Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 2538/11 oddalił skargę E.J. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stopień służbowy.
Wyrok został wydany w następującym stanie sprawy.
Dyrektor Izby Celnej [...], działając na podstawie art. 223 ust. 1 i 4 w zw. z art. 115 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. nr 168, poz. 1323), mianował E.J. na stopień służbowy aspiranta celnego w korpusie aspirantów Służby Celnej z dniem 30 listopada 2009 r.
W odwołaniu od powyższego aktu E.J. domagała się mianowania jej na stopień komisarza celnego w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej.
Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2011 r. Szef Służby Celnej utrzymał w mocy zaskarżony akt mianowania w zakresie określenia korpusu. Organ wskazał, że w przypadku skarżącej przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej nie mógł mieć zastosowania, ponieważ powołany przepis dotyczy funkcjonariusza, który spełniał wskazane w nim wymogi w okresie bezpośrednio poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy o Służbie Celnej, tj. dzień 30 października 2009 r. Natomiast skarżąca w okresie tym zajmowała stanowisko eksperta celnego i posiadała stopień służbowy starszego dyspozytora celnego, tzn. zajmowała stanowisko, które nie zostało wymienione przez ustawodawcę w art. 223 ust. 2 i ust. 3 pkt 1 ustawy. Z tego powodu, zdaniem organu, w przypadku skarżącej należało zastosować przepis art. 223 ust. 4 ustawy o Służbie Celnej, który stanowi, że funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy pełnił służbę w stopniu młodszego aspiranta celnego, starszego dyspozytora celnego albo dyspozytora celnego określa się stopień w korpusie aspirantów Służby Celnej.
W odniesieniu zaś do przesłanki zajmowania stanowiska związanego z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników, organ stwierdził, że nie kwestionuje faktu zajmowania przez skarżącego takich stanowisk w przeszłości. Jednak okoliczność ta nie wystąpiła bezpośrednio przed dniem wejścia w życie.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi E.J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, poprzez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy". W jej ocenie, zwrot ten powinien być rozumiany, zgodnie z wykładnią językową, jako dowolny okres poprzedzający wejście ustawy w życie. Wskazała, że przed dniem wejścia w życie ustawy zajmowała stanowisko kierownicze, tzn. w okresie od [...] maja 1998 r. do [...] czerwca 1999 r. pełniła obowiązki naczelnika działu prawnego, w okresie od [...] czerwca 1999 r. do [...] maja 2002 r. zajmowała stanowisko naczelnika działu prawnego, a od [...] maja 2002 r. do [...] listopada 2003 r. eksperta celnego kierującego wieloosobowym stanowiskiem ds. obsługi prawnej. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji utrzymanej nią w mocy.
W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie, przytaczając w uzasadnieniu swego stanowiska procesowego argumentację jak w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwanej dalej P.p.s.a.), w uzasadnieniu stwierdził, że skarga E.J. nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że rozstrzygnięcie w sprawie wymaga dokonania wykładni przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. nr 168, poz. 1323). Zgodnie z jego treścią funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym, niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2, określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej.
Dalej stwierdził, że wykładnia językowa użytego w tym przepisie zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko" nie jest jednoznaczna, należy zatem odwołać się do reguł wykładni systemowej oraz celowościowej.
Analizując przepisy powołanej ustawy o Służbie Celnej i zawarty w niej Rozdział 14, zatytułowany "Przepisy przejściowe", Sąd I instancji stwierdził, że celem regulacji, było zapewnienie "płynnej" zmiany dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki kreowane nową ustawą, dlatego zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" należy interpretować jako odnoszący się do momentu bezpośrednio poprzedzającego wejście w życie ustawy. Przyjęcie, że w omawianym przepisie chodzi o dowolny okres przed wejściem w życie tej ustawy, prowadziłoby do uznaniowości w zakresie przyporządkowania funkcjonariuszy do określonych korpusów, w zależności od tego, jaki okres służby danego funkcjonariusza, poprzedzający wejście w życie ustawy, kierownik urzędu wziąłby pod uwagę.
Dalej Sąd wskazał, że Dyrektor Izby Celnej [...], jak i Szef Służby Celnej, dokonali właściwej interpretacji przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej. Przepis ten odnosi się jedynie do funkcjonariuszy celnych, którzy bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy zajmowali stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnili obowiązki na takim stanowisku, zaś skarżąca E.J. stanowisko takie zajmowała w okresie od [...] maja 1998 r. do [...] listopada 2003 r.
Od wyroku powyższego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 2538/11 skargę kasacyjną wniosła E.J..
