Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 18 marca 2022 r. (sygn. akt l SA/Wa 1800/21) - orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") - oddalił skargę M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 26 maja 2021 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 20 stycznia 2021 r. nr [...] o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia w formie warszawskiego bonu żłobkowego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M.K..
Powołując się na podstawy wskazane w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:
- 1. naruszenie art. 3 pkt. 23 lit. c w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 615) - poprzez jego niewłaściwą wykładnią polegającą na przyjęciu, że utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w przypadku osoby prowadzącej działalność gospodarczą jest jedynie sytuacja całkowitego zamknięcia działalności gospodarczej, w sytuacji, gdy w pojęciu utraty innej pracy zarobkowej mieści się również faktyczna utrata dochodów z danego zatrudnienia lub znaczne zmniejszenie dochodów z danego źródła;
- 2. naruszenie art. art. 5 ust. 4, 4a, 4b ustawy o świadczeniach rodzinnych - poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji gdy z wykładni funkcjonalnej przedmiotowych przepisów wynika, że dochód z danego źródła powinien być osiągany i aktualny w danym okresie zasiłkowym;
- 3. naruszenie art. 3 pkt. 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 3 pkt 23 lit. c ustawy o świadczeniach rodzinnych - poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że skoro zasiłek macierzyński osoby prowadzającej prowadzącej działalność gospodarczą ma charakter ekwiwalentu dochodów z działalności gospodarczej przed urodzeniem dziecka to jego utrata nie stanowi utraty dochodu, tymczasem przyjęcie, że zasiłek macierzyński ma charakter ekwiwalentu dochodów z działalności gospodarczej powinno prowadzić do stwierdzenia, że jego utrata stanowi dochód utracony;
- 4. naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z § 7 pkt 2 uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 8 czerwca 2017 r. nr L/1227/2017, w brzmieniu zmienionym uchwałą Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 19 kwietnia 2018 r. nr LXV/1786/2018 - poprzez jego niezastosowanie i pominięcie w sytuacji, gdy w czasie okresu zasiłkowego 2019/2020 a zarazem w czasie trwania postępowania przed organami administracji publicznej zmieniła się liczba członków rodziny skarżącego tj. w dniu 14 lutego 2020 r. liczba członków rodziny zmieniła się na cztery osoby. W związku z tym dochód przypadający na członka rodziny powinien być podzielony na cztery osoby. To z kolei oznacza, że niezależnie do tego czy uznać zasiłek macierzyński z 2018 r. za dochód utracony, to od 14 lutego 2020 r. spełnione są kryteria dochodowe w związku ze zmianą liczby członków rodziny;
- 5. naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 170 § 1 kodeksu postępowania cywilnego - poprzez oddalenie wniosku dowodowego zawartego w skardze z dnia 27 czerwca 2021 r. o przeprowadzenie dowodu z zeznań podatkowych PIT za 2019 i 2020 r., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż przedmiotowy dowód służył wykazaniu, że strona nie przekroczyła kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania bonu żłobkowego w okresie zasiłkowym 2019/2020 przy potraktowaniu dochodu z zasiłku macierzyńskiego pobieranego w okresie od 1 stycznia 2018 r. do 23 października 2018 jako dochód utracony.
Wobec powyższego skarżący wnosił o:
- 1. uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,
- 2. rozpoznanie - w trybie art. 191 p.p.s.a. - postanowienia o oddaleniu wniosku dowodowego o przeprowadzenie dowodu z zeznań podatkowych Pit za 2019 i 2020, które nie podlegało zaskarżeniu w drodze zażalenia, a miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy,
- 3. zasądzenie kosztów zastępstwa według norm prawem przypisanych.
