Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 9 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 1057/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, oddalił skargę A.B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 9 września 2015 r. nr [..] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia w sprawie samodzielności lokalu mieszkalnego.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2015 r., nr [..], Prezydent Miasta Katowice, działając w oparciu o art. 219 Kodeksu postępowania administracyjnego, odmówił wydania zaświadczenia w sprawie samodzielności lokalu użytkowego – wydzielonej części garażu wielostanowiskowego, znajdującego się w budynku przy ul. [..] w Katowicach. Rozstrzygnięcie to zapadło w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, po uchyleniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wcześniejszego postanowienia Prezydenta Miasta Katowice w tym zakresie. Dostosowując się do wskazówek organu odwoławczego, Prezydent Miasta Katowice ponownie poddał ocenie przedstawiony stan faktyczny i odmówił wydania zaświadczenia. Powołując się na treść art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (obecnie: Dz. U. z 2015 r., poz. 1168 ze zm.), zwanej dalej u.w.l., organ podniósł, że analiza wniosku złożonego przez A.B., dokonana przy uwzględnieniu dołączonej do wniosku dokumentacji budowlanej, nie pozwoliła stwierdzić, że istnieją podstawy do wyodrębnienia w wielostanowiskowym garażu zamkniętym pomieszczenia spełniającego warunek samodzielności, o którym mowa w przywołanym przepisie.
Organ ustalił, że do korzystania z miejsca postojowego nr 1, którego wydzielenie miałoby stanowić podstawę do wyodrębnienia lokalu w sensie prawnym, uprawnieni są również użytkownicy trzech pozostałych miejsc postojowych, gdyż tamtędy przebiega ciąg komunikacyjny łączący garaż z pozostałymi częściami budynku (klatką schodową). Wobec tego nie można w takiej sytuacji mówić o przeznaczeniu lokalu do wyłącznego użytku jego właściciela.
Na postanowienie to zażalenie złożył skarżący, zarzucając organowi naruszenie art. 2 ust. 2 u.w.l. poprzez uznanie, że wspomniany lokal nie jest lokalem samodzielnym; naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez nagłą i nieuzasadnioną zmianę stanowiska w zakresie cech samodzielności lokalu oraz naruszenie art. 138 § 2 w związku z art. 124 k.p.a. poprzez niezastosowanie się do wskazówek organu odwoławczego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że zaświadczenie ma charakter potwierdzający, nie zaś prawotwórczy, co oznacza, że odnosi się wyłącznie do faktów. Szczególnym rodzajem zaświadczenia jest zaświadczenie o samodzielności lokalu, którym jest wydzielona trwałymi ścianami izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych. Przepis art. 2 ust. 2 u.w.l. stosuje się odpowiednio do lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne. Organ odwoławczy w pełni zaaprobował stanowisko organu pierwszej instancji i poczynione przezeń ustalenia, wskazując, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie można było wydać takiego zaświadczenia.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący wniósł o uchylenie zarówno zaskarżonego postanowienia jak i poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji. Powołując się na ustawową definicję samodzielnego lokalu oraz orzecznictwo sądów administracyjnych wywiódł, że użytkowane przezeń miejsce postojowe nr 1, częściowo wydzielone trwałymi ścianami nosi cechy samodzielności (jest do niego samodzielny dostęp i z zewnątrz budynku, i od wewnątrz). Zakwestionował przy tym stanowisko organu pierwszej instancji dotyczące parametrów technicznych ścian podkreślając, że chodzi wyłącznie o to, aby ściany wydzielające lokal miały charakter trwały, nie zaś prowizoryczny.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że wydawanie zaświadczeń uregulowane zostało w Dziale VII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 – dalej k.p.a.). Stosownie do treści art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., zaświadczenie wydaje się jeżeli osoba ubiega się o nie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.
Jednym z rodzajów zaświadczenia, wymienionych wprost w przepisach prawa materialnego jest zaświadczenie, o którym mowa w art. 2 ust. 3 u.w.l. Przepis ten przyznaje staroście kompetencję do wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego, o ile taki lokal stanowi wydzieloną trwałymi ścianami w obrębie budynku izbę lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych (art. 2 ust. 2 u.w.l.). Regulację tę stosuje się odpowiednio do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne.