Zaskarżając wyrok w całości skarżąca kasacyjnie wniosła o jego uchylenie i orzeczenie reformatoryjnie w trybie art. 188 P.p.s.a. oraz uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającego ją aktu mianowania wydanego przez organ pierwszej instancji;
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego wyrażonego w przepisie art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej - poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że użyte w tym przepisie określenie "przed wejściem w życie ustawy" oznacza wyłącznie czas bezpośrednio poprzedzający wejście w życie ustawy - co było następstwem nie popartego rzeczywistą potrzebą interpretacyjną zastosowania wykładni funkcjonalnej i systemowej, podczas gdy zdaniem skarżącej w myśl zasady clara non sunt interpretanda wskazane wyżej określenie jest na tyle jasne zwłaszcza przy stosowaniu in concreto, że dostatecznie poddaje się wykładni językowej i należy je rozumieć jako przedział czasowy poprzedzający moment wejścia w życie ustawy, co na gruncie niespornego w niniejszej sprawie stanu faktycznego rodzi po stronie skarżącej uprawnienie do określenia jej stopnia służbowego w ramach korpusu oficerów młodszych Służby Celnej.
Skarżąca kasacyjne stwierdziła, że wskazany w uzasadnieniu Sądu I instancji powód odwołania się do wykładni systemowej i celowościowej nie jest trafny. "Moment bezpośrednio poprzedzający wejście w życie ustawy" - sztucznie wyizolowany i przedstawiony jako możliwa alternatywa rozumienia przepisu nie wynika z jego brzmienia. Sama relacja poprzedzania jest jasna, ostra i nie wymaga stosowania dalszych niż semantyczne zabiegów interpretacyjnych, a w zestawieniu z dniem wejścia w życie ustawy również nie budzi jakichkolwiek wątpliwości. Podkreśliła, że wykładnia dokonana w zaskarżonym wyroku sprawiać może problemy interpretacyjne. Zastosowanie przysłówka "bezpośrednio", do analizowanego wyrażenia rodzi poważne wątpliwości co do zakresu tak wyrażonego przedziału czasowego: czy miesiąc lub 7 dni przed wejściem w życie ustawy mieści się w pojęciu "bezpośrednio przed" a może jest to tylko sam dzień poprzedzający.
Takie podejście do aktu prawnego ryzykownie zbliża wykładnie i stosowanie prawa do procesu jego tworzenia. Dodała, że nie neguje potrzeby stosowania wykładni funkcjonalnej i systemowej, ale winny one wspierać wykładnię literalną w sytuacjach, gdy faktycznie jest ona niewystarczająca dla odczytania tekstu prawnego. Podsumowując stwierdziła, że neguje trafność argumentacji funkcjonalnej przedstawionej przez Sąd I instancji, iż nie było celem ustawodawcy awansowanie funkcjonariuszy lecz przeniesienie ich stanowisk i stopni do nowej regulacji prawnej. Argument ten aczkolwiek skądinąd słuszny stanowi jednak wyraz niezrozumienia zmian w zakresie hierarchii służbowej w Służbie Celnej wprowadzonych nową ustawą. W sytuacji, gdy poszczególne korpusy kadrowe nie istniały wcześniej trudno uznać, aby przyporządkowanie do nich stanowiło awans lub degradację. Z pewnością nie można przyjąć, aby wykładnia językowa miała w tym przypadku prowadzić do efektu absurdu, albowiem przy określaniu miejsca w tego rodzaju hierarchii istotne są właściwości i kwalifikacje danego funkcjonariusza nabyte w ciągu całej drogi służbowej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Rozpoznając niniejszą skargę w tych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.
Podstawową kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest ustalenie znaczenia zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" użytego w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, a także w art. 223 ust. 1 tej ustawy stanowiącym podstawę materialną decyzji w przedmiocie nadania skarżącej aktualnego stopnia służbowego.
Rozumienie omawianego sformułowania stanowi wynik (konsekwencję) dokonania wykładni normy prawnej. Wykładnia to określenie rzeczywistej treści przepisu prawnego (czy zakodowanej w nim normy prawnej), która jest rezultatem procesu interpretacyjnego zachodzącego wówczas, gdy istnieje konieczność zastosowania danego przepisu. Procesowi wykładni należy poddać każdy przepis prawny (tekst prawny) w celu ustalenia jego treści, niezależnie od stopnia jego rozumienia prima facie (tak Maciej Zieliński w: Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki. Warszawa 2008, str. 320). Dlatego przyjmuje się niekiedy, że dokonanie wykładni nie jest zbędne nawet wówczas, gdy przepis jest jasny (clara non sunt interpretanda), gdyż samo tylko ustalenie tego faktu (jednoznaczności przepisu) następuje właśnie w procesie interpretacyjnym. Nie chodzi bowiem tylko o to, aby rozumieć przepis, ale o to, aby zrozumieć go zgodnie z treścią nadaną mu przez prawodawcę (op. cit., str. 61).
