Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 30 lipca 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 497/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] S.A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...], którą utrzymana została w mocy decyzja Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] października o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Chocianów prawa własności nieruchomości położonej w C, o nr działki [...].
Organy wywodziły, że [...] jako nieposiadające dokumentu potwierdzającego ich tytuł prawny do nieruchomości ([...] legitymuje się tylko decyzjami o opłatach za nieruchomości), co zostało udowodnione w postępowaniu, władają nią tylko faktycznie, a to nie stanowi przeszkody do komunalizacji, a wprost przeciwnie, oznacza, że w dniu 27 maja 1990 r. należała ona do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. [...] w postępowaniu administracyjnym i w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wskazywały, iż swój tytuł prawny do nieruchomości wywodzą z regulacji prawnych dotyczących utworzenia i działalności Polskich Kolei, a także, iż nie wykazano w postępowaniu w jaki sposób i na podstawie jakiego zdarzenia prawnego weszły w posiadanie nieruchomości.
Oddalając skargę [...], Wojewódzki Sąd podkreślił, że istota sprawy sprowadza się do wyjaśnienia czy przedsiębiorstwo [...] posiadało w dniu 27 maja 1990 r. tytuł prawny do działki nr [...] w C,, przy czym powinien to być dokument wydany w formie prawem przewidzianej. Sąd stwierdził, iż z akt wynika, że postępowanie mające na celu wykazanie tej okoliczności zostało przez organy przeprowadzone i okazało się, że dokumentu takiego [...] nie posiadają, co potwierdziły same, ale też i jednostki, do których zwracał się organ pierwszej instancji. W takim stanie sprawy Wojewódzki Sąd uznał, iż organy miały podstawę do skomunalizowania nieruchomości, bowiem władanie nią przez [...] bez tytułu prawnego nie stanowiło do tego przeszkody, podkreślając, iż z przepisów ogólnych dotyczących utworzenia i organizacji [...], na co się powołały, taki tytuł prawny nie wynika.
Reprezentowane przez radcę prawnego, [...] wniosły skargę kasacyjną od tego wyroku zarzucając:
- I. Naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:
- 1) art. 4 ust. 1, art. 6 oraz art. 7 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa [...] (Dz. U. z 1948 r. Nr 43, poz. 312) oraz art. 4 dekretu z dnia 13 listopada 1945 r. o zarządzie Ziem Odzyskanych (Dz. U. z 1945 r. Nr 51, poz. 2950 oraz art. 37 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159.) poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że do powstania tytułu prawnego do nieruchomości niezbędne było wydanie decyzji administracyjnej bądź zawarcie umowy o nabyciu nieruchomości w warunkach, gdy przedmiotowe przepisy wskazują na normę rangi ustawowej jako źródła zarządu i użytkowania nieruchomości Państwowych,
- 2) naruszenie art. 37 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach z dnia 14 lipca 1961 r. w związku z art. 12 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz. U. z 1970 r. Nr 9, poz.
- 76) w związku z art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że jednostka taka musi legitymować się decyzją administracyjną w zakresie zarządu lub użytkowania mienia państwowego, gdy z przedmiotowych aktów wynika, iż istnieje pewna kategoria nieruchomości, na których zarząd lub użytkowanie obowiązuje mimo braku przedmiotowych decyzji administracyjnych,
- 3) naruszenie art. 16 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 oraz art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym [...] poprzez jego niezastosowanie i odmowę uznania, iż przedmiotowa nieruchomość jako "mienie skarżącego" do niego należała
- 4) naruszenie art. 2 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej. (Dz. U. Nr 3, poz.
- 17) poprzez jego niezastosowanie,
- 5) naruszenie art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) poprzez ich błędną interpretację i zastosowanie w warunkach braku przesłanek do uznania, iż mienie objęte zaskarżonym wyrokiem może zostać uznane za mienie należące do terenowych organów administracji rządowej lub do przedsiębiorstw, dla których organy te pełnią funkcje założycielskie w warunkach, gdy sporna nieruchomość nie może zostać zakwalifikowana do nieruchomości wskazanych w tych przepisach,
- 6) naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych w zw. z art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego [...] poprzez uznanie, że zwrot "należący do" jest tożsamy z udokumentowanym prawem zarządu, podczas gdy treść powołanych przepisów nieodmiennie i nieodparcie wskazuje na to, że negatywną przesłanką komunalizacyjną jest również samo posiadanie gruntu przez [...],
- 7) art. 11 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w zw. z art. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "[...]", w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r. poprzez jego pominięcie w wyniku przyjęcia, że skarżąca nie posiada tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości w postaci prawa użytkowania lub zarządu, w sytuacji gdy z analizy ww. przepisów wynika, że skarżąca została powołana do wykonywania zadań m.in. z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa, zatem posiadane przez nią mienie, w tym sporna nieruchomość, podlega wyłączeniu spod komunalizacji jako służące wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej,
- 8) naruszenie art. 2 ustawy z dnia 2 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz.
