Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 października 2015 r., sygn. akt II SAB/Wa 309/15 oddalił skargę Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 16 maja 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej.
Wyrok zapadł w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. w dniu 16 maja 2014 r. złożyło do Biura Sportu i Rekreacji m. st. Warszawy wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej realizacji umowy dotacyjnej [...] zawartej pomiędzy m. st. Warszawa a Stowarzyszeniem w dniu [...] maja 2012 r., poprzez udostępnienie w wersji elektronicznej na płycie CD następujących dokumentów w formie skanów:
- treści pisma sygn. [...] z dnia 27 lutego 2012 r., skierowanego w sprawie XVIII Warszawskiej Olimpiady Młodzieży Niepełnosprawnej przez R. P. do Pełnomocnika Prezydenta ds. współpracy z organizacjami pozarządowymi;
- wszystkich bez wyjątku akt sprawy związanych z organizacją powyżej określonej Olimpiady, w tym uzyskanych od Stowarzyszenia w toku rozliczenia zadania dowodów księgowych, których oryginały posiadała przez kilka dni w okresie rozliczeniowym umowy pracownik Biura Sportu i Rekreacji m.st. Warszawy – D. O..
Dyrektor Biura Sportu i Rekreacji m. st. Warszawy w piśmie z dnia 13 czerwca 2014 r. poinformował Stowarzyszenie, że w tym dniu zostały wysłane na elektroniczny adres skany następujących dokumentów:
- treść pisma sygn. [...] z dnia 27 lutego 2012 r.;
- oferty złożonej na konkurs przez Stowarzyszenie w dniu 12 kwietnia 2012 r.;
- umowy [...] z dnia [...] maja 2012 r. zawartej pomiędzy Stowarzyszeniem a m. st. Warszawą na realizację zadania publicznego "Organizacja imprezy sportowo-rekreacyjnej dla dzieci i młodzieży XVIII Warszawska Olimpiada Młodzieży Niepełnosprawnej" w dniu 2 czerwca 2012 r. Kwota dotacji [...] zł;
- aneksu nr 1 do umowy zawartej w dniu 1 czerwca 2012 r.;
- protokołu kontroli merytorycznej nr [...] przeprowadzonej w dniu 2 czerwca 2012 r.;
- korekty sprawozdania końcowego z wykonania zadania publicznego objętego umową, złożonego w Biurze Sportu i Rekreacji z dniu 1 lipca 2012 r.;
- kopii nieopisanych przez Stowarzyszenie dokumentów księgowych wymienionych w zestawieniu faktur (rachunków) załączonych do sprawozdania końcowego.
Stowarzyszenie zostało również poinformowane, że zarządzenia Prezydenta
- st. Warszawy nr 2249/2012 z dnia 23 marca 2012 r. i nr 2474/2012 z dnia 30 kwietnia 2012 r. są dostępne na stronie BIP www.um.warszawa.pl.
Ponadto Stowarzyszenie zostało poinformowane, że będące w posiadaniu Biura Sportu i Rekreacji m. st. Warszawy kopie faktur nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie są to bowiem dokumenty urzędowe w rozumieniu powołanej ustawy, ani informacje o których mowa w jej art. 6 ust. 1, nie zawierają one informacji o sprawach publicznych. Oryginały tych dokumentów powinny być w posiadaniu Stowarzyszenia, bowiem pozwoli to na kontrolę realizacji zadnia publicznego.
Wskazano także, że z aktami sprawy dotyczącymi rozliczenia dotacji, Stowarzyszenie może się zapoznać w siedzibie Biura.
Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na opieszałość Prezydenta W. oraz brak udzielenia odpowiedzi w terminie na wniosek o udzielenie informacji publicznej.
Stowarzyszenie zarzuciło Prezydentowi W.: 1. działanie niezgodne z prawem, 2. naruszenie zasad ogólnych k.p.a., określonych w art. 6 - 12,
- nierozliczenie w terminie dotacji związanej z organizacją XVIII Warszawskiej Olimpiady Młodzieży Niepełnosprawnej, 4. naruszenie dyscypliny finansów publicznych,
- nieudzielenie w terminie odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji publicznej z dnia 16 maja 2014 r.
Stowarzyszenie wniosło o: 1. wszczęcie postępowania sądowoaministracyjnego, 2. zobowiązanie Prezydenta W. do przekazania całości akt sprawy opisanych w skardze, 3. powołanie biegłych i przesłuchanie świadków, 4. dopuszczenie dowodów w postaci elektronicznej płyty DVD i CD, załączonych do skargi, 5. dopuszczenie składania wniosków dowodowych podczas rozprawy, 6. przyznanie prawa pomocy udzielonej z urzędu, 7. zwolnienie od kosztów sądowych.
Prezydent W. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, a w przypadku przyjęcia do rozpoznania, o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Sąd wskazał w pierwszej kolejności, że aby można było mówić o bezczynności organu (podmiotu obowiązanego) w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jak p.p.s.a.), należy stwierdzić, iż ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego, w nakazanym prawem terminie, nie wypełnia.
