Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 13 października 2008 r. sygn. akt II SAB/Wa 90/08, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę J.J. na bezczynność Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Warszawie, w przedmiocie wydania decyzji ustalającej wysokość ekwiwalentu pieniężnego za rezygnację z kwatery stałej.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd wyjaśnił, iż J.J. [...] grudnia 1998 r. złożył wniosek o wypłatę ekwiwalentu w zamian za rezygnację z kwatery stałej, a na skutek wyroków Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2005 r. zobowiązującego Agencję do zawarcia umowy z J.J. o wypłatę ekwiwalentu w wysokości ustalonej na podstawie art. 47 ustawy z dnia 21 czerwca 1985 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 42, poz. 368 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym na [...] czerwca 2004 r. i Sądu Apelacyjnego z [...] grudnia 2005 r., oddalającego apelację od tego wyroku, otrzymał [...] marca 2006 r., ekwiwalent - 145.665 zł wraz z odsetkami, jednak [...] marca 2006 r. wezwał Agencję do uzupełnienia ekwiwalentu o kwotę 177.322,86 zł oraz wypłaty 150.000 zł tytułem odszkodowania za szkody wynikłe ze zwłoki, przy czym w sprawie uzupełnienia wypłaconego ekwiwalentu skierował powództwo do Sądu Powszechnego, które zostało prawomocnie oddalone, a nadto [...] lutego 2008 r. wezwał Agencję do wydania decyzji ustalającej średnią cenę rynkową 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu, przyjętej do wyliczenia ekwiwalentu, wypłaconego mu na podstawie umowy zawartej [...] grudnia 2005 r., a następnie wniósł skargę na bezczynność Dyrektora Regionalnego WAM.
Odrzucając skargę na bezczynność, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zgodnie z art. 24 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych, Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM wydaje decyzję w sprawie ekwiwalentu, jednak takie brzmienie przepis ten uzyskał z dniem 1 lipca 2004 r. na skutek wejścia w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 116, poz. 1203 ze zm.), zaś zgodnie z art. 19 ust. 3 tej ustawy w sprawach wypłaty ekwiwalentu z wniosku złożonego do dnia 30 czerwca 2004 r., a niezakończonego zawarciem umowy, stosuje się przepisy obowiązujące do tego dnia, a przed tym dniem art. 47 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu przewidywał, że ekwiwalent pieniężny wypłaca się na podstawie umowy. W sprawie J.J. wniosek został złożony [...] grudnia 1998 r., sprawa nie zakończyła się zawarciem umowy do 30 czerwca 2004 r., zawarto ją 1[...] grudnia 2005 r., zatem do rozpatrzenia wniosku należy stosować art. 47 ust. 1 w brzmieniu obowiązującym do 1 lipca 2004 r., a wobec tego sprawa nie będąc załatwiona decyzją, a umową cywilną nie należy do właściwości sądu administracyjnego - wywodził dalej Sąd, dodając, że jeśli idzie o decyzję ustalającą wysokość średniej ceny m2, to nie jest to decyzja Prezesa Wojskowej Agencji w rozumieniu art. 104 K.p.a. Oba zatem żądania J.J. nie mieszczą się w treści art. 3 § 1 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem skarga podlegała odrzuceniu na mocy art. 58 § 1 pkt 1 tej ustawy - konkludował Sąd.
Reprezentowany przez adwokata, J.J. wniósł skargę kasacyjną od tego postanowienia, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i zarzucając:
- I. Naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
- 1. Art. 3 § 2 pkt 8 ustawy w związku z art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy przez błędne uznanie, że sprawa nie należy do kognicji sądu administracyjnego, a sądowa kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne sprawowana na podstawie art. 3 ustawy nie obejmuje orzekania w sprawach skarg na bezczynność Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM. w sytuacji, gdy rozpatrywana sprawa (rozumiana czy to sprawa o ustalenie wysokości ekwiwalentu pieniężnego, czy jako o ustalenie średniej ceny metra kwadratowego powierzchni) należy do kognicji Sądu Administracyjnego, przy czym zdaniem skarżącego decyzja w przedmiotowej sprawie winan być wydana przez organ administracji bądź to: (i) na podstawie art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z dnia 24 maja 2004 r.), bądź to (ii) na podstawie art. 47 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w wersji obowiązującej na dzień 30 czerwca 2004 r. (na mocy odesłania znajdującego się w art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r.),a w każdej sytuacji wydana decyzja powinna podlegać kontroli przez Sąd Administracyjny na podstawie art. 3 ustawy oraz
- 2. Związane z powyższym naruszeniem art. 58 § 1 pkt 1 ustawy, a w konsekwencji również art. 149 ustawy, przez odrzucenie skargi w wyniku błędnego uznania, że sprawa nie należy do właściwości Sądu Administracyjnego, w sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji powinien był uwzględnić skargę na bezczynność i zobowiązać Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM do wydania i doręczenia decyzji (względnie innego aktu administracyjnego).
