Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 października 2020 r., I SA/Wa 1610/20, oddalił skargę L. E. i I. B. na decyzję Ministra Rozwoju z [...] maja 2020 r. nr [...], którą Minister stwierdził wydanie z naruszeniem prawa orzeczenia Wojewody G. z [...] maja 1950 r. (sprostowanego decyzją incydentalną Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z [...] czerwca 1950 r.) w części pkt 2 orzeczenia dotyczącego wywłaszczenia na rzecz Zakładów P., na cele rozbudowy przedsiębiorstwa, dwóch części parceli nr [...] o łącznej pow. 18,0515 ha, położonej w obrębie M. gm. D., powiat S., stanowiącej własność G. G. W skardze kasacyjnej skarżące zaskarżyły wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o rozpoznanie skargi, jeżeli Naczelny Sąd Administracyjny uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżące kasacyjnie zrzekły się przy tym przeprowadzenia rozprawy.
Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 33 w zw. z art. 37 ustawy z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) przez ich błędną wykładnię i uznanie przez Sąd I instancji, że nie stanowiło rażącego naruszenia prawa wydanie decyzji wywłaszczeniowej przez organ nieistniejący, jakim był w dniu [...] maja 1950 r. Wojewoda G. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji błędnie przyjął, że Wojewoda G. wydając w dniu [...] maja 1950 r. przedmiotowe orzeczenie działał jako organ niewłaściwy, co wyczerpywałoby przesłankę z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Skarżące kasacyjnie podkreśliły, że aby doszło do wydania decyzji przez organ niewłaściwy, to niezbędne jest, żeby organ ten w ogóle istniał w obrocie prawnym jako organ administracji.
Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem doktryny, dla uznania, że w danej sprawie mamy do czynienia z decyzją administracyjną musi istnieć przepis prawa przyznający określonemu podmiotowi uprawnienie do wydawania decyzji administracyjnych rozumianych jako władcze, jednostronne oświadczenie woli organu administracji publicznej, określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata. Warunkiem koniecznym każdej decyzji administracyjnej jest wydanie jej przez organ administracji. Odnosząc powyższe rozważania do orzeczenia z 1950 r. zauważyć należy, że w dniu 13 kwietnia 1950 r. weszła w życie ustawa z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej. Stosownie zaś do art. 33 tej ustawy zniesione zostały m.in. stanowiska wojewodów, a ich uprawnienia – w myśl art. 37 ww. ustawy – przejęły rady narodowe oraz ich organy.
Jednocześnie wśród przepisów przedmiotowej ustawy brak było przepisów przejściowych opóźniających likwidację organów, o których mowa w art. 33 ustawy. W dacie wydania przedmiotowego orzeczenia, czyli w dniu [...] maja 1950 r., nie istniał już organ jakim był Wojewoda G., zaś jego kompetencji nie przejął jeszcze organ G. Wojewódzkiej Rady Narodowej, czyli Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Zgodnie bowiem z Komunikatem o wyborze Przewodniczącego i Członków Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Prezydium ukonstytuowało się dopiero w dniu 25 maja 1950 r. (Dz. U. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z 1950 r., Nr 14, poz. 83).
W związku z powyższym uznać należy, że orzeczenie z 1950 r., wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa a nie przez "niewłaściwy organ". Orzeczenie podpisane zostało w imieniu Wojewody G., który to organ wówczas już nie istniał. W czasie wydania orzeczenia w ogóle nie istniał organ właściwy do jego wydania – nie istniało jeszcze Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Również więc z tego powodu nie można mówić o wydaniu orzeczenia przez organ niewłaściwy – skoro nie było organu właściwego, jak również nie istniał ten, który Sąd I instancji błędnie uznał za "niewłaściwy". Skarżące kasacyjnie podkreśliły, że aby jakiś organ był niewłaściwy, muszą być spełnione co najmniej dwie przesłanki: musi istnieć organ właściwy oraz musi istnieć inny organ, który wydał decyzję w braku kompetencji w tym zakresie. Sytuacja taka jednak nie ma miejsca w przypadku omawianej sprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – Burmistrz D. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.
Rozpoznana w zakresie zgłoszonego zarzutu skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.
Należy zwrócić uwagę, że w decyzji zaskarżonej do Sądu I instancji Minister zastrzegł, że działa w warunkach związania oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z 17 listopada 2017 r., IV SA/Wa 2077/17. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w prawomocnym orzeczeniu sądu wiążą w sprawie zarówno sąd jak i organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Minister stwierdził, że jest związany oceną prawną wyrażoną w powołanym wyroku w zakresie wystąpienia przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. (wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości) oraz w zakresie nakazanym przez Sąd dotyczącym zbadania, czy wspomniane orzeczenie nie jest dotknięte inną wadą powodującą jego nieważność, w tym m.in. rażącym naruszeniem prawa.
