Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 169/11, oddalił skargę K. S.A. w Lubinie na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.
Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...], Główny Geodeta Kraju, po rozpatrzeniu odwołania K. S.A., utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Dolnośląskiego z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] stwierdzającą z urzędu nieważność decyzji Starosty Legnickiego z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] orzekającej o wprowadzeniu zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu B. gminy K. dla nieruchomości będących własnością K. S.A. Lubin, polegającej na zmianie dotychczasowego użytku na Ls, w działkach nr [...]
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że z treści art. 20 ust. 2 i ust. 3a ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne wynika, iż uproszczony plan urządzenia lasu może stanowić podstawę do dokonania przez organ ewidencyjny zmiany dotychczasowego użytku gruntowego, wykazywanego w operacie ewidencji gruntów i budynków, na użytek las /Ls/, wyłącznie w sytuacji, kiedy został zatwierdzony ostateczną decyzją właściwego organu. Tymczasem zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy wskazuje na to, że w dniu wydania przez Starostę Legnickiego decyzji z dnia [...] grudnia 2004 r. orzekającej o "wprowadzeniu zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu B. gminy K. dla nieruchomości będącej własnością K. S.A. Lubin decyzja Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] czerwca 2000 r. nr [...], zatwierdzająca uproszczony plan urządzenia lasu strefy ochronnej Huty [...] w części dotyczącej gruntów nie stanowiących własności Skarbu Państwa, nie była ostateczna i nie mogła stanowić podstawy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków.
Skoro zaś decyzja Starosty Legnickiego z dnia [...] grudnia 2004 r. wprowadza zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków wyłącznie na podstawie decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] czerwca 2000 r., to wydana została z rażącym naruszeniem art. 20 ust. 3a ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne w związku z art. 20 ust. 2 i art. 22 ust. 2 ustawy o lasach oraz § 46 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
Skargę na powyższą decyzję wniosła K. S.A. w Lubinie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła naruszenie:
- – przepisów prawa materialnego, tj. art. 20 ust. 3 ustawy – Prawo geologiczne i kartograficzne w związku z art. 20 ust. 2 i art. 22 ust. 2 ustawy o lasach,
- – przepisów postępowania, w szczególności art. 156 § 1 pkt 2, art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a.
W związku z powyższymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz umorzenie postępowania w sprawie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę zaskarżonym wyrokiem stwierdził, że podstawą materialnoprawną decyzji wprowadzającej zmiany do operatu ewidencji był przepis art. 20 ust. 3a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 ze zm.) stanowiący, że ewidencję gruntów i budynków w części dotyczącej lasów prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach oraz art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435 ze zm.), z którego wynika, że w ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasu. Dalej art. 22 ust. 2 ustawy o lasach w brzmieniu do dnia 1 stycznia 2006 r. stanowił, że plany uproszczone dla lasów generalnie niepaństwowych zatwierdzał właściwy wojewoda.
Zdaniem Sądu, prawdą jest, że powołane przepisy nie wskazują w sposób wyraźny, że podstawą zmian w ewidencji może być wyłącznie decyzja ostateczna zatwierdzająca plan uproszczony lasu. Z odmienną jednak wykładnią nie można się zgodzić, co wynika z generalnych zasad postępowania administracyjnego. Otóż przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie podlega wykonaniu, zaś wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji (art. 130 § 1 i 2 k.p.a.). Jedynie w wyjątkowych sytuacjach, które tutaj nie miały miejsca, decyzja administracyjna podlega natychmiastowemu wykonaniu bez konieczności odczekania terminu, w którym strona może złożyć odwołanie. Co do zasady natomiast już złożenie odwołania, bez konieczności czekania na jego rozpatrzenie powoduje, że decyzja istnieje w obrocie prawnym, gdyż została doręczona stronie (art. 110 k.p.a.), nie mniej jednak nie powoduje określonych w niej skutków prawnych.
Taka sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie. Orzeczenie o zatwierdzeniu planu urządzenia lasu zostało wydane w dniu [...] czerwca 2000 r., jednak Prezydent Miasta Legnicy złożył od niego odwołanie. W konsekwencji ustalenia planu uproszczonego, który wymaga zatwierdzenia przez Wojewodę, co pozostaje poza sporem, nie mogły stanowić podstawy dla jakichkolwiek ustaleń mających skutek w sferze prawnej.
