt 2 omawianej ustawy.

Ostatnio powołany przepis zawiera definicję ustawową bezrobotnego. Według art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia bezrobotnym jest osoba niezatrudniona i niewykonująca pracy zarobkowej, zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej (z wyjątkiem osób niepełnosprawnych), zarejestrowana w urzędzie pracy, jeżeli odpowiada pozostałym warunkom wymienionym w ustawie. Oznacza to, że samo pozostawanie bez pracy nie determinuje jeszcze przynależności do grupy bezrobotnych. Niezbędne jest także, by dana osoba była zdolna do pracy i gotowa do jej podjęcia. Na pojęcie gotowości do podjęcia pracy składają się dwa elementy. Chodzi tu mianowicie o pozostawanie do dyspozycji urzędu pracy. Gotowa do podjęcia pracy w tym sensie jest osoba, która w każdym czasie, bez nieuzasadnionej zwłoki, może zgłosić się do urzędu pracy w celu zapoznania się z propozycjami zatrudnienia, a w przypadku otrzymania propozycji odpowiedniej pracy, podjąć to zatrudnienie.

Gotowość do podjęcia zatrudnienia nie może ograniczać się tylko do takiej "dyspozycyjności" bezrobotnego. Prawne pojęcie bezrobotnego obejmuje osoby faktycznie poszukujące pracy. Bezrobotny powinien zatem przejawiać rzeczywistą wolę podjęcia zatrudnienia, w tym także wykazywać własną aktywność w poszukiwaniu pracy i w adaptowaniu się do wymogów rynku pracy. Podejmowane w tym zakresie przez bezrobotnego działania nie mogą jednak kolidować i nie zwalniają go z innych obowiązków wynikających z kolejnych przepisów ustawy o promocji zatrudnienia.

Zgodnie z art. 33 ust. 3 tej ustawy, bezrobotni mają obowiązek zgłaszania się do właściwego powiatowego urzędu pracy w wyznaczonych terminach, w celu potwierdzenia swojej gotowości do podjęcia pracy i uzyskania informacji o możliwości zatrudnienia lub szkolenia. Stosownie zaś do art. 75 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia, bezrobotny, który w okresie krótszym niż 30 dni przebywa za granicą lub pozostaje w innej sytuacji powodującej brak gotowości do podjęcia zatrudnienia, nie zostaje pozbawiony statusu bezrobotnego, jeżeli o zamierzonym pobycie lub pozostawaniu w sytuacji powodującej brak gotowości do podjęcia zatrudnienia zawiadomił powiatowy urząd pracy.

Z kolei art. 33 ust. 4 pkt 4 cyt. ustawy stanowi, że starosta pozbawia bezrobotnego statusu bezrobotnego, który nie stawił się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa.

Z powyższych przepisów wynika, że bezrobotnego nie pozbawia się statusu bezrobotnego, jeżeli między innymi przed wyjazdem za granicę, czy do innej miejscowości, zawiadomi o takich planach powiatowy urząd pracy. Bezrobotny zobowiązany jest zatem zawiadamiać organ zatrudnienia o wszystkich sytuacjach powodujących brak gotowości do podjęcia zatrudnienia oraz zgłaszania się do urzędu pracy w wyznaczonych mu, nie zaś dogodnych dla siebie, terminach. Ustanowienie takiego obowiązku miało na celu nie tylko aktywizację zawodową bezrobotnego, w tym znalezienie mu zatrudnienia, ale także sprawdzenie jego gotowości i zdolności do podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a tym samym weryfikację przesłanek warunkujących dalsze zachowanie statusu bezrobotnego.

Zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia organ wydaje decyzję o pozbawieniu statusu bezrobotnego, gdy bezrobotny nie zgłosi się w wyznaczonym terminie do urzędu pracy i jednocześnie: 1) w ogóle nie powiadomi o przyczynie nieobecności, 2) uczyni to po upływie wskazanego terminu, 3) podana przyczyna nieobecności nie może być uznana za uzasadnioną. W powołanym przepisie mowa o jest o powiadomieniu bezrobotnego, a zatem oczywistym jest, że to na bezrobotnym ciąży obowiązek wykazania i to w terminie 7 dni od dnia niezgłoszenia się do urzędu pracy - o braku możliwości takiego stawiennictwa. Organ zatrudnienia ocenia jedynie udzielone przez bezrobotnego wyjaśnienia oraz przedstawione dokumenty i na tej podstawie podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Organ nie ma natomiast obowiązku wyręczania strony i samodzielnego ustalania przyczyn jej absencji, w tym ustalania czy w rachubę nie mogą wchodzić jakiekolwiek inne powody niestawienia się w urzędzie pracy, oprócz tych powołanych przez samego bezrobotnego.

