Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 28 sierpnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1431/12, odrzucił skargę T. G. na działalność Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy.
W uzasadnieniu powyższego orzeczenia Sąd wskazał, iż T. G. zaskarżył działania Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy dotyczące prowadzenia remontu kwatery wojennej na Cmentarzu Wawrzyszewskim. Skarżący wskazał na zły (nieaktualny) stan tablic z danymi poległych żołnierzy i wyraził pogląd, iż organ ten w tym zakresie dopuszcza się łamania prawa, w tym Konwencji Genewskiej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał wniesioną skargę za niedopuszczalną i z tego powodu polegającą odrzuceniu. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia podał, iż skarżący wniósł do Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy za pośrednictwem poczty elektronicznej liczne pisma zatytułowane "wezwania do usunięcia naruszenia prawa w/s zaniedbań grobów wojennych". Jak wynika z akt sprawy, a także wyjaśnień organu, zawartych w odpowiedzi na skargę, nie toczyło się i obecnie nie toczy się żadne postępowanie administracyjne z udziałem skarżącego, podczas którego ww. pisma mogłyby zostać złożone. Zdaniem Sądu treść skargi T. G. jednoznacznie wskazuje, iż nie ma ona cech środka prawnego uregulowanego w przepisach postępowania administracyjnego lub innych procedurach, a za to zawiera zarzut wadliwej działalności organu.
W ocenie Sądu wystąpienie skarżącego stanowi więc skargę na działanie organu administracji w rozumieniu art. 227 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej: K.p.a. Tymczasem w sprawach tego rodzaju sądy administracyjne nie są właściwe. Dlatego na mocy art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej P.p.s.a., orzekł o odrzuceniu skargi.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł T. G., zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 P.p.s.a. oraz art. 3, w szczególności art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. i pkt 8 w zw. z pkt 4 tej ustawy.
W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych z tytułu reprezentowania skarżącego w niniejszym postępowaniu.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji błędnie zakwalifikował skargę T. G. złożoną w niniejszej sprawie, jako skargę na działanie Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy. Albowiem skarżący wniósł skargę na bezczynność, a nie na działanie tego organu. Skarga dotyczyła wszak bezczynności w zakresie zarządu i opieki nad grobami wojskowymi poległych w 1939 r., a przede wszystkim braku aktualizacji danych na grobach, dublowaniu się poległych, braku imiennego wskazania tych poległych, którzy są znani. Tym samym w opinii skarżącego doszło do naruszenia art. 138 P.p.s.a. w zakresie obowiązku wskazania w sentencji właściwego przedmiotu zaskarżenia.
Ponadto w skardze kasacyjnej podniesiono, iż na mocy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 23 października 1936 r., wydanego w porozumieniu z Ministrami Spraw Wojskowych i Opieki Społecznej, w sprawie wykonania ustawy z dnia 28 marca 1933r. o grobach i cmentarzach wojskowych, sprawy te należą do zadań wojewody. Na mocy porozumienia z dnia 20 października 2006 r. zawartego z Wojewodą Mazowieckim, Miasto Stołeczne Warszawa przejęło obowiązek wynikający z art. 6 ust. 3 tej ustawy, zobowiązując się do konserwacji i remontów oraz pielęgnacji zieleni, tj. do ogólnego utrzymania grobów i cmentarzy wojskowych. Organy Miasta Stołecznego Warszawy, zdaniem autora skargi kasacyjnej, nie wywiązują się należycie ze swych obowiązków, stąd zasadnym stało się wystąpienie przez skarżącego z odpowiednim sygnałem, aby ten stan zmienić. Nie ma można zatem uznać, że skarżący nie posiada w tej materii interesu prawnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest pozbawiona uzasadnionej podstawy. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej, stąd tylko w tym zakresie władny był oceniać zasadność zaskarżonego postanowienia.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 3 § 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przedmiot skargi złożonej przez skarżącego do Sądu Wojewódzkiego w tej sprawie nie mieści się w ramach zakreślonych przepisem art. 3 § 2 P.p.s.a. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej skarżący nie ma uprawnienia do żądania przeprowadzenia kontroli legalności działalności skarżonego organu, bo ten nie wydał żadnego aktu poddanego kognicji sądów administracyjnych ani nie pozostawał bezczynny w takiej materii. Zatem Sąd I instancji zasadnie zakwalifikował skargę jako skargę powszechną, o której mowa w art. 227 K.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, iż w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowanym przepisami Działu VIII K.p.a., nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 P.p.s.a. Podkreślić należy, iż w postępowaniu skargowym uregulowanym w Dziale VIII K.p.a. nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, w konsekwencji nie kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej.
Skarga z art. 227 K.p.a. jest bowiem odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, niedającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego. Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w tym trybie nie podlega kognicji sądów administracyjnych (p. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 1999 r., III SAB 7/99, opubl. ONSA z 2001 r., nr 1, poz. 27, LEX nr 40203, które to stanowisko zachowało aktualność po reformie sądownictwa administracyjnego i jest obecnie powszechnie aprobowane). Tak też oceniły charakter skargi Sądy obu instancji wypowiadając się w niniejszej sprawie w materii prawa pomocy (p. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2012 r., sygn. akt I OZ 769/12).
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 138 P.p.s.a. zauważyć trzeba, że skarga T. G. nosi wszelkie cechy skargi, o jakiej mowa w art. 227 K.p.a., która może dotyczyć w szczególności zaniedbania lub nienależytego wykonywania zadań przez właściwe organy lub ich pracowników. W niniejszej sprawie strona skarżąca zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i postępowania przed sądami administracyjnymi, nie sprecyzowała w sposób dostateczny na czym polegać miała bezczynność organu, a w szczególności jakiego orzeczenia czy czynności organ nie podjął. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy jest dopuszczalna wyłącznie w zakresie, w jakim przysługuje skarga do sądu administracyjnego na akty lub czynności określone w art. 3 § 2 pkt 1-4a. P.p.s.a. Z samego faktu sprawowania zarządu nad cmentarzami w tym z obowiązku remontu i utrzymania grobów w myśl ustawy z dnia 28 marca 1933 r. o grobach i cmentarzach wojennych nie wynika dopuszczalność domagania się przez skarżącego wydania aktów, czynności, o których stanowi art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił, jak w sentencji.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 wskazanej ustawy. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.), pełnomocnik skarżącego powinien złożyć stosowny wniosek w wojewódzkim sądzie administracyjnym wraz z oświadczeniem, o jakim mowa w tym przepisie.