W ocenie Sądu, organ ewidencji dopuścił się naruszenia art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, z którego wynika, że w ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasu. Nie był władny bowiem zastosować przyjętych w planie urządzenia lasu ustaleń dotyczących przedmiotowego lasu, gdyż plan ten nie podlegał na ten moment wykonaniu. W konsekwencji, jak później się okazało, decyzja o jego zatwierdzeniu została wyeliminowana z obrotu prawnego. Naruszenie owo należy uznać za rażące, gdyż powoduje zachowanie w obrocie prawnym skutków nie dających pogodzić się z zasadą praworządności.
Tym samym zasadnie organ w zaskarżonej decyzji przywołał naruszone normy prawa, a dodatkowo, czego zabrakło w uzasadnieniu, powinien przywołać art. 130 k.p.a. Niewątpliwie ostatnio przywołana norma procesowa została rażąco naruszona poprzez wydanie decyzji Starosty Legnickiego z dnia [...] grudnia 2004 r. orzekającej o wprowadzeniu zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu B. gminy K. dla nieruchomości będących własnością K. S.A. Lubin. Uchybienie to jednak nie miało żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut, że wobec tego, iż plan uproszczony nie będzie obowiązywać ze względu na upływ terminu to bezcelowe jest stwierdzanie nieważności decyzji wprowadzającej zmiany do operatu ewidencji gruntów. Przede wszystkim nieważność danej decyzji ocenia się według stanu prawnego i faktycznego na datę jej wydania, nie zaś na datę kiedy prowadzone jest postępowanie nieważnościowe. Z tego względu fakt upływu terminu obowiązywania omawianego planu uproszczonego pozostaje zdarzeniem obojętnym.
Z tych też powodów, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zw. dalej P.p.s.a.
Od powyższego wyroku K. S.A. w Lubinie wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości i na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 20 ust. 3 ustawy – Prawo geodezyjne w związku z art. 20 ust. 2 oraz art. 22 ust. 2 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach – poprzez ich błędną wykładnię polegającą na niezasadnym przyjęciu, że podstawą wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków może być wyłącznie (uproszczony) plan urządzania lasu zatwierdzony ostateczną decyzją administracyjną, podczas gdy z ww. przepisów wymóg taki nie wynika.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o zmianę zaskarżonego orzeczenia poprzez uwzględnienie skargi spółki K. S.A. z siedzibą w Lubinie na decyzję Głównego Geodety Kraju z [...] listopada 2010 r. i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Ponadto wniósł o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że jak wynika z art. 20 ust. 3a ustawy z 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne ewidencję gruntów i budynków w części dotyczącej lasów prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach. Przywołany przepis odsyła do ustawy z 28 września 1991 r. o lasach, zgodnie z którą w ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się ustalenia planów urządzania lasu i uproszczonych planów urządzania lasu dotyczące granic i powierzchni lasu (art. 20 ust. 2 ustawy o lasach). Jednocześnie, na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy o lasach (w brzmieniu obowiązującym do 1 stycznia 2006 r.), organem właściwym do zatwierdzania uproszczonego planu urządzania lasu (dla lasu niewchodzącego w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, bądź niebędącego lasem stanowiącym własność Skarbu Państwa) był wojewoda.
W obecnym stanie prawnym, wskutek zmian wprowadzonych ustawą z 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej (Dz.U. z 2005 r. Nr 175, poz. 1462 ze zm.), organem uprawnionym do zatwierdzania uproszczonych planów urządzania lasu jest starosta. W odniesieniu do lasów generalnie "niepaństwowych", organem właściwym do zatwierdzania planów urządzania lasu pozostał minister właściwy do spraw środowiska. Zdaniem skarżącego, wyżej przywołane przepisy ustawy o lasach oraz ustawy – Prawo geodezyjne nie stawiają wymagania, aby starosta mógł dokonać aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków wyłącznie w oparciu o uproszczony plan urządzania lasu, zatwierdzony ostateczną decyzją Wojewody.
Co więcej, ustawa nie wymaga, aby zatwierdzenie uproszczonego planu urządzania lasu nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej. Skarżący pragnie zwrócić uwagę na ustaloną praktykę stosowania art. 22 ust. 2 ustawy o lasach, zgodnie z którą zatwierdzanie uproszczonych planów urządzania lasu następuje w drodze zarządzenia starosty, które wchodzi w życie z dniem jego podpisania. Praktyka taka jest powszechna i niekwestionowana. Starostowie nie rozstrzygają przedmiotowego zagadnienia w formie decyzji.
