Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 137/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę J. C. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
W dniu [...] marca 2009 r. J. C. Ś. wystąpił o przyznanie pomocy finansowej na zakup żywności, środków czystości, opału i zabezpieczenie opłat za energię elektryczną. W trakcie sporządzania aktualizacji wywiadu środowiskowego w dniu [...] marca 2009 r. sprecyzowano żądania strony wskazując, że oczekuje pomocy zarówno w formie zasiłku okresowego jak i celowego, na energię elektryczną w kwietniu 2009 r., na dofinansowanie opału w kwietniu i maju 2009 r., środki czystości w kwietniu i maju 2009 r., zaś na zakup żywności na okres od dnia 1 kwietnia do dnia 30 czerwca 2009 r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. Prezydenta Miasta Olsztyn przyznał świadczenie pieniężne na zakup posiłku lub żywności w postaci zasiłku celowego w wysokości 600 zł, które to świadczenie miało być realizowane w okresie od 1 kwietnia 2009 r. do 30 czerwca 2009 r. w wymiarze 200 zł na miesiąc. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Olsztyna, ale wyrokiem z dnia [...] października 2009 r. sygn. akt II SA/Ol 771/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego ze wskazaniem, iż skarżący w wywiadzie środowiskowym sprecyzował, że ubiega się o zasiłek celowy na żywność od dnia 1 kwietnia do dnia 30 czerwca 2009 r., mając przyznany już zasiłek celowy na zakup żywności od stycznia do marca 2009 r. Ponownie rozpatrując sprawę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Olsztyn z dnia [...] kwietnia 2009 r.
Oddalając skargę na powołaną decyzję z dnia [...] stycznia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, że pomoc finansowa na dożywianie przyznana została skarżącemu w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" przewidzianego w ustawie z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz.U. Nr 267, poz. 2259). Spełnienie ustawowych kryteriów – określonych w art. 3 i art. 5 powołanej ustawy - przez osobę ubiegającą się o taki zasiłek nie oznacza, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie świadczenia w wysokości, którą sama określa. Do udzielania tej pomocy stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o pomocy społecznej, co w świetle art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oznacza, iż zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej w ramach uznania administracyjnego.
Organ rozpoznając wniosek o przyznanie zasiłku celowego, w tym także świadczenia na dożywianie, musi mieć zatem na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, lecz także interesy innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej. Skoro więc decyzja o przyznaniu zasiłku celowego wydawana jest w ramach uznania administracyjnego, organ przyznający zasiłek nie jest zobowiązany do spełnienia żądań strony, która musi liczyć się z tym, że organ odmówi przyznania jej tego świadczenia lub jego rozmiar będzie różny od tego, który strona określiła we wniosku. Zarówno wysokość, jak i samo przyznanie świadczenia uzależnione są od możliwości finansowych organu przyznającego pomoc oraz ilości innych osób potrzebujących i zamieszkujących na terenie danej gminy. Decyzja w sprawie przyznania zasiłku celowego nie może jednak być rozstrzygnięciem dowolnym. W art. 3 ust. 3 i art. 4 ustawy o pomocy społecznej określono wskazówki dla organu orzekającego, iż forma i rozmiar świadczenia z pomocy powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, przy czym potrzeby osób korzystających z pomocy powinny być uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej.
Organ pierwszej instancji w piśmie z dnia [...] kwietnia 2009 r. skierowanym do organu odwoławczego wyjaśnił, iż średnia kwota zasiłku celowego na osobę na zakup żywności w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" wynosiła w marcu 2009 r. 78,07 zł. Tymczasem, skarżącemu przyznano kwotę 100 zł miesięcznie na osobę. Łączna kwota świadczeń przyznanych rodzinie skarżącego w okresie od stycznia 2009 r. do czerwca 2009 r. wynosi łącznie [...] zł. Na tą kwotę składają się przyznane zasiłki okresowe, zasiłki celowe (np. na zakup leków, żywności, opału, środki czystości, opłacenie energii elektrycznej). Poza tym skarżący dysponował dochodem w wysokości [...] zł za marzec 2009 r. i [...] zł za kwiecień 2009 r. z tytułu renty inwalidzkiej. W okresie od stycznia do czerwca 2009 r. miał również przyznany zasiłek okresowy w wysokości [...] zł., natomiast za okres od lipca do grudnia 2009 r. w kwocie [...] zł. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Olsztynie w marcu 2009 r. w rozdziale zasiłki i pomoc w naturze na zasiłki celowe rozdysponował kwotę [...] zł, a pomocą objęto 1094 osoby.
