Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Łd 56/12, uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] października 2011 r. oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] sierpnia 2011 r. w przedmiocie odmowy wydania M. G. zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego usytuowanego w budynku przy ul. [...] w Łodzi.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał następujący stan faktyczny:
Prezydent Miasta Łodzi, postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r., odmówił wydania wnioskodawczyni zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego z uwagi na fakt, że lokal ten obejmuje również korytarz mieszkalny wspólny z innymi mieszkańcami budynku. SKO w Łodzi, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r., uchyliło zaskarżone postanowienie organu I instancji.
WSA w Łodzi, po rozpoznaniu skargi M. G., wyrokiem z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt III SA/Łd 129/11, uchylił postanowienia organów obu instancji. W uzasadnieniu podniesiono, że twierdzenia organów były oparte na odręcznie sporządzonym szkicu, który nie mógł stanowić podstawy do stwierdzenia, iż częścią powierzchni lokalu skarżącej jest wspólny z innymi mieszkańcami budynku korytarz. Linie zaznaczające na szkicu położenie lokalu skarżącej nie obejmują bowiem wspólnego dla wszystkich lokali korytarza. Z załączonej do skargi umowy o najem lokalu mieszkalnego nie wynika, czy korytarz ten wchodzi w skład powierzchni użytkowej lokalu skarżącej. Zaznaczono w niej jedynie, że skarżącej przysługuje używalność przedpokoju.
Sąd podkreślił, że twierdzenie organu, iż korytarz stanowi część powierzchni lokalu skarżącej nie zostało poparte żadnymi wiarygodnymi dowodami. W toku postępowania nie ustalono, czy strona ma interes prawny w żądaniu wydania zaświadczenia.
Prezydent Miasta Łodzi, po ponownym rozpoznaniu wniosku, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r., odmówił wydania M. G. zaświadczenia, że lokal mieszkalny, usytuowany w budynku przy ul. [...] w Łodzi jest samodzielnym lokalem mieszkalnym. W uzasadnieniu podniesiono, że M. G. jest najemcą lokalu komunalnego, a więc przysługuje jej pierwszeństwo w nabyciu lokalu. Prezydent Miasta Łodzi nie ma natomiast obowiązku zbycia określonej nieruchomości. Prawo pierwokupu nie jest podstawą powstania roszczenia o sprzedaż. Wnioskodawczyni nie przysługuje zatem roszczenie w stosunku do Gminy o zbycie na jej rzecz lokalu, a więc tym samym wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego jest zbędne.
SKO w Łodzi, postanowieniem z dnia [...] października 2011 r., utrzymało zaskarżone postanowienie organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu wskazano, że z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. nr 102, poz. 651, ze zm.) oraz § 6 uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 29 kwietnia 1998 r. wynika jedynie pierwszeństwo najemcy do nabycia lokalu w razie jego zbywania, a nie roszczenie o sprzedaż. Uchwała Rady Miejskiej w Łodzi, z której M. G. wywodzi swój interes prawny w ubieganiu się o wydanie zaświadczenie, nie może być uznana za źródło unormowań lub umownych zobowiązań gminy, uprawniających wnioskodawczynię do domagania się od gminy zbycia na jej rzecz lokalu, którego jest najemcą. O tym jednak, czy konkretny lokal będzie przeznaczony do sprzedaży, decyduje właściciel, który zawiadamia w określonym terminie najemcę na piśmie o przeznaczeniu nieruchomości do zbycia oraz o przysługującym mu pierwszeństwie w nabyciu tej nieruchomości, pod warunkiem złożenia wniosków o nabycie w terminie określonym w zawiadomieniu.