Wykładnia prawa dokonywana jest wedle utrwalonych reguł i kryteriów. Jakkolwiek przyjęło się dawać pierwszeństwo wykładni językowej, to coraz częściej stosuje się także pozostałe sposoby interpretacji lub wspólny wynik kilku spośród nich. W praktyce dominuje wykładnia stanowiąca kompilację różnych sposobów, niesprzecznych ze sobą, wśród których wykładnia językowa jest wzmacniana pozostałymi, zwłaszcza gdy reguły językowe nie prowadzą do uzyskania jednoznaczności interpretacyjnej danego zwrotu (op. cit., str. 60 i 244).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozpoznającego niniejszą sprawę, prymat wykładni gramatycznej można zachować tylko w odniesieniu do przepisów sformułowanych w sposób niebudzący wątpliwości z punktu widzenia potocznie i powszechnie stosowanego języka oraz tylko wówczas, gdy ten sposób wykładni daje wynik niekolidujący z wynikami innych metod. Zatem tylko wówczas poprzestanie na językowym ich wyłożeniu może być uzasadnione, bo wtedy znaczenie przepisów na gruncie językowym jest dla wszystkich jednoznaczne. Stan taki nie zachodzi w niniejszej sprawie, bowiem pojawiły się w niej różne wersje rozumienia omawianego zwrotu. Jest tak przede wszystkim z tego powodu, że sformułowanie "przed dniem wejścia w życie ustawy" nie precyzuje konkretnej daty, z jaką wiąże się dalej uregulowany skutek. Może więc chodzić zarówno o dzień bezpośrednio poprzedzający datę wejścia w życie ustawy, jak i wcześniejszy okres (bardziej odległy w przeszłości) przed dniem, w którym ustawa wchodzi w życie.
Owa wieloznaczność tej konstrukcji gramatycznej wskazuje, że zwrot ten jest na tyle nieprecyzyjny, iż wykładnia językowa niewątpliwie nie jest wystarczająca dla ustalenia jego sensu i znaczenia. Dlatego w tym zakresie należy odwołać się do innych metod wykładni.
Przy interpretacji omawianego zwrotu pewną wskazówkę może stanowić uzasadnienie projektu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. W projekcie zaakcentowano konieczność uregulowania w przepisach przejściowych zagadnienia dostosowania dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych do nowych rozwiązań prawnych. Zatem przepisy art. 222 i art. 223 omawianej ustawy miały pełnić rolę dostosowawczą. Ich zadaniem jest przeniesienie dotychczasowych stanów dotyczących poszczególnych funkcjonariuszy celnych pod odmienne od dotychczasowych uregulowania nowej ustawy. Dlatego interpretując zamieszczone w nich zwroty, niezbędne jest odwołanie się do tego celu, jak również do reguł wykładni systemowej.
Zauważyć zatem trzeba, że przywołane przepisy znalazły się w rozdziale "Przepisy przejściowe". Istota tego rodzaju przepisów polega na tym, że odnoszą się one do stosunków prawnych zastanych w momencie wprowadzenia w życie nowej regulacji prawnej i mają na celu specjalne uregulowanie tych stosunków prawnych w świetle wchodzących w życie nowych przepisów prawa (tak m. in. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 544/06, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepisy przejściowe zawierają reguły intertemporalne, czyli reguły prawne służące rozgraniczeniu czasowych zakresów zastosowania reżimów dawnego i nowego prawa oraz określaniu wpływu nowej regulacji na stany faktyczne, stosunki prawne oraz skutki powstałe i trwające pod rządami dotychczasowej regulacji (Marcin Kamiński w: Prawo administracyjne intertemporalne.
Warszawa 2011 r., str. 563). Generalnie ich rolą jest więc uporządkowanie zastanych w dniu wejścia w życie nowej ustawy stosunków prawnych i wprowadzenie ich pod rządy nowego aktu prawnego, w szczególności określenie sposobu i trybu załatwienia spraw niezakończonych dotąd, ewentualne utrzymanie dotychczasowych instytucji prawnych zniesionych przez nowe przepisy, zachowanie uprawnień i obowiązków oraz utrzymanie w mocy dotychczasowych przepisów wykonawczych (§ 30 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej - Dz. U. nr 100, poz. 908).