Średnia kwota takiego zasiłku wynosiła 236,48 zł. Tymczasem, skarżącemu z tytułu zasiłków celowych w tym samym miesiącu czyli w marcu 2009 r. przyznano kwotę [...]. Miesięczny dochód skarżącego mieści się w kryterium ustalonym w ustawie z dnia 29 grudnia 2005 r., co uprawnia go do przyznania pomocy na dożywianie. Skoro jednak decyzja o przyznaniu tej pomocy ma charakter uznaniowy, to oznacza przyznanie organowi możliwości dokonania wyboru jednego z dopuszczonych prawem rozstrzygnięć w konkretnej, indywidualnej sprawie. Organ nie jest więc związany co do wysokości przyznanego świadczenia. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, potrzeby osoby wnioskującej mogą być uwzględnione, jeżeli odpowiadają możliwościom pomocy społecznej. Organ orzekający ocenił wszystkie okoliczności sprawy i wyjaśnił motywy swojego rozstrzygnięcia, iż sytuacja bytowa i finansowa skarżącego uzasadniała przyznanie mu pomocy w kwocie 600 zł na okres od 1 kwietnia 2009 r. do 30 czerwca 2009 r. Skarżący musi zdać sobie sprawę, że nie jest on jedynym potrzebującym wsparcia ze środków pomocy społecznej na terenie Olsztyna, że oprócz niego jest jeszcze wielu potrzebujących znajdujących się w równie trudnej lub wręcz gorszej sytuacji finansowej, a organ dysponuje ograniczonymi środkami finansowymi na pomoc społeczną, których wysokość często nie zależy od organu.
Organ dysponujący ograniczoną pulą środków na zadania związane z pomocą społeczną musi mieć na uwadze fakt, że zwiększając, czy też przyznając pomoc jednej z osób potrzebujących musi tę pomoc zmniejszyć lub wręcz odmówić pomocy innej osobie potrzebującej. Z akt administracyjnych nie wynika natomiast, by żona skarżącego posiadała przeciwwskazania do podjęcia pracy zarobkowej. Fakt, iż żona skarżącego nie chciała zarejestrować się w urzędzie pracy ani nawet uzyskać dowodu osobistego (choć z aktualizacji wywiadu środowiskowego wynika chęć zmiany tej postawy) nie może zmienić oceny sytuacji, że rodzina skarżącego nie próbuje wykorzystać wszystkich możliwych środków celem poprawienia swojej trudnej sytuacji materialnej, a pamiętać należy również o tym, że pomoc społeczna ma wspierać osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwiać im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, a nie utrzymywać osoby korzystające z pomocy społecznej.
Zaskarżone decyzje wydane zostały w oparciu o obowiązujące przepisy, a o wysokości przyznanego świadczenia decydowały nie tylko sytuacja życiowa skarżącego, lecz także możliwości finansowe ośrodka pomocy społecznej. Zatem zarzuty dotyczące przyznania zbyt niskiej kwoty na zaspokojenie potrzeb żywnościowych są bezzasadne, gdyż spełnianie kryteriów ustawowych przez osobę zainteresowaną nie oznacza obowiązku przyznania jej tego świadczenia we wnioskowanej wysokości. W ocenie Sądu organy administracyjne orzekające w sprawie nie wyszły poza zakres uznania administracyjnego. Akta administracyjne wskazują, że wspierają one rodzinę skarżącego w ramach posiadanych środków i możliwości. Nie oznacza to jednak, że mają obowiązek przyznawania skarżącemu pomocy w każdym przypadku i w wysokości ściśle przez niego określonej.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 kwietnia 2010 r. złożył J. Ś. zarzucając naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7 §1 i art. 77 §1 kpa, polegające na niewzięciu pod uwagę przez Sąd wszystkich naruszeń przepisów postępowania w postępowaniu administracyjnym, w tym naruszeń polegających na pominięciu zarzutów zgłaszanych przez skarżącego, a w szczególności zarzutu dotyczącego braku należytego ustalenia stanu faktycznego sprawy przez organ administracji, co miało wpływ na treść decyzji organu odwoławczego, co z kolei miało istotny wpływ na treść wydanego przez Sąd orzeczenia oddalającego skargę. W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię, t. art. art. 8 ust. 2 w zw. z art. 67 ust. 1 i 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 3 pkt 1, 3 i 4, ust. 1 pkt 1 i art. 36 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w zw. z art. 3 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", polegające na nieprzyznaniu skarżącemu zasiłku celowego na zakup żywności, w odpowiedniej wysokości, pomimo ustalenia, iż skarżący znajduje