Ponadto skarżący oświadczył, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
W piśmie procesowym z dnia 14 czerwca 2023 r. skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów w postaci wydruku z Centralnej Ewidencji Działalności Gospodarczej, z którego wynika, iż jego żona zakończyła działalność gospodarczą w dniu 2 stycznia 2023 r. oraz z PIT-ów 36 za 2021 i 2022 r. na okoliczność, iż małżonka po 2018 r. uzyskiwała niższe dochody niż w tym właśnie roku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2023, poz. 259 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak żadnej z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
Przedmiotowa skarga kasacyjna zarzuca naruszenie zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, tym niemniej podstawowe znaczenie miały w niej kwestie materialnoprawne, a co uzasadniało odniesienie się w pierwszej kolejności do zasadniczego problemu, jakim w tym przypadku stanowiła wykładnia art. 3 pkt 23 lit. c w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017, poz. 1952 ze zm., dalej jako "u.ś.r."). Spór w niniejszej sprawie dotyczył bowiem głównie tego, czy pojęcie: "utraty dochodu", jakim posługuje się ustawa o świadczeniach rodzinnych, obejmuje również sytuację faktyczną utraty dochodu z danego zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) lub znacznego zmniejszenia dochodów z danego źródła oraz czy zaprzestanie pobierania zasiłku macierzyńskiego przez osobę prowadzącą działalność gospodarczą stanowi dochód utracony.
Powyższa kwestia sporna wyłoniła się wskutek oddalenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 26 maja 2021 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 20 stycznia 2021 r. o odmowy przyznania skarżącemu świadczenia w formie warszawskiego bonu żłobkowego. Sąd I instancji podzielił bowiem pogląd organów, iż skarżącemu wnioskowane przez niego na okres świadczeniowy 2019/2020 świadczenie nie przysługuje z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego.
Tym samym, Sąd I instancji nie zgodził się ze stanowiskiem strony skarżącej, iż w niniejszej sprawie należało wziąć pod uwagę tzw. dochód utracony, który - jak twierdził skarżący - stanowiło zmniejszenie dochodu z prowadzonej przez jego żonę jednoosobowej działalności gospodarczej oraz zaprzestanie pobierania przez nią zasiłku macierzyńskiego w październiku 2018 r. Sąd Wojewódzki twierdził bowiem, że skoro zasiłek macierzyński ma charakter ekwiwalentu wynagrodzenia za pracę, tudzież ekwiwalentu dochodów uzyskiwanych przed urodzeniem dziecka z innego rodzaju aktywności zawodowej, jak np. z działalności gospodarczej, to - o ile zasiłek jest pobierany w okresie zatrudnienia lub prowadzenia tejże działalności - na potrzeby ustalania prawa do świadczenia wychowawczego należy je traktować, ze wszystkimi tego konsekwencjami, jako dochód "z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" w rozumieniu art. 3 pkt 22 u.ś.r.
Sąd Wojewódzki podkreślał bowiem przy tym, że przepis art. 3 pkt 22 u.ś.r., definiując pojęcie "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", zawiera szczegółowe wyliczenie stosunków prawnych, na podstawie których praca może być wykonywana. Przepis ten wiąże pojęcie "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" z określonymi stosunkami prawnymi, nie zaś z okolicznościami faktycznymi, takimi jak: wykonywanie pracy czy uzyskiwanie wynagrodzenia Faktyczne zatem uzyskiwanie przez żonę skarżącego dochodów po roku bazowym (nawet stosunkowo niewielkich) z tytułu prowadzonej przez nią działalności gospodarczej a której nie wyrejestrowała ani też jej nie zawiesiła, nie może spowodować, jak chciałby tego skarżący, uznania wypłaconego zasiłku macierzyńskiego za dochód utracony.
W związku z tym, Sąd Wojewódzki stwierdził, że skoro poza sporem pozostawało, iż żona skarżącego nie utraciła innej pracy zarobkowej, ponieważ nie wyrejestrowała ani nie zawiesiła prowadzonej przez nią działalności gospodarczej, to wysokość uzyskiwanych przez nią dochodów w 2019 r. i w 2020 r. z tytułu prowadzenia tejże działalności, pozostawała bez znaczenia z uwagi na to, że w tym przypadku rokiem bazowym był rok 2018.
Z tych też względów Sąd Wojewódzki oddalił także wnioski, zawarte w skardze o przeprowadzenie dowodów z zeznań podatkowych za 2019 r. i 2020 r.
