Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 5 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Bd 1164/15, oddalił skargę Przedsiębiorstwa Budowlano-Montażowego [...] Sp. z o.o. w Bydgoszczy na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
W piśmie z dnia 23 marca 2015 r. Przedsiębiorstwo Budowlano-Montażowe "[...]" Spółka z o.o. w Bydgoszczy wniosło o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej, jako działka nr 1/125 o powierzchni 0,5753 ha położonej w Bydgoszczy w prawo własności. Prawo użytkowania wieczystego nieruchomości zostało nabyte na podstawie aktu notarialnego z dnia 3 czerwca 2014r.
Prezydent Miasta Bydgoszczy decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. Nr [...] Prezydent Miasta Bydgoszczy odmówił przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej, jako działka nr 1/125 o powierzchni 0,5753 ha położonej w Bydgoszczy - w prawo własności.
W uzasadnieniu organ stwierdził, że w związku z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r. (sygn. akt K 29/13), skarżący nie spełnia wymogów określonych w art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w brzmieniu obowiązującym od dnia 17 marca 2015 r. i nie przysługuje mu uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.
Od powyższej decyzji odwołanie złożył skarżący zarzucając naruszenie art. 1ust.1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r. poz. 83), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110). Wskazano, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r. (sygn. akt K 29/13) nie oznacza, iż wnioskodawcy, jako następcy prawnemu użytkownika wieczystego, nie przysługuje prawo do przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności. Uprawnionymi do żądania przekształcenia są wszyscy kolejni następcy prawni użytkownika wieczystego, jeżeli prawo to przysługiwało poprzednikowi prawnemu w dniu 13 października 2005 r. W niniejszej sprawie w ocenie skarżącego jest bezspornym, że prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości istniało już przed dniem 31 października 2005 r., tj. datą nabycia nieruchomości przez [...] Spółkę z o.o. – obecnie w upadłości likwidacyjnej.
Wskazano, że nabywca użytkowania wieczystego w drodze umowy jest uprawniony do złożenia wniosku o przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności, jeżeli zostanie ujawniony w dziale II księgi wieczystej, co w niniejszej sprawie nastąpiło. Skoro więc prawo użytkowania wieczystego do nieruchomości istniało przed w/w datą, nie ma podstaw do odmowy przekształcenia dla następcy prawnego użytkownika wieczystego. Zasady tej, zdaniem skarżącego, nie zmienia wyrok Trybunału Konstytucyjnego.
Wojewoda Kujawsko - Pomorski decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda także powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r. (sygn. akt K 29/13). Ponadto organ wskazał, że aktualnie należy stosować przepisy art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110).
Zdaniem Wojewody skarżący prowadząc działalność w formie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, nie spełnia przesłanek określonych w art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, bowiem prawo wystąpienia z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na jego podstawie mają osoby fizyczne, którym prawo przysługiwało w dniu wejścia w życie ustawy lub będące ich następcami prawnymi. W ocenie organu dodatkowo analiza akt sprawy nie wskazuje, by nieruchomość była zabudowana na cele mieszkaniowe, zabudowana garażami albo przeznaczona pod tego rodzaju zabudowę.
Wojewoda zaznaczył, iż na mocy art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r., poz. 83 ze zm.) z żądaniem przekształcenia mogą wystąpić osoby prawne będące właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego. W ocenie organu odwoławczego z umowy sprzedaży nieruchomości wynika, że skarżący nabył prawo użytkowania wieczystego nieruchomości wraz ze znajdującym się na niej budynkiem stanowiącym odrębny od gruntu przedmiot własności. Nie została, zatem spełniona również przesłanka z art. 1 ust. 2 w/w ustawy.
Zdaniem Wojewody skarżący nie mógł nabyć prawa do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego również jako następca prawny użytkownika wieczystego w dniu wejścia w życie ustawy, tj. w dniu 13 października 2005 r.
Na powyższą decyzję skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, wnosząc o uchylenie decyzji wydanych w obu instancjach i zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r., poz. 83), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110).
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 5 stycznia 2016 r. oddalił skargę.
Sąd wskazał, że organy orzekające w sprawie trafnie zwróciły uwagę, iż w dniu 10 marca 2015 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110), a ponadto w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, jest niezgodny z art. 165 ust. 1 Konstytucji, w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, nie jest niezgodny z art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji.
Wobec tego, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie może mieć zastosowania art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przewidujący, że osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności, gdyż z dniem 17 marca 2015 r. wyeliminowany został on z porządku prawnego wobec uznania go przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją RP.