się wraz z żoną w niedostatku, cierpi na różnorodne bardzo poważne schorzenia, nie odnosząc wysokości przyznanego uznaniowego zasiłku do trudnej sytuacji skarżącego, lecz do ograniczonych możliwości organu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż skarżący wraz z żoną pozostaje w skrajnym ubóstwie i jest osobą chorą na różne schorzenia, co ustaliły organy administracji i Sąd. Przyznane skarżącemu świadczenie w wysokości 100 zł. miesięcznie na osobę w rodzinie w żaden sposób nie odpowiada minimalnym potrzebom żywnościowym skarżącego i jego rodziny. Organ administracji wydając zaskarżoną decyzję przekroczył granice uznania administracyjnego. Przyznawanie świadczeń w ramach tego uznania nie oznacza, iż organ może przyznawać pomoc o charakterze pozornym, nie mającą żadnego odniesienia do np. cen żywności w kraju. Wysokość pomocy udzielona skarżącemu jest niewystarczająca i zdaniem skarżącego powoduje zagrożenie jego życia i zdrowia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – dalej ppsa, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa.
Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.
Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej o niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy – bez wskazania jakie okoliczności miałyby jeszcze być wzięte pod uwagę i jakie mogły mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy – Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał postępowanie dowodowe organów orzekających za nienaruszające przepisów procesowych. Wszystkie bowiem okoliczności faktyczne dotyczące stanu majątkowego i sytuacji życiowej skarżącego, mające znaczenie dla przyznania pomocy, zostały wystarczająco i należycie wyjaśnione przez organy orzekające. Niewskazanie w skardze kasacyjnej, które okoliczności faktyczne zostały pominięte lub niewyjaśnione powoduje, iż zarzucanie naruszenia prawa procesowego z tego powodu stanowi jedynie nieuzasadnioną polemikę z rozstrzygnięciami organów i Sądu.
Nie są również zasadne zarzuty naruszenia prawa materialnego. Sąd pierwszej instancji prawidłowo bowiem wskazał, że skoro do udzielenia pomocy na podstawie ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" – mającej zastosowanie w niniejszej sprawie – stosuje się z mocy art. 7 tej ustawy odpowiednio przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, to oznacza konieczność uwzględnienia przy udzielaniu takiej pomocy także finansowych możliwości organu i potrzeb innych osób spełniających ustawowe warunki do otrzymania takiej pomocy. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Słusznie więc Sąd pierwszej instancji wskazał, iż skarżącemu nie przysługuje roszczenie o uzyskanie pomocy w formie i wysokości przez niego określonej, lecz w wysokości uwzględniającej konieczność zapewnienia takiej pomocy również innym potrzebującym, niejednokrotnie pozostających w jeszcze trudniejszych warunkach bytowych, niż skarżący, zwłaszcza gdy forma i wysokość udzielanej pomocy musi spełniać także ustawowe kryterium mieszczenia się w możliwościach pomocy społecznej. Za możliwości te należy więc przyjąć wysokość środków finansowych pozostających w dyspozycji organu na ten cel oraz ilość osób spełniających ustawowe kryteria do skorzystania z takiej pomocy.
Sąd prawidłowo zatem uznał zaskarżone decyzje za wyczerpująco i należycie uzasadnione odnośnie uznaniowego ustalenia wysokości przyznanej skarżącemu pomocy. Organy te wykazały bowiem, iż wysokość przyznanej pomocy przekraczała średnią wysokość takiej pomocy udzielonej innym osobom. Wykazano również wysokość środków pozostających w dyspozycji organu orzekającego i ilość osób, którym udzielono takiej pomocy, co w konsekwencji wyczerpuje zasadność przyznania skarżącemu pomocy w takiej wysokości, w jakiej określiły to organy orzekające.
Słusznie przy tym podniesiono w zaskarżonym wyroku, iż Sąd nie może wkraczać w kompetencje organów do ustalenia wysokości udzielonej pomocy, lecz jedynie ocenia, czy przyznana pomoc została należycie uzasadniona, w sposób nienaruszający obowiązującego prawa.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.
O przyznaniu kosztów zastępstwa procesowego z tytułu pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeknie Sąd pierwszej instancji.