Następnie, przytaczając przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm., zwanej dalej u.d.i.p.), Sąd uznał, że Prezydent W. jest podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy, zaś informacje, o udostępnienie których wystąpiło do Prezydenta W. skarżące Stowarzyszenie we wniosku z dnia 16 maja 2014 r., tj. o informacje dotyczące realizacji umowy dotacyjnej [...] z dnia [...] maja 2012 r. udzielonej przez Biuro Sportu i Rekreacji m. st. Warszawy Stowarzyszeniu "[...]", stanowią informację publiczną, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a) u.d.i.p. Nie ulega bowiem wątpliwości, że pojęcie majątku publicznego obejmuje wydatkowanie środków publicznych w zakresie realizacji zadania publicznego, jakim w niniejszej sprawie, była umowa zawarta w dniu [...] maja 2012 r. pomiędzy Stowarzyszeniem a Prezydentem W. na realizację zadania publicznego "Organizacja integracyjnej imprezy sportowo rekreacyjnej dla dzieci i młodzieży XVIII Warszawska Olimpiada Młodzieży Niepełnosprawnej".
Zdaniem Sądu, analiza udzielonej przez Prezydenta W. w piśmie z dnia 13 czerwca 2014 r. odpowiedzi na zawarte we wniosku z dnia 16 maja 2014 r. żądanie udzielenia informacji publicznej, prowadzi do wniosku, że pomimo nieprecyzyjnego określenia jego zakresu, żądane przez Stowarzyszenie informacje zostały mu udostępnione. Ponadto zostało ono również poinformowane, że z aktami sprawy dotyczącymi rozliczenia przedmiotowej dotacji można się zapoznać w siedzibie Biura Sportu i Rekreacji Urzędu m. st. Warszawy.
Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p., przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określający odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Informacje zawarte w aktach sprawy administracyjnej, w szczególności dokumenty w niej zgromadzone, co do zasady stanowią informację publiczną, a do ich udostępnienia zastosowanie mają przepisy ogólne regulujące kwestie proceduralne związane z prowadzonym postępowaniem administracyjnym. Stowarzyszenie żądane informacje mogło zatem uzyskać poprzez zapoznanie się z aktami sprawy na zasadach i w trybie przewidzianym w k.p.a.
Poprzez ustawę o dostępie do informacji publicznej nie można starać się obchodzić innych aktów prawnych regulujących odmiennie tryb dostępu do informacji publicznej. Takim aktem prawnym jest bez wątpienia k.p.a. Regulacja w nim zawarta ma charakter szczegółowy i wprowadza odmienne zasady dostępu do akt sprawy administracyjnej, w tym informacji publicznej. Ustawodawca w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., ani też w żadnym innym przepisie tej ustawy nie uchylił art. 73 i art. 74 k.p.a., a wręcz przeciwnie - przyznał tym przepisom pierwszeństwo stosowania. Przepisy te w sposób wyczerpujący regulują kwestie dostępu do akt administracyjnych, w których znajdują się lub mogą znajdować informacje posiadające walor informacji publicznej.
Końcowo Sąd stwierdził, że analiza treści skargi prowadzi do wniosku, iż strony pozostają w sporze, ale jego rozstrzygnięcie przekracza zakres kompetencji sądu administracyjnego, który w niniejszej sprawie badał wyłącznie, czy zarzucona organowi bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej faktycznie miała miejsce. Bez znaczenia dla oceny, czy organ pozostaje w bezczynności, jest natomiast fakt, czy dana odpowiedź satysfakcjonuje skarżącego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. Zaskarżając wyrok w całości, skarżące Stowarzyszenie podniosło zarzut rażącego naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 141 § 4 p.p.s.a. bezpośrednio godzącego w zasadę praworządności, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W oparciu o wskazany zarzut, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor szczegółowo przedstawił przebieg postępowania zainicjowanego wnioskiem Stowarzyszenia z dnia 20 lutego 2012 r. o rozpisanie konkursu na realizację zadania publicznego p.n. "XVIII Warszawska Olimpiada Młodzieży Niepełnosprawnej", wskazując na nieprawidłowości, do jakich, w jego ocenie, doszło zarówno podczas przyznawania przez Prezydenta
W. dotacji na realizację tego zadania, jak i na etapie jej rozliczenia. Odniósł się również do zapisów umowy z dnia [...] maja 2012 r., na podstawie której Stowarzyszeniu przyznano przedmiotową dotację.
W końcowej części uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazano, że na rozpatrzenie i zarejestrowanie wniosku o udzielenie informacji publicznej z dnia 16 maja 2014 r. Dyrektor Biura Sportu i Rekreacji Urzędu m. st. Warszawy miał 14 dni od daty wpływu wniosku, z możliwością przedłużenia terminu, czego nie dotrzymano. Tryb składania podań, wniosków tak w kodeksie postępowania administracyjnego, jak i ustawie o dostępie do informacji publicznej zezwala na złożenie wniosku drogą elektroniczną. E-mail Dyrektor Biura Sportu i Rekreacji Urzędu m. st. Warszawy jest ogólnie dostępny w BIP m.st. Warszawy, jako e-mail służbowy. Podjęte działania przez Miasto miały i dalej mają na celu likwidację Stowarzyszenia.