Jak wynika z uzasadnienia prawomocnego wyroku IV SA/Wa 2077/17, Sąd uwzględnił, że orzeczenie objęte wnioskiem o stwierdzenie nieważności nosi datę wydania [...] maja 1950 r., a zatem zostało wydane po wejściu w życie ustawy z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej, która z dniem 13 kwietnia 1950 r. znosiła organy samorządu terytorialnego, organy administracji ogólnej (rządowej) i wyodrębnione organy administracji (art. 32-37). Ustawa nie zawierała przepisów przejściowych, a to oznacza, że z dniem 13 kwietnia 1950 r. dotychczasowe kompetencje Wojewody do wydania orzeczenia w sprawie wywłaszczenia przeszły na nowy organ. Mając to na względzie, Sąd uznał jednak, że orzeczenie spełnia wszystkie wymogi, jakie powinno posiadać orzeczenie organu administracji określone w art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. 1928 r., Nr 36, poz. 341 ze zm.).
Odnosząc się zaś do okoliczności jego wydania Sąd stwierdził, że w przypadku gdy dane orzeczenie, tak jak w tym przypadku, zostało wydane przez organ administracji, który utracił właściwość do jego wydania na rzecz innego nowoutworzonego organu, to zachodzi podstawa do stwierdzenia, że doszło do naruszenia właściwości rzeczowej, a więc taka decyzja jest dotknięta kwalifikowaną wadą prawną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Natomiast zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 w pkt 2, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Przepis art. 156 § 2 k.p.a. nie wyłącza jednak możliwości stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn innych, niż w nim wymienione. Wprowadzenie jako przesłanki negatywnej stwierdzenia nieważności decyzji upływu terminu określonego w art. 156 § 2 k.p.a. daje podstawę do podzielenia przesłanek pozytywnych (art. 156 § 1) na dwie grupy.
Pierwszą stanowią przesłanki, których stosowanie nie jest ograniczone żadnym terminem, drugą – przesłanki skuteczne tylko w określonym czasie. Wady wymienione w art. 156 § 1 pkt 1,3, 4 i 7 k.p.a., chociaż są ciężkie, to ulegają sanacji przez upływ czasu. Nie dotyczy to jednak pozostałych wad decyzji, które w każdym czasie muszą stanowić i stanowią podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji ze względu na ochronę przedmiotowego porządku prawnego oraz praw i interesów jednostki. W odniesieniu do okoliczności sprawy Sąd stwierdził, że skoro w orzeczenie Wojewody z maja 1950 r. zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości i od jego doręczenia upłynęło 10 lat, to tym samym ta wada tego orzeczenia z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. uległa sanacji. Wobec tego zachodzi konieczność zbadania w trybie nadzoru, czy orzeczenie to nie jest dotknięte inną wadą powodującą jego nieważność, w tym przypadku rażącym naruszeniem prawa.
Lektura przytoczonych fragmentów uzasadnienia prawomocnego wyroku, który wiąże w sprawie również Naczelny Sąd Administracyjny pozwala na wniosek, że wada związana z wydaniem orzeczenia wywłaszczeniowego przez organ pozbawiony kompetencji na skutek zmiany stanu prawnego, została zakwalifikowana w tym wyroku jako przesłanka nieważności z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., która na skutek upływu czasu uległa sanacji. Katalog wad skutkujących nieważnością decyzji jest zamknięty, a poszczególne przesłanki stanowią odrębne, rozłączne podstawy nieważności. Nie jest wobec tego możliwe przyjęcie, że przesłanka rażącego naruszenie prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. może jednocześnie obejmować przypadek wydania decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, przy takiej interpretacji art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., część przepisu okazałaby się zbędna, a to stanowi dowód na wadliwość zaproponowanej wykładni.
Jednocześnie nie jest możliwa zmiana kwalifikacji stwierdzonego stanu faktycznego, z wydania decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości na wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, albowiem sprzeciwia się temu związanie oceną prawną zawartą w prawomocnym wyroku wydanym w tej sprawie. Z tych względów zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 33 i 37 ustawy z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej nie mógł odnieść skutku.
Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone z uwzględnieniem art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Wniosek uczestnika postępowania Miasta i Gminy D. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego podlegał oddaleniu, albowiem zgodnie z art. 204 pkt 1 p.p.s.a., w razie oddalenia skargi kasacyjnej – jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę, strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ. Obowiązek zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego nie obejmuje wobec tego kosztów poniesionych przez innych uczestników postępowania.