Z tym stanowiskiem nie zgodził się skarżący i we wniesionej skardze kasacyjnej wskazywał na błędną wykładnię pojęcia "utrata dochodu" przyjętą przez Sąd Wojewódzki w niniejszej sprawie.
W związku z powyższym, skład orzekający pragnie wyjaśnić, iż materialnoprawną podstawą objętej skargą decyzji stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w powiązaniu z uchwałą Rady m.st. Warszawy z dnia 8 czerwca 2017 r. nr L/1227/2017 w sprawie warszawskiego bonu żłobkowego, zmienioną uchwałą z dnia 19 kwietnia 2018 r. nr LXV/1786/2018. W myśl § 7 ust. 1 pkt 2 w/w uchwały, świadczenie w postaci warszawskiego bonu żłobkowego przysługuje, jeżeli miesięczny dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 2883 zł. Zgodnie zaś z § 8 ust. 1 cyt. uchwały, do ustalenia dochodu stosuje się odpowiednio art. 3 pkt 2 i art. 5 ust. 4-4b i 7-8 u.ś.r.
Definicję dochodu zawiera zaś art. 3 pkt 1 u.ś.r. Natomiast za dochód rodziny ustawa przyjmuje sumę dochodów członków rodziny (art. 3 pkt 2 u.ś.r.). Z kolei dochodem członka rodziny jest przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy (w niniejszej sprawie jest to rok 2018), z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4-4c, (art. 3 pkt 2a u.ś.r.). Zgodnie zaś z art. 5 ust. 4 u.ś.r., w przypadku utraty dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego.
Stosownie do treści art. 3 pkt 23 u.ś.r., utrata dochodu oznacza utratę dochodu spowodowaną m in.: utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (pkt 23c); wykreśleniem z rejestru pozarolniczej działalności gospodarczej lub zawieszeniem jej wykonywania (pkt 23f); utratą zasiłku chorobowego, świadczenia rehabilitacyjnego lub zasiłku macierzyńskiego, przysługujących po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (pkt 23h).
Ilekroć natomiast w ustawie jest mowa o zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej, oznacza to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej (art. 3 pkt 22). Należy też zauważyć, iż art. 3 w pkt 23 b-l u.ś.r. wymienia enumeratywnie źródła dochodów, których utratę ustawodawca uznał za dochód utracony. Przepis ten - jako przesłanki do uznania utraty dochodu - nie wymienia jednak faktycznej utraty dochodów z danego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej czy też znacznego zmniejszenia wysokości tych dochodów z danego źródła. Gdyby zatem ustawodawca chciał uznać przejściowe uszczuplenie (zmniejszenie) dochodu z określonego źródła za utratę dochodu, to zapewne taką przesłankę zawarłby w tym przepisie. Zdefiniował to jednak inaczej uznając, że utrata dochodu to utrata wymienionych w przepisie źródeł dochodu.
Dodatkowo, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, art. 3 pkt 22 u.ś.r. wyraźnie wskazuje na podstawie jakich stosunków praca może być wykonywana tj. na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą, umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło, członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Przepis ten jednoznacznie zatem odnosi się do określonych stosunków prawnych, nie zaś do sytuacji faktycznych, takich jak uzyskiwanie wynagrodzenia czy wykonywanie pracy podczas trwania tych stosunków.
Zdaniem składu orzekającego, wykładnia powyższych przepisów prowadzi więc do wniosku, że pozostawanie w stanie zatrudnienia lub wykonywanie innej pracy zarobkowej w oparciu o którąkolwiek z ww. podstaw prawnych wskazanych w art. 3 pkt 22 u.ś.r. uniemożliwia uznanie, iż nastąpiła utrata dochodu spowodowana zmniejszeniem dochodu z danego źródła.
Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, takiemu rozumieniu omawianych przepisów nie stoi też na przeszkodzie pojęcie utraty dochodu wskazane w art. 3 pkt 23 f u.ś.r. W przepisie tym ustawodawca uszczegółowił bowiem tylko, że w przypadku prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej dla przyjęcia, że doszło do utraty dochodu, konieczne jest jej wykreślenie z rejestru pozarolniczej działalności gospodarczej lub zawieszenie jej wykonywania w rozumieniu stosownych przepisów.
