Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 9 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1526/15

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 4 grudnia 2014 r. sygn. akt I SAB/Wa 536/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi C. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Gospodarki w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczeń: 1. zobowiązał Ministra Gospodarki do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 10 grudnia 2013 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia nr 53 Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 28 sierpnia 1948 r. o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstwa [...] w części dotyczącej nieruchomości stanowiących w chwili przejęcia własność A. i Z.S. oraz orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia 5 grudnia 1958 r. w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo odbiorczego przedsiębiorstwa [...] w części dotyczącej nieruchomości stanowiących w chwili przejęcia własność A. i Z. S. – w terminie dwóch miesięcy od daty doręczania prawomocnego odpisu wyroku wraz z aktami sprawy;

1. 2. stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa;
2. 3. oddalił skargę w części dotyczącej wymierzenia grzywny;
3. 4. zasądził od Ministra Gospodarki na rzecz skarżącego C. S. kwotę 340 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z 25 sierpnia 2014 r. C. S. (dalej skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Gospodarki (dalej Minister bądź organ) w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia nr 53 Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 28 sierpnia 1948 r. (dalej orzeczenie z 28 sierpnia 1948 r.) o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstwa [...] oraz orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia 5 grudnia 1958 r. w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego przedsiębiorstwa [...], powiat J., w częściach dotyczących przejęcia nieruchomości stanowiących własność A. i Z.S.

Skarżący wniósł o zobowiązanie Ministra Gospodarki do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdzenia, że przewlekłość postępowania nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa i wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa).

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że dnia 10 grudnia 2013 r. nadał przedmiotowy wniosek do Ministra Gospodarki, który dopiero dnia 13 lutego 2014 r. organ wezwał wnioskodawcę do wskazania wszystkich spadkobierców A. i Z. S., w tym ich adresów. Zdaniem skarżącego, oznacza to, że organ przez okres ponad dwu miesięcy, a zatem w terminie do załatwienia sprawy, nie podejmował czynności w przedmiocie ustalenia stron postępowania. Równocześnie z ww. pismem organ poinformował skarżącego o nowym terminie załatwienia sprawy tj. 16 czerwca 2014 r., powołując się na brak danych dotyczących wszystkich spadkobierców i wystąpienie do Sądu Rejonowego w Jarocinie, V Wydział Ksiąg Wieczystych o nadesłanie informacji o aktualnym stanie prawnym przedmiotowej nieruchomości oraz wskazanie właścicieli tej nieruchomości.

Skarżący podkreślił, że pismem z dnia 21 lutego 2014 r. wskazał dokładne adresy wszystkich spadkobierców A. i Z.S., co oznacza, że organ pod koniec lutego dysponował wszystkimi danymi wynikającymi z jego wezwania z 13 lutego 2014 r.

Wobec braku reakcji organu, pismem nadanym dnia 25 lipca 2014 r. skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi organ pismem z 28 lipca 2014 r. zawiadomił skarżącego o nowym terminie załatwienia sprawy tj. 30 września 2014 r. wskazując, że przekroczenie terminu wynikało z konieczności zwrócenia się do wszystkich spadkobierców A. i Z. S. do przedłożenia dokumentów potwierdzających ich interes prawny do występowania w sprawie, jak również brakiem odpowiedzi Sądu Rejonowego w J., V Wydział Ksiąg Wieczystych.

Skarżący wskazał, że wystąpienie organu do wszystkich spadkobierców A. i Z. S. datowane jest na 23 lipca 2014 r., co oznacza, że mimo posiadania informacji o nich, przez okres 5 miesięcy Minister nie podjął czynności w celu ustalenia stron postępowania. Przewlekłość postępowania występuje wówczas gdy organ podejmuje czynności w sposób nieefektywny lub pozorny, w dużym odstępie czasu. Najczęściej są to przypadki nieuzasadnionego wyznaczania nowego terminu załatwienia sprawy. W ocenie skarżącego, działanie organu stanowi rażące naruszenia prawa.

W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że podniesione przez skarżącego zarzuty są bezzasadne. Wyjaśnił, że pierwotny wniosek o stwierdzenie nieważności wskazanych orzeczeń został złożony przez skarżącego dnia 14 października 1998 r. Wnioskodawca został wówczas wezwany do wykazania interesu prawnego przez nadesłanie m. in. dokumentów potwierdzających prawo własności do znacjonalizowanej nieruchomości i do nadesłania uwierzytelnionego postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku po A. i Z. S..

Skarżący nie wykonał wezwania, nadsyłając jedynie kserokopie odpisów dawnych ksiąg wieczystych o oznaczeniach W. tom I, wykaz L.25, W. tom I wykaz L.6a z ostatnim wpisem z roku 1984 oraz kserokopię aktu notarialnego z 26 września 1936 r. – zdania przedmiotowej nieruchomości. Z dokumentów tych nie można było jednoznacznie ustalić, komu przysługiwało prawo własności nieruchomości. Postanowieniem z [...] grudnia 2012 r. Minister Gospodarki odmówił wszczęcia postępowania, a postanowienie to stało się prawomocne. Tym samym wniosek skarżącego jest kolejnym wnioskiem w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. orzeczeń. Do wniosku dołączono postanowienie Sądu Rejonowego w J. w sprawie I Ns 194/13 wskazujące następstwo prawne po A. i Z.S.. Organ dokonał kwerendy akt archiwalnych i analizy dokumentów archiwalnych z postępowania nacjonalizacyjnego, pozyskanych z Archiwum Akt Nowych w Warszawie. W dokumentach tych znajdowała się również kserokopia aktu notarialnego z 29 września 1936 r., w którym A. i Z. S. zawarli kontrakt zdania znacjonalizowanych nieruchomości ze S. S. i J. S., tj. poprzednikami prawnymi wnioskodawcy.

