Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 200[...]1, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego uchylił zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu wyroku podano, że Minister Infrastruktury powołaną decyzją z [...] sierpnia 2011 r., po rozpatrzeniu odwołania B. S. od decyzji Wojewody Mazowieckiego z [...] października 2010 r. nr [...] umarzającej postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia przez Powiat Warszawski (obecnie m.st. Warszawa), z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0541 ha, obręb [...] zajętej pod drogę publiczną ul. [...] – umorzył postępowanie odwoławcze. Organ wskazał, że pismem z 31 grudnia 2001 r. O. L. wystąpiła do Wojewody Mazowieckiego o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie przez podmiot publiczny własności m.in. nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], zajętej pod drogę publiczną ul. [...].
Wojewoda Mazowiecki, działając na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), decyzją z [...] października 2010 r. nr 1139/DP/1O umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat Warszawski (obecnie Miasto Stołeczne Warszawa) własności nieruchomości położonej w Warszawie, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0541 ha. obręb [...], zajętej pod drogę publiczną ul. [...]. Organ wskazał, że z odpisu księgi wieczystej KW nr [...] wynika, iż przedmiotowa nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa.
Od decyzji Wojewody Mazowieckiego odwołanie wniosła B. S., wskazując na wadliwość zaskarżonej decyzji i podnosząc fakt, że z odpisu księgi wieczystej z [...] stycznia 2002 r. wynika, iż prawo własności objętej nią nieruchomości przysługiwało osobom fizycznym.
Minister Infrastruktury podniósł w decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r., że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. prawo do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji służy stronie. Stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Warunkiem koniecznym do występowania podmiotu jako strony postępowania jest posiadanie interesu prawnego lub obowiązku związanego z prowadzonym postępowaniem albo żądanie przez podmiot czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zdaniem organu, pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a., może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego. Organ wskazał, że przepis art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną stanowi, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.
Z akt sprawy wynika, że nieruchomość oznaczona nr [...] stanowiła własność O. L. i H. L. (KW nr [...]). Spadek po H. L., zmarłej [...] czerwca 1994 r. nabyła w całości O. L. (postanowienie Sądu Rejonowego w Kutnie z [...] marca 2005 r. sygn. akt [...]), zatem przedmiotowa nieruchomość stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własność O. L. Z treści postanowienia Sądu Rejonowego w Kutnie I Wydział Cywilny z [...] marca 2005 r. sygn. akt [...], o stwierdzeniu nabycia spadku m.in. po O. L., (sprostowanego postanowieniem Sądu Okręgowego w Łodzi III Wydział Cywilny z 31 sierpnia 2005 r. sygn. akt [...]) wynika, iż spadek po O. L., zmarłej w dniu [...] lipca 2003 r., w zakresie nieruchomości położonych w Polsce na podstawie ustawy nabył Skarb Państwa.
W ocenie organu z powyższego wynika, że przedmiot rozstrzygnięcia na podstawie art. 73 ustawy obejmuje prawo własności do nieruchomości, czyli prawo rzeczowe, które w drodze spadkobrania, nabył Skarb Państwa.
Ponadto, z treści znajdującego się w aktach sprawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 7 października 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 925/09 wynika, że Sąd potwierdza, iż Skarb Państwa nabył prawa rzeczowe do nieruchomości (prawo własności, ograniczone prawo rzeczowe), jednocześnie wskazując, iż takim prawem rzeczowym nie jest "roszczenie" (w objętej wyrokiem sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej przyznania prawa własności czasowej wydanej na podstawie przepisów dekretu z 26 października 1946 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279 ze zm.).
Zdaniem organu odwoławczego żądanie stwierdzenia przejścia na własność podmiotu publicznego prawa własności danej nieruchomości zajętej pod drogę publiczną nie stanowi roszczenia, o jakim mowa w wyroku. Oznacza to, że B. S. nie wstąpiła w miejsce zmarłej O. L. w sprawie rozpatrzenia wniosku z 31 grudnia 2001 r. o stwierdzenie nabycia przez podmiot publiczny własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], jako zajętej pod drogę publiczną. Stwierdzenie, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. skutkuje umorzeniem postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła B. S., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 28 k.p.a., polegające na przyjęciu, że ze względu na brak interesu prawnego nie ma ona przymiotu strony.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżąca jest następcą prawnym O. L. w zakresie praw i obowiązków majątkowych innych, aniżeli prawo własności nieruchomości położonych w Polsce.
O. L. wystąpiła do organu z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną – ulicę W. i ulicę J., obejmujący m.in. przedmiotową działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni 514 m2. W postępowaniu prowadzonym przez Urząd Miasta Stołecznego Warszawy B. S. – jako następca prawny O. L. – została wezwana do przedłożenia ostatecznej decyzji Wojewody Mazowieckiego wydanej na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy z 13 października 1998 r., stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Skarb Państwa (lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego) gruntu zajętego pod drogę – ulicę W. i ulicę J., stanowiącego działki ewidencyjne: nr [...] o powierzchni 514 m2 i nr [...] o powierzchni 749 m2.