W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego badając sporną materię, należy mieć na względzie systematykę i przepisy określonej ustawy, gdyż interpretacja zależna jest od specyfiki konkretnej regulacji prawnej. Proces interpretacji trzeba przede wszystkim rozpocząć od wyłożenia normy zawartej w art. 222 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej. Wyraża ona regułę, że celnicy pełniący służbę w dniu wejścia w życie nowej ustawy stają się funkcjonariuszami w rozumieniu nowej ustawy. Art. 222 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej jest zatem przepisem nadrzędnym w tej części ustawy, zaś dalsze przepisy są jego konsekwencją i mają na celu ukształtowanie treści nowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych. Posłużenie się w art. 222 ust. 1 tej ustawy zwrotem "w dniu wejścia w życie ustawy" nie dowodzi sugerowanego przez stronę skarżącą kasacyjnie znaczenia zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" zastosowanego w dalszych przepisach.
Po pierwsze nie można było w art. 222 ust. 1 użyć innego sformułowania, gdyż tylko celnik pełniący służbę w dniu 31 października 2009 r. stawał się funkcjonariuszem celnym pod rządami nowej pragmatyki służbowej. Po wtóre użycie zwrotu "w dniu wejścia w życie ustawy" w art. 223 ustawy o Służbie Celnej nie miałoby uzasadnienia, skoro z tą właśnie datą następowała już zmiana dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki przewidziane nową ustawą, czyli w tej dacie wykreowany został stosunek służbowy o nowej treści. Dlatego przepis ten mógł obejmować tylko stany sprzed tej daty. Po trzecie w art. 222 ust. 3 tej ustawy powiada się o propozycji miejsca pełnienia służby, stanowiska i uposażenia tym funkcjonariuszom, o których mowa w ust.
1. Te ostatnie zagadnienia, podobnie jak nadanie nowego stopnia przypisanego do określonego korpusu, stanowią istotny element procesu kształtowania nowej sytuacji prawnej funkcjonariuszy, jednakże kwestie ustalenia miejsca i warunków pełnienia służby nie są tożsame z przemianowaniem na określone stopnie. Użycie innych sformułowań w przepisach dotyczących tych różnych materii było zatem w pełni usprawiedliwione. Podobnie zresztą jak specyfika regulacji uzasadnia zastosowanie przyjętego zwrotu przykładowo w przepisach art. 226 ust. 1-3, art. 227, art. 228, art. 231 ust.
1. W art. 223 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej zakreślono miesięczny termin do dokonania mianowania na stopnie służbowe, wedle reguł zawartych w ust. 7 tego przepisu. Nadanie nowych stopni oraz pierwszy przydział do korpusu dokonany miał być w oparciu o przepisy przejściowe, a więc na zasadzie szczególnej regulacji, wedle ściśle określonych zasad zawartych w ust. 2, 3, 4, 5 i 6 tego przepisu. Kształtując treść stosunku służbowego w tym przedmiocie, niepodobna zgodzić się, aby rolą kierowników urzędów było poszukiwanie w całej karierze funkcjonariuszy jakichkolwiek okresów służby związanych z zajmowaniem stanowisk lub pełnieniem służby na stanowiskach związanych z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Nie takie było ratio legis przywołanych przepisów. Intencją ustawodawcy było bowiem wydanie decyzji porządkującej zastany stan rzeczy na dzień wejścia w życie nowej regulacji. Punktem odniesienia musi być zatem dotychczasowy stan prawny oraz ukształtowane na jego podstawie stosunki prawne trwające w momencie wejścia życie przepisów nowej pragmatyki służbowej.
Dlatego zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego uznać należy za chybiony. Z miarodajnych, niezakwestionowanych skutecznie w skardze kasacyjnej ustaleń faktycznych wynika, że E.J. przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej zajmowała stanowisko eksperta celnego i posiadała stopień służbowy starszego dyspozytora celnego. Skoro w dniu 30 października 2009 r. nie spełniała warunków przewidzianych w art. 223 ust. 3 pkt 2 powołanej ustawy, gdyż w tym czasie nie zajmowała stanowiska, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych i nie pełniła obowiązków na takim stanowisku, to oczywistym jest, że nie mogła być mianowana na stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Sądowi I instancji, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, nie można zatem zarzucić ani błędnej wykładni ani niewłaściwego zastosowania art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej.
Należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w tego rodzaju sprawach jak niniejsza zajmuje jednolite stanowisko, czego dowodem są wyroki: z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1996/11, z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 353/12, z dnia 24 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 360/12, z dnia 2 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 102/12 i z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1035/12, wszystkie publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - orzeczenia.nsa.gov.pl.
Z tych względów, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.