Tym samym po stronie organu powstał obowiązek ustalenia stron postępowania, przy czym niezbędne było ustalenie, czy doszło do przewłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Organ wystąpił do Sądu Rejonowego w J., V Wydział Ksiąg Wieczystych o nadesłanie dokumentów potwierdzających stan prawny znacjonalizowanej nieruchomości, a w szczególności zaświadczeń o zamknięciu dawnych ksiąg wieczystych o oznaczeniach W. tom I, wykaz L.25, W. tom I wykaz L.6a. Pismem otrzymanym dnia 5 marca 2014 r. Sąd Rejonowy w J., V Wydział Ksiąg Wieczystych nadesłał dokumenty, w tym poświadczone za zgodność z oryginałem dokumenty nacjonalizacyjne i wniosek o wykreślenie wpisów w księgach wieczystych złożony przez Zakłady Przemysłu Lniarskiego "L." w W.. Nie przesłano zaświadczeń co do wpisów w zamkniętych księgach wieczystych. Stąd pismami z 28 lipca 2014 r. ponownie wystąpiono do Sądu Rejonowego w J., V Wydział Ksiąg Wieczystych w celu przesłania zaświadczeń o zamknięciu ww. ksiąg wieczystych wraz z informacją o zawartych w nich wpisach.

Sąd Rejonowy w J. pismem z 6 sierpnia 2014 r. odmówił wydania zaświadczeń wskazując, że wpisy z tych ksiąg zostały przeniesione do ksiąg wieczystych o nr [...] i nr [...]. W związku z powyższym organ pismem z 4 września 2014 r. wystąpił o wydanie poświadczonych za zgodność z oryginałem kopii dawnych ksiąg wieczystych celem załączenia ich do materiału dowodowego.

Minister podniósł, że dopiero we wrześniu 2014 r. uzyskał archiwalne kopie dawnych ksiąg wieczystych wskazujące, że nie doszło do skutecznego przewłaszczenia, a tym samym na dzień nacjonaliazacji przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność A. i Z.S.. Jednocześnie Minister podkreślił, że w odpowiedzi na wezwanie z 11 lutego 2014 r. skarżący wskazał potencjalnych "prawdopodobnych" następców prawnych A. i Z. S. i adresy ich zamieszkania. Wezwanie skierowane przez Ministra do wskazanych osób w celu potwierdzenia następstwa prawnego pozostało bez odpowiedzi.

W związku z powyższym Minister pismem z 4 września 2014 r. wystąpił do Sądu Rejonowego w J., I Wydziału Cywilnego o nadesłanie do akt sprawy dokumentów z postępowania spadkowego po A. i Z.S., zakończonego postanowieniem z 6 sierpnia 2013 r., sygn. akt I Ns 194/13, w szczególności o poświadczone za zgodność z oryginałem kopie postanowień spadkowych i aktów zgonów K. S., J. N., W. S. i J. B.. Na podstawie uzyskanych ze Starostwa Powiatowego w J. dokumentów Minister ustalił obecnych właścicieli przedmiotowej nieruchomości i użytkowników wieczystych.

Minister stwierdził, że w związku z prowadzeniem postępowania w oparciu o treść art. 156 § 1 kpa co do decyzji wydanej przed 60 laty, rolą organu było dokładne ustalenie stanu faktycznego i wyjaśnienie wątpliwości co do stanu prawnego nieruchomości w dacie nacjonalizacji, celem późniejszego ustalenia stron postępowania. Podjęcie tych czynności stało się niezbędne i jako takie nie może być uznane za przewlekłe prowadzenie postępowania.

Na rozprawie dnia 4 grudnia 2014 r. Sąd I instancji dopuścił dowód z dokumentów złożonych na rozprawie przez pełnomocnika organu stanowiących korespondencję wpływającą do akt sprawy po złożeniu skargi, w tym aktu poświadczenia dziedziczenia sporządzonego w połowie listopada 2014 r.; pisma uczestnika, że postępowanie spadkowe po jednej ze stron w chwili obecnej się toczy, zaś w odniesieniu do innej takie postępowanie zostanie wszczęte.

WSA w Warszawie wskazał, że zgodnie z art. 149 § 1 ppsa uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Zważywszy zatem, że Sąd uznał skargę za uzasadnioną, skutkowało to wydaniem przez Sąd wyroku zobowiązującego organ do wydania orzeczenia w określonym terminie, bowiem jak stwierdził, przedmiotem oceny Sądu była skarga na przewlekłość postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia nr 53 z 28 sierpnia 1948 r. o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstwa oraz orzeczenia z 5 grudnia 1958 r. w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego przedsiębiorstwa, w częściach dotyczących przejęcia nieruchomych składników majątkowych stanowiących własność A. i Z.S..

Sąd wyjaśnił przy tym, że zgodnie z aktualnym stanem prawnym, art. 149 § 1 i § 2 ppsa zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 3 § 2 pkt 8 ppsa) polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność (przewlekłość) miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzeniu grzywny.