Najemca ma interes prawny w wystąpieniu do organu o wydanie zaświadczenie o samodzielności lokalu, które jest warunkiem nabycia lokalu, dopiero po otrzymaniu takiego zawiadomienia. W przedmiotowej sprawie pisemne zawiadomienie o przeznaczeniu lokalu do zbycia nie zostało skierowane do skarżącej, co oznacza, że nie ma ona interesu prawnego w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego i zasadnie odmówiono wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, rozpoznając skargę M. G., stwierdził, że przesłanką żądania wydania zaświadczenia jest, zgodnie z art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a., posiadanie interesu prawnego w urzędowym potwierdzeniu określonego faktu. Interes prawny musi wynikać z przepisu prawa materialnego lub procesowego przy czym chodzi o taki przepis, z którego dla danego podmiotu wynikają prawa lub obowiązki pozostające w związku z wydanym rozstrzygnięciem. Chodzi tu o normę prawną stanowiącą podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Wykazanie istnienia interesu prawnego w wydaniu zaświadczenia żądanej treści, wymaga zatem wskazania konkretnego przepisu prawnego dotyczącego wnioskodawcy, z którego wynikają dla niego prawa lub obowiązki. W przedmiotowej sprawie spór pomiędzy stronami dotyczył kwestii prawa do nabycia od Gminy Łódź zajmowanego przez skarżącą lokalu. M. G. opierała swoje żądanie na przepisach § 3 ust. 1a oraz § 6 ust. 1 i 3 uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 29 kwietnia 1998 r. Przepisu § 3 i § 4 uchwały wskazują, że wszystkie lokale w domach wielolokalowych, stanowiące własność Gminy, zostały przeznaczone do sprzedaży oraz okreslają jakie lokale nie podlegają sprzedaży.
Prowadzi to do wniosku, że wszystkie lokale stanowiące własność Gminy, z wyjątkiem tych, które wymieniono w § 4, podlegają sprzedaży. Przekonanie skarżącej o tym, że ma prawo ubiegać się o wykup zajmowanego lokalu, wynika również z informacji znajdujących się na stronie internetowej Urzędu Miasta Łodzi, gdzie podano, iż lokale stanowiące własność Gminy Łódź są przeznaczone na sprzedaż, okreslono także warunki ich sprzedaży oraz szczegółowy tryb postępowania w sprawie. Nie wskazano natomiast, że zostanie sporządzony i podany do publicznej wiadomości wykaz lokali, które będą przeznaczone do sprzedaży. Tryb zbywania nieruchomości określony w ustawie o gospodarce nieruchomościami jest odmienny. Ustawa ta przewiduje, że najemców zawiadamia się na piśmie o przeznaczeniu nieruchomości do zbycia oraz przysługującym im pierwszeństwie w nabyciu, pod warunkiem złożenia wniosku o nabycie w terminie określonym w zawiadomieniu (nie krótszym niż 21 dni).
Właściwy organ sporządza i podaje do publicznej wiadomości wykaz nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży. Wykaz ten wywiesza się na okres 21 dni w siedzibie właściwego urzędu a informację o wywieszeniu wykazu umieszcza się na stronach internetowych właściwego urzędu oraz podaje się do publicznej wiadomości przez ogłoszenie w prasie lokalnej lub w inny sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości.
Sąd I instancji stwierdził, że Gmina Łódź ogłosiła, iż sprzedaje lokale w trybie określonym w uchwale Rady Miasta z dnia 29 kwietnia 1998 r., natomiast sporną jest kwestia czy skarżącej przysługuje uprawnienie do domagania się od gminy zbycia lokalu, którego jest najemcą. Podkreślono, że w sytuacji, gdy M. G. zamierza domagać się zbycia lokalu, powołując się na przepisy uchwały Rady Miasta oraz informacje podane na stronie internetowej Urzędu Miasta Łodzi, to można uznać, iż wykazała swój interes prawny w domaganiu się wydania zaświadczenia. Nie ma tu znaczenia czy będzie jej przysługiwało roszczenie o wykup, ponieważ kwestia ta zostanie rozstrzygnięta w ewentualnymi postępowaniu przed sądem powszechnym o zobowiązanie do zawarcia umowy sprzedaży lokalu. Podniesiono, że organy administracji nie mogły odmówić wydania zaświadczenia tylko dlatego, iż w ich ocenie M. G. nie przysługuje uprawnienie do wykupu lokalu.
Sąd I instancji wspomniał także, że większości najemcom lokali w budynku przy ul. [...] wydano, na ich wniosek, zaświadczenie o samodzielności lokalu, nie podnosząc przy tym kwestii braku woli sprzedaży, wyrażonej w sposób określony w ustawie o gospodarce nieruchomościami.
Skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, zarzucając:
- 1. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:
- • art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) "przez niewłaściwe jego zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, nieprzystającej do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego";
- • art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2000 r. nr 80, poz. 903, ze zm.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. poprzez błędna wykładnię, ponieważ tylko Miasto Łódź, jako właściciel budynku, w którym znajduje się lokal, może ubiegać się o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu;
- 2. naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- • art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że miało miejsce naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, podczas gdy brak jest normy prawa materialnego wskazującej na interes prawny skarżącej domagającej się wydania zaświadczenia;
- • art. 141 § 4 w zw. z art. 153 P.p.s.a. poprzez przedstawienie oceny prawnej, która jest niepełna i wewnętrznie sprzeczna, brak oceny zebranego materiału dowodowego, brak jasnych wskazań, co do dalszego postępowania. Sąd I instancji nie wykazał w jaki sposób organy obu instancji naruszyły przepisy postępowania i jaki wpływ to naruszenie miało na wynik sprawy.