W dniu [...] stycznia 2010 r. Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy postanowieniem nr [...] zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za grunt stanowiący m.in. działkę nr [...], stwierdzając, że do ustalenia odszkodowania niezbędne są dokumenty potwierdzające prawo własności do przedmiotowej nieruchomości oraz ostateczna decyzja wojewody wydana na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną. Zdaniem skarżącej ma ona interes prawny do występowania w charakterze strony niniejszego postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając skargę za uzasadnioną na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podniósł, że skarżąca jest stroną postępowania prowadzonego przez Prezydenta m.st. Warszawy o ustalenie odszkodowania za działkę nr [...] zajętą pod drogę publiczną, które to postępowanie zostało w dniu [...] stycznia 2010 r. zawieszone do czasu wydania przez Wojewodę Mazowieckiego decyzji potwierdzającej przejście nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Wydanie decyzji potwierdzającej przejście prawa na jeden z wyżej wskazanych podmiotów jest warunkiem koniecznym do rozpoznania wniosku o odszkodowanie. Podstawą prawną rozstrzygnięć w obydwu sprawach jest ten sam przepis prawa materialnego (art. 73 ustawy z 13 października1998 r.), chociaż różne jego ustępy.
Skarżąca jest spadkobierczynią (na skutek spadkobrania po swoim mężu) po O. L., z wyłączeniem nieruchomości położonych w Polsce. Jak wynika z akt sprawy, w tym z odpisu z księgi wieczystej nr [...] Sądu Rejonowego dla Warszawy – Mokotowa, właścicielką działki nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. była O. L. (z tytułu współwłasności i spadkobrania po zmarłej w 1994 r. siostrze H. L.). Nieuprawnione jest więc zdaniem Sądu I instancji stanowisko organu, że "przedmiot rozstrzygnięcia na podstawie art. 73 ww. ustawy obejmuje prawo własności do nieruchomości, czyli prawo rzeczowe, które w drodze spadkobrania nabył Skarb Państwa". O. L. zmarła [...] lipca 2003 r. Zgodnie z art. 924 Kodeksu cywilnego spadek otwiera się z chwilą śmierci spadkodawcy, a spadkobierca nabywa spadek z chwilą otwarcia (art. 925 k.c.).
Natomiast zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, stają się z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością jednego z tych podmiotów. Wobec tego, jeżeli zostały spełnione przesłanki z art. 73 ust. 1 ustawy nieruchomość z mocy prawa stała się własnością Skarbu Państwa (lub jednostki samorządu terytorialnego), to nie mogła ona stać się własnością Skarbu Państwa na skutek dziedziczenia po O. L., zmarłej w 2003 r.
Skarżąca, jako spadkobierczyni po O. L. w zakresie praw i obowiązków innych aniżeli prawa do nieruchomości położonych w Polsce, domaga się wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy, gdyż rozstrzygnięcie w tym postępowaniu, będzie miało wpływ na jej prawa w sprawie o odszkodowanie (art. 73 ust. 4 ustawy). Sąd podniósł, że w przypadku, gdy decyzja rozstrzyga o prawach i obowiązkach konkretnego podmiotu, przyjmuje się, iż postępowanie dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku bezpośrednio, gdy zaś decyzja rozstrzygająca o prawach i obowiązkach jednego podmiotu odnosi skutek wobec praw i obowiązków innego podmiotu postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku tego innego pomiotu w sposób pośredni.
Sąd zaznaczył, że przepis art. 28 k.p.a. nie stawia wymogu, aby postępowanie administracyjne dotyczyło interesu prawnego podmiotu w sposób bezpośredni (por. wyrok NSA z 28 września 2009 r., II GSK 62/09). W niniejszej sprawie taka sytuacja zachodzi, dlatego skarżąca ma interes prawny w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Wadliwe jest więc stanowisko organu II instancji odnośnie umorzenia postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt. 3 k.p.a., zaskarżona decyzja narusza też art. 73 ust. 1 w zw. art. 28 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżając powyższy wyrok w całości zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
- – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 28 § 1 k.p.a. przez przyjęcie, że nie było podstaw do umorzenie postępowania odwoławczego pomimo, iż odwołanie pochodziło od podmiotu nie będącego stroną postępowania,
- – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 28 § 1 w zw. z art. 30 § 4 k.p.a., przez przyjęcie, że Skarb Państwa nie został następcą prawnym zmarłej osoby, pomimo istnienia w obrocie prawnym postanowienia sądu powszechnego rozstrzygającego tę kwestię,
- – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). przez przyjęcie, że stroną postępowania toczącego się w tym trybie jest podmiot niebędący w dniu 31 grudnia 1998 r. ani obecnie właścicielem spornej nieruchomości oraz niebędący następcą prawnym takiej osoby.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto poszczególne zarzuty, podkreślając że B. S. nie ma w sprawie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego.