Sąd powołując orzecznictwo przypomniał, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania została wyodrębniona z dotychczasowego pojęcia bezczynności w celu rozszerzenia ochrony prawnej stron przed naruszaniem przez organy terminowego załatwiania spraw. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, nie pozostaje jednak w bezczynności, a podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 kpa, ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy.

Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, lecz prowadzi postępowanie przewlekle, gdy działania organu są opieszałe, niesprawne i nieskuteczne, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.

Sąd badając przewlekłość postępowania kontroluje czynności podejmowane przez organy, ich terminowość w zakresie przepisów art. 35 - 36 kpa, przyjął że w rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że złożony przez skarżącego dnia 10 grudnia 2013 r. (data wpływu do organu 17 grudnia 2013 r.) wniosek do dnia wydania niniejszego rozstrzygnięcia nie został przez organ rozpoznany. Wprawdzie, jak stwierdził Sąd, organ w tym czasie prowadził postępowanie wyjaśniające, mające na celu załatwienie sprawy, jednakże mimo upływu prawie roku od jego zainicjowania, postępowania tego nie zakończył wydaniem merytorycznego rozstrzygnięcia, zaś o przyczynach niedotrzymania terminu rozpoznania sprawy oraz o wyznaczeniu nowego terminu zakończenia postępowania poinformował on stronę pismami z: 13 lutego 2013 r., 28 lipca 2014 r., 30 września 2014 r. W kilkumiesięcznych odstępach czasu gromadził niezbędny materiał dowodowy (dokumenty z Sądu Rejonowego w J. i ze Starostwa Powiatowego w J.) i nie koncentrował materiału dowodowego.

W tym stanie rzeczy zarzut przewlekłości organu przy rozpoznawaniu wniosku strony, w ocenie Sądu I instancji, uznać należało za w pełni uzasadniony, co skutkować musiało wyznaczeniem organowi dwumiesięcznego terminu do załatwienia sprawy.

Oceniając charakter przewlekłości Sąd uznał, że nie można jej przypisać cechy rażącego naruszenia prawa. Ocena charakteru naruszenia prawa winna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych, przy czym każda przewlekłość jest naruszeniem prawa, co nie znaczy, że każda nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Sąd zwrócił uwagę, że sprawa dotyczyła stwierdzenia nieważności orzeczeń wydanych ponad 50 i 60 lat temu, w związku z czym konieczne było poszukiwanie dokumentów archiwalnych.

W przedmiotowej sprawie zaistniała konieczność ustalenia stanu prawnego nieruchomości w dacie nacjonalizacji, i mimo, że jest to obowiązkowe w każdej sprawie, jednakże w niniejszej nie było wiadomo, czy nie nastąpiło przewłaszczenie nieruchomości przed jej nacjonalizacją. Do akt sprawy został bowiem złożony przez skarżącego dokument (w pierwotnie prowadzonym postępowaniu) wskazujący na potencjalną możliwość przejścia prawa własności ze wskazanych we wniosku A. i Z.S. na S. S. i J. S. - umowa w formie aktu notarialnego z 29 września 1936 r. Wyjaśnienie zatem tej okoliczności i powstałych wątpliwości należało do obowiązku organu.

Oczywistym jest, jak uznał Sąd I instancji, że podejmowanie przez organ działań w celu koncentracji materiału dowodowego odnośnie prawa własności przedmiotowej nieruchomości winno odbywać się na bieżąco, nie zaś w kilkumiesięcznych odstępach czasu, jednakże bez przeprowadzenia tego postępowania rozstrzygnięcie w sprawie nie mogłoby być wydane, bowiem wpływało na konieczność prawidłowego ustalenia stron postępowania.

Sąd zauważył, że organ w niniejszej sprawie wezwał skarżącego pismem z 13 lutego 2014 r. do wskazania danych spadkobierców A. i Z. S., i ich adresów (k. 20 akt administracyjnych). W odpowiedzi na powyższe wezwanie profesjonalny pełnomocnik skarżącego pismem z 21 lutego 2014 r. wskazał spadkobierców wynikających z postanowienia z dnia 6 sierpnia 2013 r., I Ns 194/13 Sądu Rejonowego w J., jednakże część spadkobierców w dacie udzielania odpowiedzi na wezwanie już nie żyła, a sam skarżący wskazywał prawdopodobnych spadkobierców tych osób.

Dla oceny charakteru przewlekłego prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie znaczenie ma również fakt, że mimo skierowania wezwań do osób wskazanych przez skarżącego jako spadkobierców nie odpowiedziały one na wezwanie, wobec czego organ ponowił wezwanie w dniu 11 września 2014 r. Jednocześnie Minister Gospodarki sam podejmował czynności zmierzające do ustalenia kręgu stron postępowania przez skierowanie pisma do Starostwa Powiatowego w J. (k. 108B), i do Sądu Rejonowego w Jarocinie o nadesłanie odpisów postanowień spadkowych (k. 117-118). Z dopuszczonych na rozprawie dnia 4 grudnia 2014 r. dokumentów wynika, że w odniesieniu do dalszych spadkobierców postępowania spadkowe zostały zakończone dopiero w listopadzie 2014 r. (k. 32-34 - akt poświadczenia dziedziczenia po J. B. sporządzony dnia 14 listopada 2014 r. za rep. A nr [...]), w odniesieniu do innych postępowanie spadkowe się toczy (k. 41 - pismo Wiesławy Kokocińskiej, k. 43 - pismo Kazimiery Nowak), a w odniesieniu do jeszcze innych trwa ustalanie czy takie postępowanie było wszczęte (k. 40 - pismo pełnomocnika J. D.).