W uzasadnieniu wskazano, że brak jest przepisu prawa materialnego, z którego można byłoby wywieść prawo skarżącej do uzyskania zaświadczenia, tymczasem podmiot żądający wydania zaświadczenia powinien się takim interesem prawnym legitymować. M. G. nie ma takiego uprawnienia, ponieważ zaświadczenia takie jest udzielane właścicielowi budynku, a nie najemcy. Wskazano też, że Sąd I instancji nie uzasadnił w sposób prawidłowy rozstrzygnięcia i nie wskazał na czym polegały uchybienia organów orzekających w sprawie.
W odpowiedzi na skargę M. G. wniosła o jej oddalenie podkreślając, że rozstrzygniecie jest zgodne z prawem.
Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.; dalej: P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, a więc NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.
Na wstępie należy zauważyć, że zarzuty skargi kasacyjnej w istocie wskazują, iż SKO w Łodzi nie zgadza się z opinią wyrażoną przez Sąd I instancji, zgodnie z którą M. G. legitymuje się interesem prawnym, pozwalającym jej na uzyskanie zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego.
Należy przypomnieć, że interes prawny powinien być rozumiany jako zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Jest to interes o charakterze osobistym, przez to, że jest on własny zindywidualizowany i skonkretyzowany (wyrok NSA z dnia 26 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1693/97). Interes prawny jest zatem związany z prawnym działaniem podmiotu, którego dotyczy. Działanie to jest wywodzone z normy prawnej, która je uzasadnia.
Przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że Sąd I instancji słusznie uznał, iż M. G. posiada interes prawny w żądaniu uzyskania zaświadczenia o samodzielności lokalu. Skarżąca, na podstawie przepisów uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 29 kwietnia 1998 r. w sprawie ustalenia zasad sprzedaży, na rzecz najemców, samodzielnych lokali mieszkalnych, nieruchomości zabudowanych domami jednorodzinnymi i garażami, stanowiących własność Gminy Łódź w związku z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. nr 102, poz. 651, ze zm.), wszczęła postępowanie w sprawie wykupu zajmowanego lokalu. Interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia wywodzi się z konieczności ochrony prawnej we wszczętym postępowaniu o wykup zajmowanego lokalu mieszkalnego. Oczywistym jest, że, aby zajmowany przez wnioskodawczynię lokal mieszkalny mógł zostać wykupiony w trybie powołanych aktów prawnych, powinno zostać wydane zaświadczenie o samodzielności lokalu.
Bez zaświadczenia takiego nie są możliwe dalsze czynności prawne związane z realizacja wniosku. Interes prawny M. G. ma charakter osobisty, ponieważ dotyczy sprawy przez nią wszczętej. Sprawa ta ma charakter konkretny - dotyczy dokładnie określonego przedmiotu, którym jest kwestia wykupu przez wnioskodawczynię lokalu mieszkalnego usytuowanego w kamienicy przy ul. [...] w Łodzi.
W odniesieniu do zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. wskazać należy, że brzmienie tego przepisu nie pozostawia wątpliwości co do tego, iż obejmuje on wyłącznie przypadki, w których, gdyby nie naruszono przepisów prawa, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2005 r., sygn. akt I OSK 407/05). Zarzut ten można podnieść tylko wówczas, gdy Sąd I instancji stwierdził naruszenie przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a pomimo tego nie uchylił zaskarżonej decyzji. W przypadku jednak, gdy Sąd I instancji zasadnie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa i uchylił zaskarżoną decyzję, to nie można skutecznie postawić zarzutu naruszenia powołanego przepisu, a z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 w zw. z art. 153 P.p.s.a. również należy uznać za bezpodstawny.
Wbrew zarzutom skargi należy uznać, że argumentacja zawarta w zaskarżonym wyroku WSA w Łodzi jest prawidłowa. Sąd I instancji w całości odniósł się do zarzutów skargi i dokonał właściwej wykładni obowiązujących przepisów prawa administracyjnego materialnego, wskazując dokładnie błędy, jakie popełniły organy orzekające w sprawie. Wywody Sądu I instancji zawierają precyzyjne wskazania dla organów, co do dalszego postępowania w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.