Podkreślenia wymaga również fakt, iż przepisy ustawy o lasach wyraźnie wskazują, kiedy organ administracji jest zobligowany rozstrzygnąć sprawę w formie decyzji administracyjnej. Obowiązek wydania takiego rozstrzygnięcia spoczywa na staroście np. w sytuacji, gdy po wyłożeniu planu urządzania lasu do publicznego wglądu, właściciele lasów złożą zastrzeżenia i wnioski. W takiej sytuacji starosta rozstrzyga za pomocą decyzji o uznaniu, bądź nie uznaniu wniosków lub zastrzeżeń (art. 22 ust. 4 i 5 ustawy o lasach). Podobnie, w sytuacji niewykonywania przez właściciela lasu zadań określonych w uproszczonym planie urządzania lasu (np. gdy właściciel nie podejmuje zabiegów w zakresie ochrony przeciwpożarowej), starosta nakazuje wykonanie tych obowiązków w drodze decyzji (art. 24 ustawy o lasach). Wskazane przepisy wyraźnie wymagają, aby w ww. konkretnych sytuacjach rozstrzygnięcie starosty zapadło w formie decyzji administracyjnej.
Ustawodawca zdecydował, iż ta forma rozstrzygnięcia (z wszystkimi konsekwencjami dotyczącymi m.in. trybu zaskarżania) jest odpowiednia. Przyjąć zatem konsekwentnie należy, iż brak wskazania, że starosta zatwierdza plan urządzania lasu w drodze decyzji jest celowym zabiegiem ustawodawcy, wyłączającym w omawianej sytuacji możliwość wydania decyzji.
Wątpliwości skarżącego budzi również kwestia spełnienia przez akt zatwierdzający plan urządzania lasu przesłanek pozwalających na uznanie ww. za decyzję administracyjną. Zgodnie z art. 18 ust. 4 ustawy o lasach, plany urządzania lasu winny zawierać m.in. opis lasów i gruntów przeznaczonych do zalesienia, analizę gospodarki leśnej w minionym okresie i program ochrony przyrody. Czynność zatwierdzenia planu jest podejmowana na podstawie przepisu prawa, który nie wymaga władczej konkretyzacji. Działanie organu administracji polega na zatwierdzeniu planu, który uprzednio jest przedmiotem konsultacji z udziałem właścicieli. Uwzględnienie uwag właścicieli następuje w drodze decyzji. Na tym etapie precyzowane są prawa i obowiązki właścicieli wynikające z przepisów prawa (np. w zakresie ochrony przeciwpożarowej), które ostatecznie zostają wprowadzone do planu. Po przeprowadzonych konsultacjach powstaje finalna wersja planu.
Wersja ta jest następnie zatwierdzana (po uzyskaniu niewiążącej opinii właściwego terytorialnie nadleśniczego) przez organ właściwy (obecnie: starostę). Zatwierdzenie to stanowi zatem potwierdzenie, że plan został opracowany zgodnie z obowiązującym prawem. Jest to wyłącznie swoista czynność organu, nie będąca decyzją administracyjną, której skutkiem jest nadanie mocy obowiązującej zapisom planu, co w konsekwencji potwierdza prawa i obowiązki właścicieli lasów na terenie objętym planem. Zdaniem skarżącego, akt zatwierdzenia planu nie jest decyzją administracyjną, lecz aktem z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Jednocześnie, zarówno w literaturze prawa, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, iż o istocie aktu prawnego nie przesądza jego forma (w szczególności – jego nazwa), lecz jego treść. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania dotyczące charakteru prawnego aktu zatwierdzenia planu przyjąć należy, iż akt administracyjny wydany przez Wojewodę Dolnośląskiego w dniu [...] czerwca 2000 r., określony jako "decyzja" w rzeczywistości nie powinien być kwalifikowany jako decyzja. Wojewoda w drodze ww. aktu dokonał zatwierdzenia uproszczonego planu urządzania lasu strefy ochronnej Huty [...] w części dotyczącej gruntów niestanowiących własności Skarbu Państwa. Zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami w gestii Wojewody Dolnośląskiego leżało zatwierdzenie uproszczonego planu urządzania lasu – co też Wojewoda uczynił. Rozstrzygnięcie to zasadnie stało się zgodnie z art. 20 ust. 3 ustawy – Prawo geodezyjne podstawą wydania decyzji Starosty Legnickiego z [...] grudnia 2004 r. orzekającej o wprowadzeniu zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu B. gminy K. dla nieruchomości będącej własnością K. S.A.
Wobec faktu, iż decyzja Starosty Legnickiego została oparta o prawidłowo wydane i wykonalne w dacie wydania decyzji rozstrzygnięcie brak jest podstaw do przyjęcia, iż ww. decyzja Starosty dotknięta jest wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tym samym, nie istnieje podstawa do stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Rozpoznając skargę w granicach podniesionego zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał go za zasadny.
