Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 25 maja 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 241/11, po rozpatrzeniu skargi Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o podziale nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...].
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:
Decyzją Zarządu Miasta Poznania z dnia [...] grudnia 1997 r. Miasto Poznań oddało w użytkowanie wieczyste na rzecz Poznańskiej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" grunty na terenie Osiedla [...] w Poznaniu, w tym również działkę nr [...]. Po wznowieniu, na wniosek Z. S. i T. K.-L., postępowania w tej sprawie, organ I instancji decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. uchylił w części własną decyzję z dnia [...] grudnia 1997 r., co do części nieruchomości dotyczącej działki nr [...].
W trakcie postępowania wznowieniowego, dnia [...] maja 2003 r., po rozpatrzeniu wniosku Poznańskiej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ w Poznaniu decyzją nr [...] orzekł o podziale nieruchomości położonej w Poznaniu na osiedlu [...], w skład której weszła m.in. sporna działka nr [...]. Pismem z dnia 20 września 2009 r. M. S.-B. działająca jako pełnomocnik matki Z. S. i T. K.-L. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji podziałowej w części dotyczącej przedmiotowej działki. Wskazała, że kwestionowana decyzja podziałowa wydana została w czasie toczącego się postępowania zwrotowego dotyczącego działki nr [...] oraz w czasie trwania drugiego postępowania dotyczącego uchylenia decyzji przekazującej m.in. tę działkę w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej. Równocześnie wskazała, że decyzję podziałową wydano bez powiadomienia skarżących o toczącym się postępowaniu podziałowym.
Po rozpatrzeniu złożonego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o podziale z dnia [...] maja 2003 r. uznając, że wnioskodawczynie nie posiadają interesu prawnego, aby żądać czynności organu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej.
Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że nie można zgodzić się z poglądem wyrażonym w decyzji, iż wnioskodawczynie postępowania o zwrot nieruchomości nie są stroną w postępowaniu podziałowym i w konsekwencji nie mogą być stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o podziale nieruchomości.
Po rozpatrzeniu złożonego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że nie może on zostać uwzględniony. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że słusznie odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, ponieważ wniosek pochodził od osoby nieposiadającej przymiotu strony postępowania. Kolegium podkreśliło, że w pełni podziela argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przemawiające za takim rozstrzygnięciem. Zdaniem organu, na tle jednolitego orzecznictwa należy stwierdzić, że osoba niebędąca właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nie może być stroną postępowania podziałowego, czyli nie może skutecznie uczestniczyć w tym postępowaniu, a tym samym nie może przeciwdziałać zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości.
Również w nadzwyczajnym postępowaniu zmierzającym do wyeliminowania opisanej wyżej ostatecznej decyzji w trybie stwierdzenia jej nieważności skarżąca nie posiada przymiotu strony, jako że nie uległ zmianie jej status materialnoprawny i procesowy.
Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] grudnia 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła Z. S. Strona skarżąca podtrzymała swoje stanowisko zajęte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując, że jest stroną w każdym postępowaniu dotyczącym rzeczonej nieruchomości, które może uniemożliwić lub choćby utrudnić jej zwrot.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Uczestnik postępowania Poznańska Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w odpowiedzi na skargę z dnia 21 kwietnia 2011 r. wniosła o jej oddalenie, wskazując między innymi, że podział nieruchomości wynikał bezspornie z przysługującego jej prawa użytkowania wieczystego, zaś decyzja o podziale wywołała nieodwracalne skutki prawne w zakresie wyodrębnienia własności lokali i prawomocnego wpisu do księgi wieczystej. Dlatego decyzja o podziale nie może mieć żadnego wpływu na postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 25 maja 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 241/11 uznał, że skarga jest uzasadniona. Sąd I instancji wyjaśnił, że legitymację do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ma każdy, kto posiada interes prawny w wyeliminowaniu decyzji z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym. Co do zasady krąg takich podmiotów może okazać się szerszy niż krąg podmiotów mających interes prawny w postępowaniu zwyczajnym (w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości). W ocenie Sądu I instancji w niniejszej sprawie należy wziąć pod uwagę, że kontroli sądowej podlega nie decyzja o podziale nieruchomości, lecz decyzja odnosząca się do kwestii stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej.
Sąd wskazał, że stronami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności są nie tylko strony postępowania trybu zwykłego, lecz także osoby, których interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji. W ocenie Sądu I instancji konsekwencją uznania skarżących za stronę postępowania w postępowaniu wznowieniowym dotyczącym decyzji o oddaniu działki gruntu nr [...] w użytkowanie wieczyste Poznańskiej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", jak również złożenia przez skarżące właściwemu organowi wniosku o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości jest to, że osoby starające się o odzyskanie praw do nieruchomości stają się stroną we wszystkich postępowaniach administracyjnych, które są prowadzone w stosunku do tegoż gruntu. W tej sytuacji, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, rację ma skarżąca twierdząc, że jest legitymowana do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ z dnia [...] maja 2003 r.
Skargi kasacyjne od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosły Poznańska Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w Poznaniu oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu.
