Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 30 grudnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1215/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.G. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.
Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Starosta Warszawski Zachodni, decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...], zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie wskazanych w niej dróg gminnych oraz na przebudowie przepustów na istniejących rowach melioracyjnych, jak również na przebudowie dróg innych kategorii w zakresie skrzyżowań na terenie gminy B. W wyniku wydania tej decyzji została między innymi wydzielona działka nr [...] i [...] z obrębu [...]-W., gmina B., stanowiąca własność M.G., która przeszła na własność Gminy B. Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. Starosta Powiatu Warszawskiego Zachodniego ustalił odszkodowanie za ww. działki w łącznej wysokości 5 280 zł, jednak Wojewoda Mazowiecki, decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] uchylił decyzję organu I instancji stwierdzając, że sporządzony w przedmiotowej sprawie operat szacunkowy zawiera wady formalne i merytoryczne. W ponownym postępowaniu, decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., Starosta Warszawski Zachodni ustalił odszkodowanie na rzecz M.G. w wysokości 4.152 zł, którą Wojewoda Mazowiecki, decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., utrzymał w mocy.
Dokonując oceny prawidłowości sporządzonego w sprawie nowego operatu szacunkowego, Wojewoda stwierdził, że został on sporządzony prawidłowo, a choć organ I instancji nie uaktualnił informacji na temat numerów ksiąg wieczystych prowadzonych aktualnie dla przedmiotowej nieruchomości, to uchybienie to nie może przesądzać o wadliwości zaskarżonej decyzji w stopniu wpływającym na konieczność przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji lub wydania przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej. Organ odwoławczy stwierdził, iż operat został sporządzony zgodnie z przepisami, szczegółowo uzasadniając swoje stanowisko w tym zakresie.
W skardze na powyższą decyzję M.G. zarzuciła naruszenie art. 6, 7 i art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a., art. 7 w związku z art. 107 § 3 k.p.a., art. 9 i 11 k.p.a., art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, gdyż odszkodowanie ustalono w kwocie niższej, niż ta, jaka wynika według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.
Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał: Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi przez organ I instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Stosownie do ust. 3 powołanego przepisu odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości. Wojewoda Mazowiecki prawidłowo ustalił wysokość odszkodowania za nieruchomość i zasadnie przyjął, że operat szacunkowy określający wartość wywłaszczonej nieruchomości i stanowiący w tej sprawie podstawę ustalenia wysokości odszkodowania, sporządzony został zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Organy obu instancji nie naruszyły też art. 156 ust. 3 u.g.n.
Zgodnie z tym przepisem operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. W rozpoznawanej sprawie operat szacunkowy datowany był na dzień [...] września 2013 r., zaś Wojewoda Mazowiecki wydał decyzję w dniu [...] stycznia 2014 r., a zatem z zachowaniem terminu przewidzianego dla ważności operatu szacunkowego. Ponadto, wbrew wywodom skarżącej, sporządzona w sprawie opinia rzeczoznawcy majątkowego odpowiada prawu, co ma przełożenie na legalność kontrolowanych decyzji. W sprawie nie doszło do przekroczenia przez biegłego rzeczoznawcę swobody, którą przyznał mu ustawodawca. Znajdująca się bowiem w aktach opinia sporządzona została zgodnie z wymogami cytowanych wcześniej przepisów. W tym kontekście zarzuty skarżącej mają walor jedynie polemiczny.
Skarżąca nie złożyła operatu szacunkowego sporządzonego przez innego rzeczoznawcę majątkowego, nie wniosła również o dokonanie oceny sporządzonego w sprawie operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Nie można też podzielić zarzutu, że organy powinny dokonać własnych ustaleń faktycznych i prawnych, a nie oprzeć się na ustaleniach dokonanych przez rzeczoznawcę majątkowego sporządzającego operat szacunkowy. Należy mieć na uwadze, że z natury dowodu, jakim jest operat szacunkowy sporządzany przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego, organ prowadzący postępowanie nie może samodzielnie dokonywać ustaleń, dla których jest wymagane posiadanie wiadomości specjalnych. W tym zakresie organ, nie dopatrując się wadliwości innego rodzaju, jest zobligowany do zaakceptowania ustaleń dokonanych przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego, chyba że zostaną one podważone w kontroperacie lub w ocenie operatu dokonanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych.