Z wyżej wskazanych przyczyn, zdaniem Sądu I instancji, nie można uznać, że przewlekłość nosiła cechy rażącego naruszenia prawa, co powoduje, że brak jest przesłanek do uwzględnienia wniosku skarżącego o wymierzenie organowi grzywny. Wymierzenie grzywny na podstawie art. 149 § 2 ppsa jest bowiem dodatkowym środkiem stosowanym w sytuacjach rażącego naruszenia prawa, zmierzającym, przez dolegliwość finansową, do zmobilizowania organu do wydania decyzji. Wobec stwierdzenia, że przewlekłość nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, brak było podstaw do wymierzenia grzywny, wobec czego skarga w tym względzie podlegała oddaleniu.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie wywiódł Minister Gospodarki reprezentowany przez pełnomocnika adw. J. R., zaskarżając ów wyrok w całości.

Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. 1) art. 149 § 1 zd. 1 ppsa w zw. z art. 35 § 1, 3 i 5 i art. 36 § 1 ustawy z dnia czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 26 ze zm., dalej kpa) i art. 28 kpa, polegające na uznaniu, że Minister Gospodarki prowadził przewlekle postępowanie z wniosku skarżącego z 10 grudnia 2013 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Nr 53 Ministra Przemysłu i Handlu z 28 sierpnia 1948r. o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstwa: Flachswerke Wartheland A.G. – W. i W., powiat J., w części dotyczącej przejęcia jako składnika majątkowego przedsiębiorstwa nieruchomości rolnych położonych w W., stanowiących w chwili przejęcia własność A. i Z. S. oraz orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z 5 grudnia 1958 r. w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo -odbiorczego przedsiębiorstwa: [...], powiat J., w części dotyczącej przejęcia jako składnika majątkowego przedsiębiorstwa nieruchomości rolnych położonych w W., stanowiących w chwili przejęcia własność A. i Z. S., podczas gdy w niniejszej sprawie wobec podjęcia przez organ czynności niezbędnych do ustalenia aktualnego kręgu podmiotowego w celu zapewnienia czynnego udziału wszystkim stronom toczącego się postępowania oraz wyznaczenia - na podstawie art. 36 § 1 kpa - m. in. zawiadomieniem z 28 lipca 2014 r. znak [...], nowego terminu rozpatrzenia sprawy brak było podstaw do stwierdzenia, że organ prowadził postępowanie przewlekle;
2. 2) art. 149 § 1 zd. 1 ppsa w zw. z art. 7 i 12 kpa oraz 36 § 1, art. 77 § 1 kpa polegające na błędnym stwierdzeniu przez Sąd I instancji, że Minister Gospodarki prowadził postępowanie przewlekle, nie koncentrując materiału dowodowego oraz nie kończąc postępowania merytorycznym rozstrzygnięciem w sytuacji, gdy organ przez swoje czynności prawidłowo koncentrował materiał dowodowy, oraz biorąc pod uwagę, że przedłużenie postępowania wynikało z wykonywania przez organ swojego obowiązku polegającego na wyjaśnieniu stanu faktycznego oraz na dokładnym wyjaśnieniu sprawy, ze szczególnym uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, w tym należytym ustaleniu kręgu podmiotowego - kręgu następców prawnych właścicieli znacjonalizowanego mienia, którego organ, ze względu na wszczęte postępowania spadkowe, a w przypadku jednej ze stron ze względu na odmowę jego przeprowadzenia, nie może samodzielnie ustalić, tym samym nie może podjąć rozstrzygnięcia;
3. 3) art. 149 § 1 zd. 1 i art. 153 w zw. z art. 141 § 4 ppsa oraz art. 7, 8, 9, 10, 28, 61 § 4, art. 145 § 1 pkt 4, art. 156 § 1 pkt 2 kpa polegające na przekroczeniu przez Sąd I instancji granic niniejszej sprawy, przez zawartą w uzasadnieniu niniejszego wyroku ocenę prawną i wskazania, które dotyczą sprawy prowadzonej przed Ministrem Gospodarki, a które wbrew odmiennemu twierdzeniu Sądu I instancji w tym zakresie nie mogą być wiążące dla Ministra Gospodarki w toku postępowania z ww. wniosku skarżącego, ponieważ Sąd I instancji zobowiązał organ do załatwienia niniejszej sprawy w terminie dwu miesięcy od daty doręczenia prawomocnego odpisu wyroku wraz z aktami sprawy, w sytuacji gdy ze stanu faktycznego sprawy wynika, że krąg podmiotowy postępowania z przyczyn obiektywnych, niezależnych od organu nie może zostać ustalony w określonym przez Sąd terminie, tym samym podjęcie rozstrzygnięcia zgodnie ze wskazaniem Sądu naraziłoby organ prowadzący postępowanie na wydanie decyzji obciążonej kwalifikowaną wadą prawną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa bądź naruszenie przepisów postępowania administracyjnego stanowiąc przesłankę wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 4 w związku z art. 7, 8, 9, 10, 28 i 61 § 4 kpa.

Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz orzeczenie o kosztach postępowania, w tym o kosztach zastępstwa prawnego, według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący, reprezentowany przez adw. J. R., wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości jako bezzasadnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zarzut naruszenia art. 149 § 1 zd. 1 ppsa w zw. z art. 35 § 1, 3 i 5 i art. 36 § 1 i art. 28 kpa okazał się nieusprawiedliwiony. Trafnie Sąd I instancji uznał, że przedmiotowe postępowanie organ prowadził przewlekle (art. 149 § 1 zd. 1 ppsa).

Ustawodawca wprowadził zasadę załatwiania bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 i 2 kpa; Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. Pr. PWN 1999 s. 154). Zgodnie z art. 12 § 1 kpa, organy administracji publicznej winny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 kpa. W przypadku sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego, załatwienie sprawy winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwu miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W postępowaniu odwoławczym, bądź w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 kpa), załatwienie sprawy winno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 kpa).

Załatwienie sprawy, w rozumieniu art. 104 § 1 kpa, oznacza wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy kpa stanowią inaczej. Po wyczerpaniu środków przewidzianych w art. 37 § 1 kpa strona może wnieść, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ppsa, skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Art. 149 ppsa zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie (jak to było według stanu prawnego obowiązującego do dnia 10 kwietnia 2011 r.), ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Przesłanki zawarte w art. 149 § 1 ppsa nie pozostają ze sobą w ścisłym związku funkcjonalnym i brak zobowiązania organu do wydania aktu – zastosowania środka określonego w ustawie, nie wyklucza orzekania w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania i stwierdzenia rażącego charakteru przewlekłości.

Użycie w zdaniu drugim § 1 art. 149 ppsa wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie - z analizy tego przepisu, w kontekście normatywnym art. 4171 § 3 kc wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo, że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu bądź oddalenia skargi na bezczynność.

Zasada praworządności, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwienia spraw określonych w art. 35 i 36 kpa (art. 6 kpa). Obowiązek załatwienia spraw bez zbędnej zwłoki pozostaje także w bezpośrednim związku z zasadami wyrażonymi w art. 7 i 8 kpa, zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli, a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa. Urzeczywistnienie praworządności wiąże się zwykle z szybkością postępowania (Z. Janowicz - op. cit.- uw. 1 do art. 12 kpa).

Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 kpa, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Podobnie przewlekłość postępowania zdefiniował Naczelny Sąd Administracyjny, który m.in. w wskazał, że z przewlekłością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie trwało dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy (postanowienie NSA z 21.12. 2010 r., II GPP 5/10, Lex nr 753418; wyrok NSA z 7.11.2013 r., II OSK 1852/12).

Jedną z zasad odnoszących się do działań organów administracji publicznej wyróżnia się zasadę efektywności wskazując, że pod nazwą tą kryje się sprawność, szybkość, skuteczność, czy też ekonomiczność działań podejmowanych przez organy administracji. W konsekwencji obywatel ma prawo oczekiwać od administracji działań, które będą miały takie właśnie cechy. Działania administracji winny się więc charakteryzować swego rodzaju aktywnością, nakierowaną na sprawne i odpowiednie załatwienie konkretnej sprawy. Obowiązek rozpatrzenia sprawy "w rozsądnym terminie" wynika z art. 6 Europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz.U. z 1993 r., nr 61, poz. 284 ze zm.), a także z art. 17 Europejskiego Kodeksu dobrej administracji przyjętego przez Parlament Europejski w dniu 6 września 2001 r. Jednocześnie "w wymiarze Unii Europejskiej zasada efektywności oznacza obowiązek ustanowienia odpowiednich reguł nadzoru nad działaniami podmiotów wewnątrzpaństwowych".

Instytucja procesowa "bezczynności organu" jest kwalifikowaną formą przewlekłego prowadzenia postępowania (J. P. Tarno, Bezczynność organu a przewlekłe prowadzenie postępowania, Casus 2013/69/s. 10 i n., dalej J. P. Tarno, Bezczynność).

Przedmiotem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest podejmowanie przez organ w toku postępowania czynności zbędnych lub wykonywanie czynności pozornych, a także powstrzymywanie się od podejmowania czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co w konsekwencji prowadzi do nieracjonalnego przedłużenia terminu jej załatwienia (wyrok NSA z 5.7. 2012 r., II OSK 1031/12; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 44-45 uw. 38). Z punktu widzenia natężenia czynności podejmowanych przez organ administracyjny przewlekłe prowadzenie postępowania może przejawiać się w trzech formach: a) statycznej (pasywnej), b) dynamicznej (aktywnej) albo c) mieszanej.

Wśród różnorodnych postaci zjawiskowych przewlekłości w doktrynie wskazuje się w szczególności: niepodjęcie czynności niezbędnej do rozpoznania i załatwienia sprawy, np. stwierdzenia swej niewłaściwości w sprawie i nieprzekazanie jej organowi właściwemu stosownie do art. 65 § 1 kpa; podjęcie czynności zbędnej, nawet jeżeli ma ona postać postanowienia, np. wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania mimo braku przesłanek z art. 97 § 1 kpa.

Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłość postępowania odmiennie od bezczynności organu zachodzi, gdy zwłoka w rozpoznaniu sprawy przez organ jest nadmierna (rażąca) i nie znajduje uzasadnienia w obiektywnych okolicznościach sprawy (wyrok NSA z 26. 10.2012 r., II OSK 1956/12, Lex nr 1233717). Dokonując oceny zasadności zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ administracji publicznej, nie można pozostawić poza zakresem rozważań kwestii unormowanych w art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa tj. powinności wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz oceny istotnych okoliczności z uwzględnieniem całokształtu materiału dowodowego (wyrok NSA z 7.11.2013 r., II OSK 1852/13).

Stwierdzenie, że w określonej dacie można zakwalifikować postępowanie jako dotknięte przewlekłością prowadzenia, wymaga gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania szeregu ocen toku czynności procesowych, ustalenia faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania. Elementem obiektywnym będzie upływ kilku terminów załatwienia sprawy, opieszałość w wyznaczaniu i przeprowadzaniu czynności procesowych niezbędnych do skonkretyzowania przedmiotu postępowania oraz wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego, co można ustalić na podstawie analizy akt sprawy. W doktrynie podkreśla się, że nie wydaje się możliwe ustalenie zamkniętej listy znamion przewlekłości postępowania (J. Borkowski w: B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C. H. Beck 2014, s. 251-251, nb 4).

Podjęcie przez Ministra czynności niezbędnych dla ustalenia aktualnego kręgu podmiotowego w celu zapewnienia czynnego udziału wszystkim stronom toczącego się postępowania było obowiązkiem organu (art. 28 w zw. z art. 10 § 1 kpa). Jednakże mimo zawiadomienia skarżącego z dnia 28 lipca 2014 r. o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy (art. 36 § 1 kpa), Sąd I instancji trafnie przyjął, że Minister prowadził sprawę przewlekle.

Wniosek z 10 grudnia 2013 r. wpłynął do Ministra dnia 17 grudnia 2013 r. (k. 19 akt administracyjnych), zatem sprawę niniejszą – jako szczególnie skomplikowaną - organ obowiązany był załatwić w ciągu dwu miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 kpa). Mimo że minister dysponował materiałem dowodowym, zebranym w sprawie zainicjowanej wnioskiem z 14 października 1998 r., zakończonej postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania i nadesłanym przy wniosku z 10 grudnia 2013 r. odpisem prawomocnego postanowienia z 6 sierpnia 2013 r., I Ns 194/13 Sądu Rejonowego w J. o stwierdzeniu nabycia spadku po A. S. i Z. S.j, Minister dopiero pismem z 13 lutego 2014 r. (pod koniec okresu o którym mowa w art. 35 § 3 kpa – mimo że miał obowiązek wezwać do podania tych danych niezwłocznie – art. 12 § 1 i art. 35 § 1 kpa) wezwał pełnomocnika skarżącego do wskazania danych spadkobierców A. S. i Z. S., i zwrócił się do Sądu wieczystoksięgowego o nadesłanie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy dokumentów (k. 20, 21 akt administracyjnych).

Pierwszym zawiadomieniem z 13 lutego 2014 r. Minister zawiadomił pełnomocnika skarżącego, wskazując dzień 16 czerwca 2014 r. jako nowy termin rozpatrzenia sprawy; w uzasadnieniu zawiadomienia wskazano, że "Ministerstwo Gospodarki pismem z dnia 13 lutego 2014 r. wezwało wnioskodawcę do wskazania spadkobierców A. [winno być "A."; k. 20 akt administracyjnych] i Z.S. oraz do podania informacji o ich miejscu zamieszkania" (k. 22 akt administracyjnych).

Pismem z 21 lutego 2014 r. (dzień po otrzymaniu pisma z 13 lutego 2014 r.), pełnomocnik skarżącego wskazał imiona, nazwiska i adresy trojga spadkobierców żyjących i imiona, nazwiska i adresy 6 zstępnych pięciorga nieżyjących spadkobierców A. S. i Z. S.(k. 44, 17 akt administracyjnych).

Obowiązkiem Ministra po otrzymaniu pisma z 21 lutego 2014 r. (prezentata Ministerstwa 28 lutego 2014 r.) było niezwłocznie zawiadomić o toczącym się postępowaniu wszystkich wskazanych przez skarżącego żyjących spadkobierców i wskazanych zstępnych nieżyjących spadkobierców A. S. i Z.S., pouczyć każdego z nich o prawie wzięcia udziału w niniejszym postępowaniu w charakterze strony i wezwać do wykazania interesu prawnego – w szczególności przez nadesłanie prawomocnych postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku bądź aktów poświadczenia dziedziczenia po nieżyjących spadkobiercach A. S. i Z. S.. Minister zamiast zawiadomienie to wystosować do każdej z tych osób niezwłocznie po otrzymaniu pisma z 21 lutego 2014 r., zwlekał z wysłaniem tego zawiadomienia do dnia 23 lipca 2014 r. i wystosował je dopiero po 7 dniach od otrzymania (prezentata Ministerstwa z 15 lipca 2014 r.) pisma pełnomocnika skarżącego z 10 lipca 2014 r. (k. 107-105 akt administracyjnych). Zawiadomienie z 23 lipca 2014 r. nie zwierało pouczenia o możliwości wykazania praw do spadku także aktem poświadczenia dziedziczenia (art. 1025 § 1-3, art. 1027 kc).