Ponadto skarżący wskazał, że doręczone uzasadnienie nie daje odpowiedzi na przedstawione przez niego kwestie i wątpliwości, a wręcz utrudnia rzeczowe przedstawienie zarzutów merytorycznych. Rozstrzygnięcie Sądu nie daje możliwości pełnego odtworzenia jego toku rozumowania oraz nie spełnia funkcji wychowawczej wobec stron. Skarżący podnosi, iż przeprowadzone postępowanie nie dało pełnej odpowiedzi na postawione przez niego zarzuty, oraz nie wyjaśniło wszystkich spornych kwestii.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlega oddaleniu.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., tym samym spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.
W skardze kasacyjnej złożonej w niniejszej sprawie zaskarżonemu wyrokowi zarzucono rażące naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 141 § 4 p.p.s.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu, należy wskazać, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest bowiem granicami skargi kasacyjnej i nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu, czy też uzasadnianiu jej zarzutów. Innymi słowy, wskazanie przez autora skargi kasacyjnej konkretnych przepisów, jakie w jego ocenie naruszył sąd administracyjny pierwszej instancji, a także wyjaśnienie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na czym to naruszenie polegało, wyznacza granice, w których rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 p.p.s.a.).
Tymczasem w rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej, formułując zarzut rażącego naruszenie przepisów postępowania nie wskazał, jakie konkretnie (oprócz art. 141 § 4 p.p.s.a.) przepisy naruszył Sąd pierwszej instancji. Wobec poczynionych wyżej uwag, Naczelny Sąd Administracyjny nie był więc uprawniony do poszukiwania, czy też poszerzania podstaw kasacyjnych, niejako za skarżącego. Podkreślenia wymaga, że z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, iż w znacznej części zawiera ono rozważania dotyczące nieprawidłowej, w ocenie skarżącego, procedury udzielenia i rozliczenia (zwrotu) dotacji otrzymanej z budżetu państwa przez Stowarzyszenie na podstawie umowy z dnia [...] maja 2012 r., a nie sprawy będącej przedmiotem niniejszego postępowania, tj., bezczynności Prezydenta W. w rozpoznaniu wniosku Stowarzyszenia z dnia 16 maja 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej realizacji umowy dotacyjnej z dnia [...] maja 2012 r. Sąd pierwszej instancji oceniający zasadność skargi na bezczynność, nie stosował natomiast przepisów przywołanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w kontekście wskazanych wyżej rozważań.
Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z treści cytowanego przepisu, mającego charakter formalny, wynikają konieczne elementy uzasadnienia. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., jako samodzielna podstawa kasacyjna może być więc skutecznie postawiony, gdy uzasadnienie wyroku nie przedstawia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania, względnie nie odniesie się do istotnych dla sprawy zarzutów. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, by mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania przepisów prawa. Poprawność argumentacji przyjętej przez sąd nie jest bowiem wadą uzasadnienia. Ewentualne nieprawidłowości wyroku co do dokonanych ustaleń faktycznych, jak i oceny prawnej powinny być natomiast kwestionowane przez wykazanie naruszenia właściwych przepisów stosowanych przez sąd pierwszej instancji, które doprowadziły do wydania wadliwego wyroku. Skarga kasacyjna Stowarzyszenia takich zarzutów nie stawia, zatem podniesiony jako jedyny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może być podstawą dokonywania kontroli wyroku w innym zakresie niż wynikający z treści tego przepisu.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest podstaw aby uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów określonych przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. Sąd pierwszej instancji przedstawił zwięźle stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując na: zakres wniosku Stowarzyszenia o udostępnienie informacji publicznej z dnia 16 maja 2014 r., pismo Dyrektora Biura Sportu i Rekreacji z dnia 13 czerwca 2014 r., w którym poinformowano skarżącego o formie realizacji żądania zawartego we wniosku oraz zakres żądania zawarty w skardze na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania ww. wniosku. Przytoczył również stanowisko strony przeciwnej zaprezentowane w odpowiedzi na skargę. Mając na uwadze, że przedmiotem sprawy była bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, Sąd przedstawił charakter prawny tego postępowania, wskazując na stosowne przepisy p.p.s.a. i u.d.i.p. oraz wyjaśnił dlaczego uznał, że Prezydentowi m. st. Warszawy nie można zarzucić bezczynności w rozpoznaniu powyższego wniosku, a w konsekwencji dlaczego skarga była niezasadna. Uzasadnienie odpowiada zatem wymogom z art. 141 § 4 p.p.s.a., co wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku i prowadzi do konkluzji, że zostało ono sporządzone w sposób prawidłowy.
W ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie nie mógł natomiast kwestionować przyjętej przez Sąd oceny, iż udzielenie skarżącemu Stowarzyszeniu pisemnej odpowiedzi przez Dyrektora Biura Sportu i Rekreacji m. st. Warszawy w dniu 13 czerwca 2014 r. niweluje stan bezczynności organu. Innych zarzutów, jak wskazano wyżej, skarżący kasacyjnie nie podniósł.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.