Lektura art. 2 ust. 2 u.w.l. prowadzi do wniosku, że o samodzielności lokalu świadczą dwie cechy: po pierwsze musi być wydzielony trwałymi ścianami (okoliczność faktyczna), po wtóre władanie nim powinno mieć charakter ekskluzywny (wyłączny) dla określonej osoby (okoliczność prawna). Dopiero kumulatywne spełnienie obu wspomnianych przesłanek daje możliwość wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu, a w dalszej kolejności wyodrębnienia go w sensie prawnym.
Zdaniem Sądu I instancji, organy trafnie odmówiły wydania zaświadczenia, albowiem użytkowane przez skarżącego miejsce postojowe nr 1 w garażu wielostanowiskowym nie nosi cech samodzielności. Z przedstawionego przez stronę rysunku technicznego oraz ustaleń dokonanych przez organ pierwszej instancji wynika, że stanowisko postojowe nr 1, którym włada skarżący, zostało częściowo wydzielone poprzez ustawienie ścianki działowej z płyt kartonowo – gipsowych. Przepierzenie to ma jednak charakter częściowy dlatego, że nie odgradza całkowicie stanowiska garażowego, z którego korzysta strona od pozostałej części garażu, pozostawiając lukę pozwalającą na komunikację z pozostałymi stanowiskami postojowymi. Na marginesie Sąd przyznał, że rację ma skarżący wskazując, iż o trwałości wydzielenia ścianami nie może decydować materiał, z którego ściany te są wykonane a jedynie ich charakter, tzn. czy są one mobilne czy też nie, jednakże okoliczność ta nie miała wpływu na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Dla oceny podjętych rozstrzygnięć kluczowe znaczenie miała natomiast inna kwestia, a mianowicie wspomniana wyżej wyłączność w użytkowaniu określonego fragmentu obiektu budowlanego przez osobę ubiegającą się o uzyskanie zaświadczenia o samodzielności lokalu. Orzecznictwo sądów administracyjnych jest w tej materii jednolite i zwraca uwagę na normatywne powiązanie technicznego wyodrębnienia lokalu z otaczającej go przestrzeni (powstanie trwałych ścian) z samodzielnością funkcjonalną, związaną z zaspokajaniem określonej potrzeby (np. mieszkaniowej) konkretnej osoby lub osób (por. m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 650/12 oraz wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 9 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 522/13 – dostępne w bazie orzeczeń sądów administracyjnych pod adresem: www.nsa.gov.pl). Z tego punktu widzenia, w realiach rozpoznawanej sprawy nie może być mowy o samodzielności wydzielonego pomieszczenia garażowego w budynku przy ul. [..] w Katowicach.
Wspomniane stanowisko garażowe służy bowiem pozostałym użytkownikom garażu wielostanowiskowego jako ciąg komunikacyjny umożliwiający im dostęp do klatki schodowej. To zresztą, jak wynika z dołączonego do wniosku strony rysunku technicznego, było przyczyną, dla której wzniesiona przez stronę ścianka działowa nie separuje całkowicie miejsca postojowego, z którego korzysta skarżący od reszty garażu. Nie można więc w takich okolicznościach stwierdzić "odrębności" i "samodzielności" lokalu, skoro służy on nie tylko stronie lecz również pozostałym współużytkownikom garażu. To właśnie ten fragment garażu wielostanowiskowego, do którego rości sobie prawa skarżący służy pozostałym użytkownikom garażu wielostanowiskowego jako przestrzeń, przez którą mają oni dostęp do pozostałych części wspólnych budynku. Ocena, czy fragment budynku (lokal) spełnia warunki "samodzielności" jest zaś dokonywana z uwzględnieniem interesów wszystkich osób dysponujących tytułami prawnymi do budynku, a nie tylko tego, kto z faktu wydzielenia części budynku trwałymi ścianami wywodzi swoje uprawnienie do władania nią.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A.B., zaskarżając go w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.
- 1) art. 133 § 1 P.p.s.a. w następstwie przyjęcia za podstawę orzekania stanu faktycznego, który nie wynika z akt sprawy.
Ponadto skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj.
1) art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na tym, że nieformalna zgoda na przejście przez pomieszczenie garażowe skarżącego przez właścicieli sąsiednich garaży pozbawia to pomieszczenie przymiotu samodzielności w rozumieniu tego przepisu ze względu na brak wyłączności w korzystaniu z jego funkcji.