Zawiadomienia skarżącego z dnia 28 lipca 2014 r. o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy na dzień 30 września 2014 r. było zatem drugim zawiadomieniem z art. 35 § 1 kpa – także spóźnionym. W uzasadnieniu tego zawiadomienia ponownie Minister podał, że "Ministerstwo Gospodarki, w celu ustalenia stron postępowania wystąpiło do osób wskazanych przez Wnioskodawcę, będących spadkobiercami A. [omyłkowo – winno być "A.] i Z.S., do przedłożenia dokumentów potwierdzających ich interes prawny do występowania w niniejszym postępowaniu" (k. 111-110 akt administracyjnych).

Dnia 2 września 2014 r. do Ministra Gospodarki wpłynęła skarga z 25 sierpnia 2014 r. skarżącego na przewlekłe prowadzenie postępowania (k. 2-5 akt sądowych).

Prawidłowo dnia 4 września 2014 r., choć z ponad pięciomiesięcznym opóźnieniem w stosunku do wskazania zstępnych spadkobierców zmarłych: Z. Z., W. S., J. N., K. S., J. J. B., pracownik Ministerstwa sprawdził, że w Rejestrze Aktów Dziedziczenia, prowadzonym przez Krajową Radę Notarialną, nie zostały sporządzone akty poświadczenia dziedziczenia po tych spadkobiercach. Także z ponad pięciomiesięcznym opóźnieniem, pismem z dnia 4 września 2014 r., Minister zwrócił się do Sądu Rejonowego w J. o nadesłanie postanowień spadkowych po [...] (k. 117-115, 44 akt administracyjnych).

Dopiero pismami z dnia 11 września 2014 r. (dalej wezwanie z 11 września 2014 r.) Minister wezwał K. N. do nadesłania "oryginałów lub uwierzytelnionych kopii prawomocnego postanowienia spadkowego lub aktu poświadczenia dziedziczenia" po [...] do nadesłania "oryginałów lub uwierzytelnionych kopii prawomocnego postanowienia spadkowego lub aktu poświadczenia dziedziczenia" po J. J. B.; J. S. do nadesłania "oryginałów lub uwierzytelnionych kopii prawomocnego postanowienia spadkowego lub aktu poświadczenia dziedziczenia" po K. S.; J. D. do nadesłania "oryginałów lub uwierzytelnionych kopii prawomocnego postanowienia spadkowego lub aktu poświadczenia dziedziczenia" po Z.. Z.S. do nadesłania "oryginałów lub uwierzytelnionych kopii prawomocnego postanowienia spadkowego lub aktu poświadczenia dziedziczenia" po W. S. – wskazując każdego ze spadkodawców, jako spadkobiercę A. i Z. S. (k. 130-129, 128-127,126-125, 124-123, 122-121, 120-119 akt administracyjnych).

Pismem z 11 września 2014 r. (dalej zawiadomienie z 11 września 2014 r.) Minister na podstawie art. 61 § 4 w zw. z art. 157 § 2 kpa zawiadomił Zakłady przemysłu lniarskiego "L." sp. z o.o. w likwidacji i inne podmioty, o możliwości skorzystania z praw przysługujących stronom, na podstawie kpa, w tym do czynnego udziału w sprawie oraz pisemnego wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego, a także zapoznania się z aktami na każdym etapie sprawy. Żaden z adresatów wezwań z 11 września 2014 r. nie otrzymał zawiadomienia z 11 września 2014 r. (k. 132-131 akt administracyjnych).

Pismem z 24 września 2014 r. Sąd Rejonowy w Jarocinie poinformował Ministra, że [przed tym Sądem] nie toczyło się postępowanie spadkowe po [...], ani nie złożono [do tego Sądu] wniosków o stwierdzenie nabycia spadku po ww osobach (k. 168 akt administracyjnych).

Opisane zdarzenia wskazują, że brak należytej koncentracji działań procesowych – zwłaszcza w zakresie ustalenia stron postępowania – stanowiło przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra. Obowiązkiem Ministra było niezwłocznie po wpłynięciu wniosku (prezentata 17 grudnia 2013 r.) z 10 grudnia 2013 r. – wezwać pełnomocnika skarżącego do wskazania adresów każdego ze spadkobierców A. S. i Z.S. (art. 12 § 1 w zw. z art. 64 § 2 kpa) – czego Minister nie uczynił w terminie. Wezwanie z 13 lutego 2014 r. było działaniem celowym lecz spóźnionym. Pełnomocnik skarżącego pismem z 21 lutego 2014 r. (dzień po otrzymaniu wezwania) prawidłowo wskazał spadkobierców A. S. i Z. S. i zstępnych tych spadkobierców, którzy zmarli. Obowiązkiem Ministra było niezwłocznie zwrócić się do każdej ze wskazanych osób pismami, które treścią odpowiadałyby wezwaniom z 11 września 2014 r.

Z odpisów pism złożonych przed Sądem I instancji wynika, że gdyby [...] otrzymali odpowiednio wcześnie wezwania odpowiadające treścią wezwaniom z 11 września 2014 r., wówczas – zgodnie z doświadczeniem życiowym – wcześniej niż – odpowiednio: 14 listopada 2014 r., 23 października 2014 r., 7 października 2014 r., 1 października 2014 r. (k. 31-44 akt sądowych), wystąpiliby o stwierdzenia nabycia spadku bądź o poświadczenie dziedziczenia po spadkobiercach A.S. i Z. S., po której każde z nich dziedziczy.