Zauważyć ponadto należy, że art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia nie odwołuje się do jakichkolwiek wyjaśnień co do przyczyny absencji w urzędzie pracy. Tym samym nie może ulegać wątpliwości, że nie każdy podany przez bezrobotnego powód może być uznany za "uzasadnioną przyczynę" niezgłoszenia się do organu zatrudnienia. Ustawa o promocji zatrudnienia nie definiuje wskazanego zwrotu oraz nie zawiera wskazań dotyczących sposobu interpretacji tego pojęcia. Zatem treść tego niedookreślonego pojęcia musi ustalić organ stosujący prawo w oparciu o konkretny stan faktyczny danej sprawy. W orzecznictwie - jak trafnie zauważyły organy orzekające w niniejszej sprawie i Sąd I instancji - od dawna jednak przyjmuje się, że za uzasadnione przyczyny mogą być uznane tylko okoliczności natury obiektywnej, niezależne od woli bezrobotnego, a więc przeszkody, na które bezrobotny nie miał wpływu i którym nie mógł zapobiec nawet przy dołożeniu należytej staranności. Brak jest natomiast podstaw do takiej kwalifikacji w przypadku okoliczności powstałych na skutek lekkomyślności czy niedbalstwa zainteresowanego.

W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że K. U. miał stawić się w urzędzie pracy w dniu 10 kwietnia 2015 r. (piątek, cztery dni po światach wielkanocnych), a zgłosił się tam dopiero w dniu 13 kwietnia 2015 r. (poniedziałek), składając pismo datowane dnia 11 kwietnia 2015 r. Ze złożonych wówczas wyjaśnień wynikało, że na święta wyjechał on ze S. do C., a następnie przedłużył sobie pobyt w tej rodzinnej miejscowości, natomiast w dniu 10 kwietnia 2015 r. nie mógł stawić się w urzędzie pracy z uwagi na awarię samochodu, którym miał tego dnia wrócić z C. do S. W tej sytuacji za bezzasadne należy uznać zarzuty skarżącego dotyczące nieprzeprowadzenia przez organy orzekające postępowania zmierzającego do wyjaśnienia rzeczywistych przyczyn absencji bezrobotnego w PUP w S. Po pierwsze, to bezrobotny - o czym była już wcześniej mowa - sam zobowiązany jest wskazać i udokumentować przyczyny swego niestawiennictwa, a organy nie mogą wyręczać go w tym zakresie i samodzielnie poszukiwać jak najbardziej wiarygodnych przyczyn absencji w urzędzie pracy.

Po drugie, organy, a następnie WSA w Szczecinie, nie twierdziły, by zdarzenia podane przez stronę w ogóle nie miały miejsca. Nie negując zaistnienia takich zdarzeń, uznały natomiast, że wskazane powody nie mogą być uznane - w rozumieniu art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia - za uzasadnione przyczyny niestawiennictwa bezrobotnego w urzędzie pracy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma podstaw do zakwestionowania powyższego stanowiska. K. U. został prawidłowo poinformowany o ustawowych obowiązkach osoby bezrobotnej i konsekwencjach prawnych niewywiązywania się z wszystkich takich powinności. Mimo takich pouczeń zdecydował się na wyjazd ze S., nie zawiadamiając właściwego urzędu pracy ani o tym wyjeździe ani o przedłużeniu pobytu w C. Nie ma przy tym jakiegokolwiek znaczenia, że przebywał w tym czasie w rodzinnej miejscowości oraz że przedłużony pobyt w C. miał wykorzystać na poszukiwanie pracy we własnym zakresie. Przytoczony wcześniej art. 75 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia i inne przepisy tej ustawy nie przewidują w tym zakresie żadnych wyjątków. Jeżeli K. U. zdecydował się na wyjazd ze S., bez powiadomienia o tym organu zatrudnienia oraz wiedział o wyznaczonym mu terminie zgłoszenia się do Powiatowego Urzędu Pracy w S., to tym bardziej tak powinien zorganizować swoje osobiste sprawy i tak zaplanować swój powrót, aby wywiązać się przynajmniej z obowiązku przewidzianego w art. 33 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia i w wyznaczonym dniu oraz o ustalonej godzinie zgłosić się do urzędu pracy.

Sama awaria samochodu, którym zaplanował powrót w dniu 10 kwietnia 2015 r., jest co do zasady zdarzeniem nagłym, ale nie takim, którego nie można w ogóle przewidzieć. Bezrobotny planując wyjazd musi liczyć się z możliwością powstania różnych trudności komunikacyjnych. Brak niezbędnej staranności nie można kwalifikować jako usprawiedliwionej przyczyny. Dlatego w okolicznościach niniejszej sprawy wskazane przez K. U. powody nie mogły być uznane za uzasadnione przyczyny jego niezgłoszenia się do urzędu pracy. Z powyższych względów i z uwagi na kategoryczne brzmienie art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia nie może budzić wątpliwości, że jedyną możliwą reakcją organu w zaistniałej sytuacji było pozbawienie skarżącego statusu osoby bezrobotnej. Tym samym także zarzut złamania powyższego przepisu nie jest trafny.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.