Przepis art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne stanowi o tym, że grunty rolne i leśne obejmuje się gleboznawczą klasyfikacją gruntów przeprowadzaną w sposób jednolity dla całego kraju, na podstawie urzędowej tabeli klas gruntów.
Organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji przepisu tego nie naruszyły, nie dokonywały też jego wykładni stąd wskazanie go jako naruszonego nie może być uznane za trafne.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano natomiast przepis art. 20 ust. 3a ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, który miał zastosowanie w tej sprawie, a który stanowi o tym, że ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach.
Odesłanie to oznacza, że w myśl art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach w ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się ustalenia planów urządzania lasu i uproszczonych planów urządzania lasu, dotyczące granic i powierzchni lasu. Z kolei art. 22 ust. 2 ustawy o lasach, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania weryfikowanej decyzji, upoważniał wojewodę, po uzyskaniu opinii właściwego terytorialnie nadleśniczego do zatwierdzenia uproszczonego planu urządzenia lasu. Przepis ten nie określał formy działania organu, lecz nie oznacza to, iż nie było dopuszczalne wydanie decyzji. Za taką formą przemawia powierzenie kompetencji organowi administracji rządowej i użycie przez ustawodawcę określenia "zatwierdza", co wskazuje na indywidualny charakter tej czynności.
Poza tym istotnym jest w tej sprawie to, że taki właśnie akt indywidualny wydał w dniu [...] czerwca 2000 r. Wojewoda Dolnośląski, a od jego decyzji wniósł odwołalnie Prezydent Miasta Legnicy.
Wskutek odwołania decyzja z dnia 12 czerwca 2000 r. nie stała się ostateczna, a decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2006 r. została ona uchylona.
W skardze kasacyjnej wywodzi się, iż z przytoczonych przepisów nie wynika, aby wprowadzenie zmian w ewidencji odbywało się na podstawie ostatecznej decyzji zatwierdzającej uproszczony plan urządzenia lasu.
Jest rzeczą oczywistą, iż taki wymóg nie wynika ze wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów, gdyż wynika on z regulacji kodeksowych, ustanawiających w art. 130 § 2 k.p.a. zasadę, w myśl której wniesione w terminie odwołanie wstrzymuje wykonanie decyzji. Oznacza to, że wykonaniu, a wiec uwidocznieniu w ewidencji podlega tylko decyzja ostateczna. Pozostaje to w zgodzie z zasadą trwałości decyzji, uregulowaną w art. 16 k.p.a., który stanowi, że decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji są ostateczne. Decyzja taka jest więc niezaskarżalna w drodze odwołania i stanowi ostateczne załatwienie sprawy administracyjnej. Z powyższymi regułami procesowymi koresponduje przepis art. 23 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, który nakłada na organy, sądy i kancelarie notarialne obowiązek przesyłania staroście odpisów prawomocnych decyzji i orzeczeń oraz odpisy aktów notarialnych, z których wynikają zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków w terminie 30 dni od uprawomocnienia się decyzji, orzeczenia lub sporządzenia aktu notarialnego. W świetle powyższych przepisów nie może więc budzić wątpliwości, że wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów i budynków następuje tylko na podstawie aktów prawomocnych.
Decyzja Starosty Legnickiego z [...] grudnia 2004 r., wprowadzająca zmiany w ewidencji, została wydana na podstawie nieostatecznej decyzji, która nie mogła stanowić podstawy do wprowadzenia zmian, o których mowa w art. 22 ust. 1 i 3 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, a zatem wprowadzenie zmian odbyło się z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Nie zasługuje także w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na uwzględnienie argumentacja o istniejącej obecnie praktyce zatwierdzania uproszczonych planów urządzenia lasu w drodze zarządzenia starosty, gdyż dotyczy to zmienionego stanu prawnego, po wprowadzeniu zmian do ustawy o lasach nowelą z dnia 29 lipca 2005 r. (Dz.U. z 2005 r. Nr 175, poz. 1462), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2006 r.
W postępowaniu nieważnościowym organ nadzoru dokonuje weryfikacji decyzji na podstawie stanu prawnego obowiązującego w dniu jej wydania, nie zaś na podstawie przepisów obowiązujących w czasie prowadzenia postępowania nadzorczego.
Z powyższych względów uznając skargę kasacyjną za niezasadną zaś zaskarżony wyrok za zgodny z prawem Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.