Wyżej wymienione naruszenia przepisów postępowania mogły mieć wpływ na wynik postępowania i miały taki wpływ w sprawie będącej przedmiotem skargi kasacyjnej, ponieważ doprowadziło do odrzucenia skargi ze względu na brak właściwości Sądu administracyjnego.
- II. Naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię.
- 1. Naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z dnia 24 maja 2004 r.) poprzez przyjęcie, że działanie Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Warszawie polegające na ustaleniu średniej ceny metra kwadratowego tej powierzchni nie stanowi decyzji administracyjnej, a dotyczy jedynie stosunków cywilnoprawnych, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z dnia 24 maja 2004 r.) powinna polegać na przyjęciu, że na podstawie tego przepisu Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej winien wydać i prawidłowo doręczyć skarżącemu decyzję administracyjną lub inny akt administracyjny ustalający "średnią cenę metra kwadratowego powierzchni".
- 2. Naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni art. 47 ustawy z dnia 22 czerwca 2995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w wersji obowiązującej na dzień 30 czerwca 2004 r. (do których odsyła zarówno art. 19 ust. 1 ustawy nowelizującej, jak też wyrok Sądu Okręgowego w Warszawie II Wydział Cywilny z dnia 27 stycznia 2005 r. sygn. akt II C 1849/02) poprzez uznanie, że Dyrektor Oddziału Rejonowego WAM nie powinien wydać decyzji, czy to ustalającej wysokości ekwiwalentu, czy też ustalającej średnią cenę metra kwadratowego powierzchni w grudniu 2005 r. (w dacie uprawomocnienia się wyroku), a czego domagał się skarżący, co doprowadziło z kolei do uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że "wypłata powyższego ekwiwalentu następuje w trybie cywilnoprawnym", w sytuacji gdy prawidłowa interpretacja tych przepisów dokonana w związku z prawomocnym orzeczeniem Sądu Okręgowego w Warszawie powinna polegać na przyjęciu, że Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej winien wydać i prawidłowo doręczyć skarżącemu decyzję administracyjna, czy to ustalająca wysokość ekwiwalentu pieniężnego, czy też średnią cenę rynkową zakupu lokalu mieszkalnego w dniu przyznania ekwiwalentu (grudzień 2005 r.).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", skarga na bezczynność służy w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego paragrafu, tj. gdy organ nie wydaje decyzji administracyjnej, postanowień, na które służy zażalenie, kończących postępowanie, rozstrzygających sprawę co do istotnych lub wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie oraz nie podejmuje innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. J.J. wniósł skargę na bezczynność Dyrektora Oddziału Regionalnego w Warszawie Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w przedmiocie wydania decyzji administracyjnej ustalającej wysokość ekwiwalentu pieniężnego, w zamian za rezygnację z kwatery, poprzez - jak to sformułował - uznanie wszystkich należnych norm powierzchni, wydanie decyzji ustalającej wysokość średniej ceny rynkowej m2 mieszkania w grudniu 2005 r., wydanie decyzji określającej kwotę ekwiwalentu należnego w dniu 16 grudnia 2005 r.
Rozpoznając taką skargę na bezczynność, Wojewódzki Sąd sięgnął do ustawy z dnia 22 marca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398), dalej "ustawa o zakwaterowaniu", który reguluje kwestie ekwiwalentu pieniężnego, przysługującego w zamian za rezygnację z kwatery celem ustalenia, czy sprawa może być załatwiona przez Dyrektora w formie któregoś z aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a.