- 17) poprzez jego niezastosowanie,
- 9) art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż tak Wojewoda Dolnośląski jak i Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, czego nie uwzględnił Wojewódzki Sąd Administracyjny, złamały zasadę prawdy obiektywnej poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych w sprawie okoliczności faktycznych, a w szczególności charakteru władania przez [...] sporną działką, co stało się przyczyną uznania, iż [...] nie legitymowało się tytułem prawnym względem działki i bezpośrednio zaważyło na wyniku postępowania komunalizacyjnego,
- 10) art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż tak Wojewoda Dolnośląski jak i Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, czego nie uwzględnił Wojewódzki Sąd Administracyjny, zaniechały gromadzenia materiału dowodowego, który mógłby potwierdzić okoliczność faktyczną, uznaną przez organy I i II instancji za istotną w sprawie – czy istniał zarząd [...] nad działką, w szczególności w aktach sprawy brak jest informacji o tym, by wspomniane organy występowały do Archiwum Państwowego o odpisy decyzji w sprawie ustanowienia zarządu nad działką,
- 11) art. 76 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż tak Wojewoda Dolnośląski jak i Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, czego nie uwzględnił Wojewódzki Sąd Administracyjny, wbrew dyspozycji tego przepisu, nakazującego dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, przyjęły, że potwierdzenie istotnej, w ich przekonaniu, okoliczności faktycznej – istnienia zarządu może nastąpić wyłącznie poprzez przedłożenie decyzji o oddaniu nieruchomości w zarząd, co stanowi nieuprawnione i nieuzasadnione zamknięcie katalogu dowodowego, a przez to wypaczenie treści art. 76 K.p.a.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne wniesiono o: uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji poprzez uchylenie decyzji K.KU nr K.K.U-168/08 z dnia [...] grudnia 2008 r. i poprzedzającej ją decyzji Wojewody Dolnośląskiego nr GN.V.BB/RR.V.K.7723.G.12-18/06 z dnia [...] października 2008 r. i przekazanie sądowi pierwszej instancji sprawy do ponownego rozpoznania lub ewentualnie uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji i uchylenie wyżej wymienionych decyzji w razie uznania, że zachodzi jedynie przypadek naruszenia przepisów prawa materialnego bez naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem nie posiada usprawiedliwionych podstaw.
W sprawach pomiędzy Polskimi Kolejami Państwowymi, a organami właściwymi w sprawie komunalizacji mienia dokonującego na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), dalej "ustawa komunalizacyjna", Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadał się już wielokrotnie. Sąd stwierdzał, że na przeszkodzie komunalizacji, której podstawą jest art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej mogą stać przypadki wskazane w art. 11 tej ustawy, jednak [...] o ile nie legitymują się tytułem prawnym do skomunalizowanych nieruchomości, wydanym w formie prawem przewidzianej, nie mogą być uznane za podmiot, któremu taki tytuł służy. Tytułu takiego nie da się bowiem wywieść z ogólnych przepisów dotyczących utworzenia i działalności [...].
Niniejsza sprawa jest kolejną, taką samą faktycznie i prawnie jak te, w których Naczelny Sąd zajmował wskazane wyżej stanowisko. Z akt jej bowiem wynika, iż [...] tytułem do nieruchomości będącej przedmiotem decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] października 2008 r., na dzień 27 maja 1990 r., nie legitymowały się. Nie została wydana żadna decyzja, wskazująca na taki tytuł, ustanawiająca go, czy potwierdzająca, zaś przepisy wskazane przez [...] w skardze kasacyjnej takiego tytułu nie potwierdzają.
Stwierdzić należy, że w sprawie nie było przeszkody do skomunalizowania przedmiotowej działki, bowiem nie zaistniały przypadki wskazane w art. 11 ustawy komunalizacyjnej.
W sprawie należy też zwrócić uwagę na jeszcze jeden jej aspekt.
Komunalizacja mienia dokonywana na podstawie art. 5 ustawy komunalizacyjnej polega na przejściu z mocy prawa tytułu własności do mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę. Stronami postępowania komunalizacyjnego są zatem z zasady Skarb Państwa i właściwa gmina. Nie wyklucza to jednak i innych podmiotów z kręgu stron postępowania, co ma miejsce wówczas, gdy mienie nie może podlegać komunalizacji.
Komunalizacja mienia ogólnonarodowego jest wyłączona z mocy art. 11 ustawy komunalizacyjnej o czym mowa wyżej. Mogą również istnieć jednakże sytuacje, kiedy podmioty legitymują się tytułem prawnorzeczowym do mienia, które jest przedmiotem postępowania komunalizacyjnego lub tytułu takiego dochodzą. W pierwszym przypadku mienie nie spełnia kryteriów ogólnonarodowego, a wszczęcie postępowania komunalizacyjnego nastąpiło na skutek błędnego rozeznania organu w sprawie, zaś w drugim – mienie jest państwowe, ale tytuł Skarbu Państwa do niego jest podważany.
W niniejsze sprawie te sytuacje również nie mają miejsca.
Z powyższego wynika, że w sprawie można zakwestionować legitymację [...] do posiadania statusu strony w postępowaniu komunalizacyjnym. Skoro już na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji okazało się, że [...] żadnego tytułu prawem przewidzianego do działki nr [...] nie posiadają, a tytuł taki nie może wynikać z przepisów dotyczących utworzenia i organizacji Polskich Kolei, to nie mogą one wskazać żadnego przepisu prawa materialnego, który uzasadniałby istnienie interesu prawnego Kolei w postępowaniu komunalizacyjnym. Tylko bowiem tytuł prawny wyłączający komunalizację przesądza o interesie prawnym.
Oddalenie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie było zatem zgodne z prawem i Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjny mi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).