Jeśli którykolwiek ze zstępnych spadkobierców nie wystąpił o stwierdzenia nabycia spadku bądź o poświadczenie dziedziczenia po spadkobiercach A.S. i Z.S., wówczas Minister winien wezwać skarżącego do wystąpienia do właściwego Sądu Rejonowego o stwierdzenie nabycia spadku po każdym z tych spadkobierców i przedłożenie odpisów prawomocnych postanowień (art. 100 § 1 kpa) – czego Minister nie uczynił. Utrwalonym w orzecznictwie i doktrynie jest pogląd, że stwierdzenie nabycia spadku przez sąd spadku następuje na wniosek uprawnionego podmiotu (według doktryny i orzecznictwa - każdego mającego interes prawny w prawidłowym wykazaniu następstwa po spadkodawcy - art. 1025 § 1 kc; uchwała całej Izby Cywilnej SN z 26.10.1973 r., III CZP 13/73, OSNC 1974/9/144; T. Demendecki w: red. A. Jakubecki, Komentarz aktualizowany do kpc, LEX/el 2015, do art. 669). Nie ulega wątpliwości, że skarżący ma interes prawny w uzyskaniu stwierdzenia nabycia spadku po K. S., W. S..

L. P. ma przymiot strony (art. 28 kpa; prawomocne postanowienie z 6 sierpnia 2013 r., I Ns 194/13) bez względu na to, czy odpowiedziała na pisma Ministra. Minister obowiązany był niezwłocznie po otrzymaniu pisma z 21 lutego 2014 r. przesłać zawiadomienie odpowiadające treścią zawiadomieniu z 11 września 2014 r.: [...] (k. 44, 17 akt administracyjnych), czego z naruszeniem art. 9, 10 § 1, art. 12 § 1, art. 28, 61 § 4 kpa nie uczynił. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie "brak odpowiedzi pozostałych potencjalnych spadkobierców" nie uniemożliwia prawidłowego ustalenia katalogu stron postępowania nieważnościowego i nie pozbawia przymiotu stron (art. 28 kpa) tych spadkobierców, których prawa zostały potwierdzone prawomocnymi postanowieniami o stwierdzeniu nabycia spadku bądź aktami poświadczenia dziedziczenia (k. 17 akt administracyjnych; k. 32-34, 36-39 sądowych).

Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 149 § 1 zd. 1 ppsa w zw. z art. 7 i 12 kpa oraz 36 § 1, art. 77 § 1 kpa i art. 149 § 1 zd. 1 i art. 153 w zw. z art. 141 § 4 ppsa oraz art. 7, 8, 9, 10, 28, 61 § 4, art. 145 § 1 pkt 4, art. 156 § 1 pkt 2 kpa, które należało rozpoznać łącznie. Minister podjął prawidłowe działania dla wyjaśnienia sytuacji prawnej przedmiotowej nieruchomości, choć po otrzymaniu dokumentów z Sądu wieczystkosięgowego dnia 5 marca 2014 r., wystąpienie przez Ministra o dalsze informacje do Starosty J. pismem z 23 lipca 2014 r. a do Sądu Rejonowego w Jarocinie Wydziału V Ksiąg Wieczystych pismem z 28 lipca 2014 r. – po ponad 4 i pół miesiącu (k. 21, 43-23, 104-45, 108, 109 akt administracyjnych) nie świadczy o dostatecznej koncentracji materiału dowodowego. Wojewódzki Sąd uwzględnił jednak skomplikowany charakter sprawy przy ocenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa i oddalając skargę w części dotyczącej wymierzenia grzywny (pkt 2 i 3 sentencji wyroku; s. 6-7 uzasadnienia wyroku I SAB/Wa 536/14).

Wyrok nie narusza art. 153 ppsa. W sprawie nie mogło dojść do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa ani art. 145 § 1 pkt 4 kpa, bowiem żaden z tych przepisów nie był w sprawie stosowany. W orzecznictwie trafnie wskazuje się, że pominięcie w postępowaniu wszystkich (prócz jednej) stron (chodziło o byłych współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości podlegającej zwrotowi; wyrok NSA z 6.12.1995 r., SA/Gd 374/95, cbosa) powoduje, że decyzja taka rażąco narusza prawo (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). W doktrynie podnosi się, że stwierdzenie nieważności decyzji następuje w przypadku ciężkiego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, jeżeli godzą one dotkliwie w uprawnienia stron (J. Borkowski, Nieważność decyzji administracyjnej, ZCO 1997, s. 104, akceptując wyrok SA/Gd 374/95).

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 ppsa.

Przesłanie akt administracyjnych do Sądu ze skargą na przewlekłość nie zwalnia organu od dalszego prowadzenia czynności dla ustalenia prawidłowego katalogu stron (odpowiednio – wyrok NSA z: 19.2.2014 r., I OSK 1843/13, Lex 1568927; 9.9.2014 r., I OSK 2001/14, cbosa). Obowiązkiem Sądu I instancji było zobowiązanie organu do wydania w określonym terminu aktu (art. 149 § 1 zd. 2 ppsa). Sposób określenia terminu w niniejszej sprawie, przy uwzględnieniu powyższych uwag, jest prawidłowy.

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 ppsa).