W sprawie ekwiwalentu pieniężnego Dyrektor wydaje decyzję administracyjną, na mocy art. 24 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu, jednak przepis ten, jak to stwierdził Sąd, wszedł w życie 1 lipca 2004 r., na mocy ustawy nowelizującej z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 116, poz. 1203), dalej "ustawa nowelizująca". Ta natomiast ustawa w art. 19 ust. 3 stanowi, że w sprawie ekwiwalentu dyrektor, rozpatrując wniosek złożony do dnia 30 czerwca 2004 r., a niezakończony zawarciem umowy, stosuje przepisy ustawy obowiązującej przed dniem 30 czerwca 2004 r., uwzględniając uprawnienia do powierzchni użytkowej przysługujące w dniu wypłaty ekwiwalentu, przyjmując jako podstawę obliczenia średnią cenę m2 tej powierzchni, ustaloną przez tegoż dyrektora w dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej. Po ustalenia takiego stanu prawnego, Wojewódzki Sąd, badając akta sprawy celem z kolei ustaleniu stanu faktycznego, stwierdził, iż wniosek J.J. został złożony [...] grudnia 1998 r., ale do dnia 30 czerwca 2004 r. umowa o wypłatę ekwiwalentu nie została z nim zawarta.
Skoro tak, to z mocy w/w art. 19 ust. 3 ustawy nowelizującej sprawa ekwiwalentu nie mogła być załatwiona drogą decyzji administracyjnej, jakby to wynikało z art. 24 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu, ale w formie dotychczas obowiązującej, tj. do dnia 30 czerwca 2004 r. Ta forma załatwienia sprawy to umowa zawarta miedzy dyrektorem oddziału, a osobą uprawnioną, bo tak stanowi art. 47 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu w brzmieniu do 30 czerwca 2004 r. W stanie faktycznym sprawy ww. przepisy miały zastosowanie, a wniosek z nich mógł być wyciągnięty tylko jeden - w sprawie ekwiwalentu dla J.J. nie może być wydana decyzja administracyjna, a jedynie zawarta umowa, zatem nie może być mowy o wydaniu jakiegokolwiek aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a., nie ma wobec tego bezczynności organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.
Tak uznał Wojewódzki Sąd i tylko inna ocena nie byłaby zgodna z ww. przepisami, których naruszenie zarzucono w skardze kasacyjnej. W sprawie ekwiwalentu dla J.J. należy podkreślić także i inny jej aspekt - została ona już prawomocnie rozstrzygnięta wyrokami sądu powszechnego tak co do zasady, tj. załatwienia wniosku drogą umowy, jak i co do wypłaconej wysokości ekwiwalentu.
Z kolei jeśli idzie o bezczynność w sprawie wydania decyzji o ustalenie średniej ceny m2 mieszkania, to skarga w takim przedmiocie mogłaby być rozpoznana również tylko wtedy, gdyby w sprawie mogła być wydana decyzja, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., tj. rozstrzygająca indywidualną sprawę co do jej istoty, o czym mowa w art. 104 § 1 K.p.a.
Przepisy ustawy o zakwaterowaniu, także i ustawy nowelizującej nie dają żadnej podstawy do tego, aby cena m2 ustalona została decyzją w rozumieniu ww. przepisów. Wysokość ekwiwalentu ustala się, przyjmując obok uprawnienia do norm również jako podstawę obliczenia ceny m2 powierzchni i wyliczenie wysokości jest załatwieniem sprawy indywidualnej, ale nie ustalenie ceny. Cena ta, tak jak norma powierzchni, jest jedną z danych, służących obliczeniu wysokości ekwiwalentu, jednak w przeliczeniu do normy powierzchni nie jest ustalona odrębnie dla każdego uprawnionego, ale właśnie średnio dla wszystkich jednakowo. Nie mógł więc też Wojewódzki Sąd uznać, iż w sprawie ceny m2 dyrektor może wydać decyzję administracyjną, o której mowa w ww. art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., gdyż taka właśnie ocena naruszałaby ten przepis.
Z powyższych względów Wojewódzki Sąd nie mógł rozpoznać skargi na bezczynność, ale musiał ją odrzucić, a wobec tego jego rozstrzygnięcie nie narusza prawa. Tym samym skargę kasacyjną należało oddalić na podstawie art. 184 P.p.s.a.