Poznańska Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania:
- - art. 28 K.p.a. w związku z art. 10 K.p.a. poprzez przyjęcie, że Z. S. przysługuje prawo strony w postępowaniu podziałowym jako mającej interes prawny,
- - art. 61 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, że organ administracji o wszczęciu na wniosek spółdzielni postępowania o podział nieruchomości winien zawiadomić Z. S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu zarzuciło natomiast Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, czyli:
- - art. 141 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez sprzeczność zawartą w treści uzasadnienia rozstrzygnięcia, która to sprzeczność mogła mieć wpływ na wynik sprawy, ponieważ z jednej strony uznał, że skarżąca ma przymiot strony a z drugiej kazał tę kwestię organowi nadzoru ponownie badać.
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niezasadne uchylenie obu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu mimo braku ku temu jakichkolwiek podstaw.
Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi Wojewódzkiemu do ponownego rozpatrzenia oraz o zwrot kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu obu skarg kasacyjnych strony skarżące przedstawiły argumenty na poparcie zasadności postawionych w skargach kasacyjnych zarzutów.
W odpowiedzi na skargi kasacyjne uczestniczka postępowania Z. S. wniosła o ich oddalenie jako bezzasadnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, więc Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.
Skargi kasacyjne nie zawierają uzasadnionych zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał właściwej i prawidłowej wykładni przepisów prawa powołanych w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia.
W niniejszej sprawie obaj skarżący oparli swoje skargi kasacyjne na jednej z podstaw kasacyjnych wskazanych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czyli naruszeniu przez Sąd I instancji przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W związku z tym wymagają oceny jedynie zawarte w skargach kasacyjnych zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania.
W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny poddał ocenie skargę kasacyjną Poznańskiej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]". Przede wszystkim wyjaśnić należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Wniesienie skargi kasacyjnej jest obwarowane szeregiem wymogów co do jej formy prawnej, jak i możliwych podstaw (art. 174 i 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.). Prawidłowe przytoczenie właściwych podstaw kasacyjnych, sformułowanie odpowiednich zarzutów oraz prawidłowe ich uzasadnienie są przy tym najistotniejszymi elementami skargi kasacyjnej. Wynika to z faktu, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów ani stawiania hipotez w zakresie przepisu stanowiącego podstawę skargi kasacyjnej. Nie może domniemywać intencji skarżącego kasacyjnie ani domyślać się, naruszenie jakich przepisów zamierzał czy powinien skutecznie zarzucić Sądowi I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny nie jest też uprawniony do jakiegokolwiek korygowania zarzutów kasacyjnych, ich uściślania lub modyfikowania. Może zatem uwzględnić tylko te przepisy prawa, których złamanie autor skargi kasacyjnej wyraźnie i prawidłowo zarzucił w skardze kasacyjnej. Oznacza to związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. Z tego powodu przy sporządzaniu skargi kasacyjnej obowiązuje tzw. przymus adwokacko-radcowski (art. 175 powołanej ustawy), który ma gwarantować, że skarga kasacyjna będzie profesjonalnie przygotowana z zachowaniem wszelkich wymogów wynikających z przepisów art. 174 i 176 powołanej ustawy, a zatem w sposób umożliwiający dokonanie pełnej kontroli zaskarżonego orzeczenia. Zwrócić należy uwagę, że choć wniesiona skarga kasacyjna została sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika, mimo to nie odpowiada przedstawionym wymogom.
Wadliwość rozpoznawanej skargi polega przede wszystkim na nieprawidłowym sformułowaniu i uzasadnieniu zawartych w niej zarzutów. Pełnomocnik skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej wskazał jako naruszone zaskarżonym wyrokiem wymienione w skardze kasacyjnej przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 28 w związku z art. 10 oraz art. 61 § 1). W tej sytuacji wyjaśnić należy, że rozpatrując skargę sądy administracyjne nie stosują przepisów kodeksu postępowania administracyjnego jako przepisów proceduralnych, ponieważ postępowanie przed sądami administracyjnymi zostało uregulowane w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie mógł więc Sąd I instancji uchybić powołanym w skardze kasacyjnej przepisom kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż ich nie stosował. Skuteczne zakwestionowanie prawidłowości kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny I instancji jest możliwe w przypadku wskazania przepisów prawa, które naruszył ten sąd, a następnie powiązania zarzutów z nimi związanych z odpowiednimi normami prawa procesowego, które wadliwie zastosowano w postępowaniu administracyjnym.
Skarga kasacyjna jest wnoszona bowiem od wyroku sądu I instancji i dlatego wymienione w niej zarzuty winny dotyczyć wyroku wydanego przez ten sąd a nie kontrolowanej przez sąd administracyjny decyzji organu administracyjnego. Jeśli zatem strona postępowania w skardze kasacyjnej chce zakwestionować ocenę sądu I instancji dotyczącą prawidłowości zastosowania przez organ administracji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, to powinna w zarzutach skargi kasacyjnej powołać odpowiednie przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (np. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b lub art. 151 tej ustawy), których naruszenie doprowadziło do uwzględnienia skargi w sytuacji, w której ze względu na brak naruszenia przez organy administracji wymienionych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego Sąd - zdaniem autora skargi kasacyjnej - winien ją oddalić.