Dla odkodowania pojęcia utraty dochodu, zawartego w art. 3 pkt 23 w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy, nie ma również znaczenia treść przepisu art. 5 ust. 4- 4b u.ś.r. Przepis ten bowiem reguluje jedynie kwestię sposobu ustalenia dochodu w sytuacji gdy mamy do czynienia z utratą/uzyskaniem dochodu.
W rezultacie, skoro zatem poza sporem w niniejszej sprawie pozostawał fakt, iż w roku bazowym 2018 r. żona skarżącego nie zamknęła prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej ani jej nie zawiesiła (jak wynika z pisma z dnia 14 czerwca 2023 r. nadesłanego do Naczelnego Sądu Administracyjnego, do wykreślania działalności gospodarczej z CEDG doszło dopiero w dniu 2 stycznia 2023 r.), zaś zmniejszenie dochodów z tego tytułu w roku 2018 wynikało z tego, że od stycznia do października 2018 r. - w związku z urodzeniem dziecka – przebywała ona na urlopie macierzyńskim i jedynie faktycznie nie wykonywała ona pracy w ramach prowadzonej działalności, to słusznie Sąd I instancji orzekł, iż w takiej sytuacji nie można było mówić o utracie dochodu.
Brak było jednocześnie podstaw do przyjęcia, że pobierany przez żonę skarżącego od dnia 24 stycznia 2018 r. do dnia 22 października 2018 r. zasiłek macierzyński stanowił - w realiach rozpoznawanej sprawy - dochód utracony. Jak wyżej wskazano, po myśli art. 3 pkt 23h u.ś.r., utrata zasiłku macierzyńskiego będzie stanowiła dochód utracony tylko w sytuacji, w której zasiłek macierzyński przysługiwał po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Pobieranie zatem zasiłku macierzyńskiego w okresie prowadzonej działalności gospodarczej prawidłowo zostało zakwalifikowane przez Sąd Wojewódzki jako dochód z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy. Niewątpliwie bowiem świadczenie to wypłacane w okresie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej stanowi swego rodzaju ekwiwalent wynagrodzenia za pracę czy też ekwiwalent dochodów uzyskiwanych z innej pracy zarobkowej (w tym prowadzonej działalności gospodarczej).
Niezrozumiały natomiast okazał się zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 u.ś.r. poprzez jego niezastosowanie i pominięcie, że w czasie okresu zasiłkowego 2019/2020 zmieniła się liczba członków rodziny skarżącego, w związku z czym dochód przypadający na członka rodziny powinien być podzielony na cztery osoby. Przepis ten określa bowiem kryterium dochodowe warunkujące przyznanie zasiłku rodzinnego i nie miał zastosowania w niniejszej sprawie.
W związku z tym, mając powyższe wywody na uwadze należało znać, że podniesione w petitum skargi kasacyjnej zarzuty obrazy prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie nie były zasadne
Niezasadne okazały się także zarzuty istotnego naruszenia postępowania, w postaci art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 170 § 1 k.p.c.
Po pierwsze, zgodnie z utrwalonym i jednolitym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty kasacyjne, oparte na art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. mogą być – co do zasady – podnoszone tylko, gdy sąd wojewódzki dopuści dowód, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Taka zaś sytuacja nie miała w niniejszej sprawie miejsca.
Po drugie, skoro ustalenie dochodu na potrzeby przyznania bonu żłobkowego na okres świadczeniowy 2019/2020 następowało w niniejszej sprawie w oparciu o dochód członków rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym ten okres (a więc w roku 2018), to wnioski dowodowe zawarte w skardze o przeprowadzenie dowodów z zeznań podatkowych za lata 2019 i 2020 nie miały w tym przypadku w ogóle żadnego znaczenia. Z tych samych więc powodów tego rodzaju wnioski, z tym, że dotyczące zeznań podatkowych za rok 2021 i rok 2022 r. (pismo z dnia 14 czerwca 2023 r.) również nie zasługiwały na uwzględnienie.
W tym stanie rzeczy, uznając skargę kasacyjną za niezasadną, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 §2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.