W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu podniesiono m. in., że w aktach sprawy nie ma dokumentów, z których wynikałoby, że skarżący nie ma wyłączności we władaniu przedmiotowym pomieszczeniem zgodnie z jego funkcją, tj. dla potrzeb parkowania pojazdu samochodowego oraz że nie ma swobodnego dostępu do przedmiotowego pomieszczenia, co stanowiło podstawę rozstrzygnięcia Sądu I instancji o oddaleniu skargi.
Sąd w żadnym miejscu zaskarżonego wyroku nie wskazuje dokumentu, z którego wynikałoby, że właścicielom garaży oznaczonych na planie numerami 2, 3 i 4 przysługuje prawo przechodu przez przedmiotowe pomieszczenie garażowe, które wyłączałoby wyłączne prawo właściciela garażu nr 1 do wykorzystywania go zgodnie z jego funkcją, tj. dla potrzeb parkowania pojazdu samochodowego i ograniczałoby jego swobodny dostęp do tego pomieszczenia.
Okoliczność, że skarżący w sposób nieformalny pozwolił na przejście, przez będące wyłącznie w jego władaniu pomieszczenie garażowe, oznaczone na planie numerem 1, nie sprawia, że pozbawił się wyłączności we władztwie nad tym pomieszczeniem garażowym zgodnie z jego funkcją, tj. dla potrzeb parkowania pojazdu samochodowego oraz że ograniczyło to jego swobodny dostęp do tego pomieszczenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, mając jedynie obowiązek wzięcia pod rozwagę z urzędu nieważności postępowania. Wobec niestwierdzenia nieważności postępowania (art. 183 § 2 P.p.s.a.), kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do oceny wskazanych w skardze kasacyjnej podstaw.
Oceniając w pierwszej kolejności zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzut ten nie mógł odnieść zamierzonego skutku.
Autor skargi kasacyjnej naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. upatruje w oparciu zaskarżonego wyroku na niewynikającym z akt sprawy, a więc błędnie ustalonym stanie faktycznym sprawy.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd w myśl którego jeżeli zamiarem autora skargi kasacyjnej jest kwestionowanie prawidłowości poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych, to samoistny zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. nie może być w tym względzie skuteczny. Ustalenia faktyczne podważać można za pomocą zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego (podatkowego) oraz ewentualnie z art. 141 § 4 P.p.s.a.
Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w tych aktach oraz powinność uwzględnienia przez sąd stanu faktycznego istniejącego w momencie wydania kontrolowanych aktów lub czynności. Przepis art. 133 § 1 P.p.s.a. mógłby więc zostać naruszony, gdyby sąd na przykład przesłuchał świadków lub oparł swe rozstrzygnięcie na materiale innym niż ten, który zawarty jest w aktach sprawy. Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach.
Tak więc przepis art. 133 § 1 P.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2015r. II FSK 1985/13 LEX nr 1986299, wyrok NSA z dnia 3 lutego 2016r. I OSK 1422/14 LEX nr 2035971).
W związku z powyższym ustalenie przez Sąd I instancji co do tego że użytkowane przez skarżącego miejsce postojowe w garażu wielostanowiskowym nie nosi cech samodzielności, nie może zostać skutecznie podważone w drodze zarzutu naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a.
Zaprezentowana ocena bezpośrednio wpływa na ocenę zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisu prawa materialnego – art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o samodzielności lokali (Dz. U. z 2015r. 1892).
Zgodnie z tym przepisem "samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych". Regulację tę stosuje się odpowiednio do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkaniowe.
W sytuacji gdy Sąd I instancji ustalił, że stanowisko postojowe nr. 1 w garażu wielostanowiskowym nie jest samodzielne, skoro służy pozostałym użytkownikom garażu, przez którą mają oni dostęp do pozostałych części wspólnych budynku, a skarga kasacyjna skutecznie nie zakwestionowała tego ustalenia, to zarzut błędnej wykładni w/wym. przepisu jest chybiony.
W wyroku z dnia 27 listopada 2015r. I OSK 902/14 LEX nr 1990003 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził powszechnie akceptowany pogląd, że w sytuacji, gdy strona skarżąca kasacyjnie podważa prawidłowość zaskarżonego wyroku z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym, w odniesieniu do którego zarzuca niewłaściwe zastosowanie określonych przepisów, ocena zasadności tych zarzutów może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone, nie zaś, na podstawie stanu faktycznego, który sama strona skarżąca kasacyjnie uznaje za prawidłowy.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
- - ---------------------- 7