W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie spełnia tych wymogów. Autor skargi kasacyjnej stawiając Sądowi Wojewódzkiemu zarzuty naruszenia konkretnych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie powiązał ich z naruszeniem żadnego z przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jak już to było wyjaśnione, takie wady skargi kasacyjnej nie podlegają konwalidacji i czynią skargę kasacyjną w tym zakresie nieskuteczną oraz uniemożliwiają dokonanie merytorycznej oceny przez sąd kasacyjny tak wadliwie postawionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny związany granicami skargi nie jest bowiem uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów, ani stawiania hipotez w zakresie przepisu stanowiącego podstawę skargi kasacyjnej.
W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zasadności zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej złożonej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu. Drugi ze skarżących kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 141 § 1 pkt 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W rozpoznawanej sprawie pełnomocnik skarżącego organu podnosząc zarzut naruszenia w rozpatrywanej sprawie przepisów postępowania zarzucił Sądowi I instancji naruszenie "art. 141 par 1 pkt 4" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tej sytuacji wyjaśnić należy, że powołany przepis posiada złożoną strukturę wewnętrzną (art. 141 jest bowiem podzielony na 4 paragrafy). Jednakże żaden z paragrafów, w tym i § 1 powołany przez skarżącego kasacyjnie, nie posiada już dalszego podziału na podjednostki redakcyjne w postaci np. punktów, o których mowa jest w założonej skardze kasacyjnej.
Oznacza to, że w przywołanej ustawie nie istnieje wskazany przez skarżącego kasacyjnie przepis "art. 141 par 1 pkt 4". Sąd I instancji nie mógł zaś naruszyć przepisu, który nie istnieje. Podkreślić jedynie należy, że autor skargi kasacyjnej musi zawsze precyzyjnie określić, jaki konkretnie przepis prawa został naruszony zaskarżonym wyrokiem. Jeżeli dany przepis, którego zarzut dotyczy, zawiera kilka czy kilkanaście unormowań (norm prawnych), to w skardze kasacyjnej jej autor jest obowiązany wyraźnie wskazać, która z tych norm prawnych została jego zdaniem naruszona, poprzez prawidłowe wskazanie właściwej jednostki aktu normatywnego, w którym przepis ten został zawarty. Błędne powołanie się na konkretny przepis nie spełnia wymagań konstrukcyjnych skargi kasacyjnej, ponieważ w takim przypadku brak jest możliwości prawidłowego zakreślenia granic zaskarżenia, co uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, związanemu granicami skargi kasacyjnej, rozpoznanie tak postawionych zarzutów. Jak już zaś było wyjaśniane Naczelny Sąd Administracyjny nie może domyślać się intencji strony skarżącej i formułować za nią zarzutów pod adresem zaskarżonego orzeczenia.
W tej sytuacji do rozpatrzenia pozostał jedynie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c powołanej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem warunkiem uwzględnienia skargi na podstawie tego przepisu jest ustalenie przez Sąd istnienia naruszenia prawa materialnego lub postępowania przez organ administracji publicznej rozpatrujący daną sprawę oraz stwierdzenie, że naruszenie to miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a więc gdyby nie było stwierdzonego naruszenia przepisów prawa, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne.
Oznacza to, że można zatem zarzucić Sądowi I instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie prawa materialnego lub procesowego, które odpowiednio miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a mimo to Sąd ten nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonego orzeczenia. Natomiast w rozpatrywanej sprawie przedstawione przez Sąd I instancji przesłanki uwzględnienia skargi w pełni pozwalały na zastosowanie w tej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie pozwalały zaś na jej oddalenie.
Sąd dokonał wnikliwej oceny zaskarżonej decyzji zarówno w kontekście zastosowania przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania i zasadnie uznał, że zostały one naruszone. Jeśli zatem z wyroku wynika, że Sąd I instancji dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, to uznać należy, że rozstrzygnięcie wydane w oparciu o treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c powołanej ustawy jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej. Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej w zakresie tego zarzutu wskazuje, że w istocie sprowadza się ono jedynie do polemiki z ustaleniami stanu faktycznego i jego oceną dokonaną przez Sąd I instancji.
Dodatkowo na marginesie jedynie wskazać można, że Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd zawarty w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 1999 r., sygn. akt OSP 15/98 (ONSA 1999, nr 3, poz. 75), a także w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 12 sierpnia 2009 r. IV CSK 187/09, zgodnie z którym "Właściciel wywłaszczonej nieruchomości ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., aby być traktowany jako strona we wszystkich postępowaniach dotyczących tej nieruchomości, które mogą uniemożliwić lub utrudnić realizację roszczenia o jej zwrot."
Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona, a dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu ocena prawidłowości zaskarżonych decyzji w pełni odpowiada prawu.
Mając powyższe na względzie na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) Sąd orzekł jak w sentencji.