Operat szacunkowy, którego prawidłowość nie jest kwestionowana przez organ, stanowi podstawę do ustalenia konkretnej wysokości odszkodowania. Należy podzielić zarzuty dotyczące uchybień polegających na wadliwym wskazaniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia – powołanie całych jednostek redakcyjnych przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych – bez szczegółowego określenia konkretnych przepisów, na podstawie których oparte zostało zaskarżone rozstrzygnięcie oraz na niedostatecznym wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, uchybienia te nie miały jednak wpływu na wynik sprawy. Także błąd polegający na wskazaniu nieaktualnego numeru księgi wieczystej nie wpływa na rozstrzygniecie w sytuacji, gdy zarówno organy orzekające w sprawie, jak i strona nie miały wątpliwości co do tego, za jaką nieruchomość jest orzekane odszkodowanie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M.G., prawidłowo reprezentowana, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 156 ust. 3 w zw. z art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) w zw. z § 36 ust. 5 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) polegające na uznaniu operatu szacunkowego M.S. jako prawidłowo sporządzonego podczas, gdy opierał się on na niewłaściwym doborze nieruchomości podobnych, co spowodowało ustalenie wartości nieruchomości według cen nieaktualnych na dzień wydania decyzji Wojewody Mazowieckiego, co w konsekwencji doprowadziło do zaniżenia orzeczonego odszkodowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Artykuł 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1–6 ustawy p.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji.
Oceniając zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za usprawiedliwione.
Naczelną zasadą postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej, która obliguje organ do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zatem takiego zgromadzenia materiału dowodowego i takiej jego oceny, aby wydane w sprawie rozstrzygniecie miało w tej dokumentacji oparcie. Konieczne jest to przede wszystkim dlatego, że sprawa musi być załatwiona co do jej istoty z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony, ale także aby w razie poddania kontroli sądowej tego rozstrzygnięcia nie było wątpliwości, która ze stron prawa administracyjnego – organy czy strona – ma w nim rację. Inaczej mówiąc rozstrzygniecie musi wynikać z materiału dowodowego, który też musi dawać możliwość wykazania, że zarzuty strony są nieuzasadnione.
W niniejszej sprawie nie można powiedzieć, żeby zarzuty M.G. były niezasadne.
W całym postępowaniu, poczynając od odwołania od decyzji Starosty Warszawskiego Zachodniego (wydanej po uchyleniu poprzedniej decyzji w sprawie), aż do skargi kasacyjnej, M.G. konsekwentnie podnosi, iż wysokość ustalonego odszkodowania jest rażąco zaniżona i nie odzwierciedla wartości nieruchomości. Zwraca również uwagę na to, że poprzednia decyzja Starosty – uchylona – ustalała odszkodowanie za tę samą nieruchomość, przy cenach rosnących na rynku, o 1128 zł wyżej, aniżeli obecnie, a także, że inne działki wywłaszczone od niej, przy takich samych warunkach, niezbyt daleko oddalone, zostały wycenione dużo wyżej za 1 m2 niż w niniejszej sprawie. Zdaniem skarżącej, wynika to z niewłaściwego doboru nieruchomości przyjętych przez biegłego do porównania. Stawiając taki zarzut, M.G. wskazywała dlaczego uważa, że nieruchomości nie są właściwie dobrane.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił w zaskarżonym wyroku, że wobec dowodu jakim jest operat szacunkowy sporządzony przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego organ prowadzący postępowanie nie może samodzielnie dokonywać ustaleń, dla których wymagane jest posiadanie wiadomości specjalnych.
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przewiduje, że w celu ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość konieczne jest uzyskanie operatu szacunkowego, sporządzonego przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego. Jednak operat szacunkowy podlega ocenie organu ustalającego odszkodowanie na takich samych zasadach, jak i inne dowody niezbędne do wyjaśnienia stanu sprawy. Zgodzić należy się, że do sporządzenia operatu szacunkowego wymagane są wiadomości specjalne, nie uwalnia to natomiast organu od jego oceny. To organowi administracji została przyznana określona kompetencja – określenie wysokości odszkodowania. To zatem na tym organie spoczywa obowiązek ustalenia istotnych okoliczności – wartości wywłaszczonej nieruchomości. To organ administracji powinien mieć wiedzę aby ocenić czy przy zastosowanej metodzie określania wartości nieruchomości wszystkie elementy tej metodzie przypisane zostały zastosowane prawidłowo. Tylko taka ocena pozwoli odpowiedzieć na zarzuty strony postępowania.
W sprawie nie można powiedzieć bez wątpliwości, iż zarzuty M.G. co do nieruchomości wziętych do porównania i obniżenia wartości nieruchomości, w stosunku do poprzednio ustalonej, były niesłuszne. Naruszenie zasady prawdy obiektywnej z art. 7 k.p.a. doprowadziło do naruszenia przepisów prawa materialnego przytoczonych w podstawach skargi, skoro nie można uznać, iż odszkodowanie ustalono w wysokości odpowiadającej wartości wywłaszczonej nieruchomości.
Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 188 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a.