B. S., reprezentowana przez adwokata, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej jako niemającej usprawiedliwionych podstaw.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w art. 183 § 2 tej ustawy. Skoro w sprawie nie stwierdzono wystąpienie tego rodzaju okoliczności, w postępowaniu kasacyjnym mogły być rozważone wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych zarzutach.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo uznał, że B. S. w postępowaniu prowadzonym na wniosek O. L. z dnia 31 grudnia 2001 r. o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie przez Powiat Warszawski (obecnie m.st. Warszawa) z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,0541 ha, obręb [...] zajętej pod drogę publiczną – ulicę W. na skutek spadkobrania stała się stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Podzielając w pełni wyrażone w zaskarżonym wyroku stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny podziela także zawartą tam argumentację prawną.
Zarówno wniosek o wydanie decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną dotyczący przedmiotowej nieruchomości, jak i wniosek o ustalenie odszkodowania, o którym mowa w ust. 4 art. 73 powołanej ustawy złożyła O. L., która w dniu 31 grudnia 1998 r. była właścicielką nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obręb [...] zajętej pod drogę publiczną. O. L. zmarła [...] lipca 2003 r. i jak wynika ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów spadkowych, w tym szczegółowo opisanych przez Sąd I instancji postanowień spadkowych, spadek po niej – w zakresie nieruchomości położonych w Polsce nabył na podstawie ustawy Skarb Państwa, w pozostałym zaś zakresie H. J. H. J. zmarł [...] września 2005 r., spadek po nim nabyły B. S. i E. S., które zawarły notarialną umowę działu spadku. B. S. jako spadkobierczyni H. J., będącego spadkobiercą O. L. w zakresie pozostałym niż położone w Polsce nieruchomości, które nabył po O. L. w drodze dziedziczenia Skarb Państwa jest stroną postępowania prowadzonego przez Prezydenta m.st.
Warszawy o ustalenie odszkodowania za działkę nr [...] zajętą pod drogę publiczną. Postępowanie to w dniu [...] stycznia 2010 r. zostało zawieszone do czasu wydania przez Wojewodę Mazowieckiego decyzji potwierdzającej przejście własności tej nieruchomości w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. W takiej sytuacji nie powinno budzić wątpliwości, że B. S. stała się stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. prowadzonego w tej sprawie na wniosek O. L. z dnia 31 grudnia 2001 r. postępowania. Takie stanowisko uzasadnia też powołany w skardze kasacyjnej art. 30 § 4 k.p.a., zgodnie z którym w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Z przepisu tego nie wynika, jak to twierdzi skarżący, że w okolicznościach niniejszej sprawy nastąpiło następstwo prawne Skarbu Państwa
Jak podniósł Sąd I instancji, zgodnie z art. 924 k.c. spadek otwiera się z chwilą śmierci spadkodawcy, a stosownie do art. 925 k.c. spadkobierca nabywa spadek z chwilą otwarcia. Skoro O. L. zmarła [...] lipca 2003 r., to nieruchomość stanowiąca w dniu 31 grudnia 1998 r. jej własność, jeżeli spełnione zostały przesłanki określone w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., stała się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego i ta sama nieruchomość nie mogła stać się własnością Skarbu Państwa na skutek dziedziczenia, co słusznie podkreślono w zaskarżonym wyroku.
Powołany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyrok siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2010 r. sygn. akt I OPS 3/09, w którym stwierdzono, że uprawnionym do złożenia wniosku o ustalenie i wypłacenie odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. może być także osoba, która po dniu 31 grudnia 1998 r., ale przed wydaniem decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 tej ustawy zawarła w formie aktu notarialnego umowę nabycia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną z osobą, która była właścicielem tej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. i została wpisana jako właściciel tej nieruchomości do księgi wieczystej nie może mieć znaczenia w niniejszej sprawie. Orzeczenie to zapadło w całkowicie odmiennych okolicznościach, dotyczyło innego przedmiotu rozstrzygnięcia. Powyższy pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny nie uprawnia do przyjęcia prezentowanego przez organ stanowiska co do przejścia własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa z datą wcześniejszą niż otwarcie spadku po O. L..
Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając, że B. S. ma interes prawny do występowania w charakterze strony niniejszego postępowania nie naruszył art. 28 k.p.a. (a nie jak omyłkowo zarzucono w skardze kasacyjnej art. 28 § 1 k.p.a.) i art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. W konsekwencji więc prawidłowo Sąd ten ocenił, że umorzenie postępowania odwoławczego nastąpiło z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a skoro tak, to nie doszło również w rozpoznawanej sprawie do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.