W ocenie Sądu organy zasadnie uznały, że od dnia 17 marca 2015 r. osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości nie są uprawnieni do żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności, a prawo do tego żądania dotyczy przypadków sprzed dnia wejścia w życie w/w ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw, tj. 9 października 2011 r. (Dz. U. z 2011 r., Nr 87, poz.1110).
Sąd uznał, że przyjęcie rozszerzającej wykładni powołanych wyżej przepisów stanowiłoby niedozwoloną ingerencję w prawo własności, przysługujące Skarbowi Państwa oraz jednostkom samorządu terytorialnego. Pozbawiłoby zwłaszcza podmioty samorządowe kontroli nad nieruchomościami oddanymi w użytkowanie wieczyste, zmuszając do automatycznego akceptowania każdego wniosku o przekształcenie.
Sąd I instancji podkreślił, że stosunek użytkowania wieczystego, łączący właściciela nieruchomości z użytkownikiem, ma charakter cywilnoprawny i jest oparty na zasadzie równości stron, zatem taka ingerencja musi jednoznacznie wynikać z przyjętych rozwiązań prawnych. Tym samym Sąd nie podzielił zarzutów skargi oraz przedstawionego w niej stanowiska odnośnie wykładni przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.
Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że po pierwsze skarżący jako osoba prawna nie spełnia przesłanek określonych w art. 1 ust. 1 i 3 ustawy, ponieważ prawo wystąpienia z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności mają osoby fizyczne, którym prawo przysługiwało w dniu wyjścia w życie ustawy lub będące ich następcami prawnymi; po drugie nieruchomość nie była zabudowana na cele mieszkaniowe, zabudowana garażami albo przeznaczona pod tego rodzaju zabudowę. Z umowy sprzedaży nieruchomości wynika zaś, że skarżący nabył prawo użytkowania wieczystego nieruchomości wraz ze znajdującym się na niej budynkiem stanowiącym odrębny od gruntu przedmiot własności. Nie została zatem spełniona również przesłanka z art. 1 ust. 2 w/w ustawy.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych. Wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r., poz. 83 ze zm.) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych ustaw (Dz. U. z 2011 r., nr 187, poz. 1110), poprzez niewłaściwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że ustawa nie precyzuje, jakiego rodzaju następstwo prawne uprawnia użytkownika wieczystego do żądania przekształcenia. Wobec tego należy – w ocenie skarżącego – przyjąć, że jest to następstwo prawne tak pod tytułem ogólnym (sukcesja uniwersalna), jak i pod tytułem szczególnym (sukcesja singularna). Zdaniem autora skargi kasacyjnej uprawnionymi do przekształcenia są wszyscy kolejni następcy. Takie uprawnienie przysługiwało także użytkownikowi wieczystemu – poprzednikowi skarżącej Spółki przed dniem 28 lipca 2011 r. Podkreślono, że ustawa z 29 lipca 2005 r. nie wskazuje jakichkolwiek ograniczeń w liczbie następstw, których przekroczenie uniemożliwiałoby złożenie wniosku o przekształcenie kolejnemu następcy. Nie ma więc przeszkód, aby taki wniosek złożyła także skarżąca Spółka. Podkreślono, że uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności dotyczy również następców prawnych będących osobami fizycznymi i prawnymi.
Skarżący kasacyjnie podkreślił, że w niniejszej sprawie jest bezsporne, iż prawo użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości istniało już przed dniem 31 października 2005 r., tj. datą nabycia nieruchomości przez [...] Sp. z o.o.- obecnie w upadłości likwidacyjnej. Wskazano, że nabywca użytkowania wieczystego w drodze umowy jest uprawniony do złożenia wniosku o przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jeżeli zostanie ujawniony w dziale II księgi wieczystej, co w niniejszej sprawie nastąpiło. Wobec tego wniosek złożony w niniejszej sprawie podlega uwzględnieniu, skoro wieczyste użytkowanie przysługiwało poprzednikom prawnym skarżącego kasacyjnie w dniu 13 października 2005 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które w rozpatrywanej sprawie nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna oparta na podstawie określonej w art.174 pkt 1 p.p.s.a. zarzuca naruszenie wyłącznie przepisów prawa materialnego, co pozwala na uznanie, że stan faktyczny ustalony w sprawie nie jest przez skarżącą Spółkę kwestionowany. W skardze kasacyjnej zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r., poz. 83 ze zm.) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych ustaw (Dz. U. z 2011 r., nr 187, poz. 1110), poprzez niewłaściwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.
Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie.
Wymaga przypomnienia, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych ustaw (Dz. U. z 2011 r., Nr 187, poz. 1110) z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wystąpić mogą osoby fizyczne i prawne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości. Przepis art. 1 ust. 3 ustawy przyznaje prawo do wystąpienia z wnioskiem o przekształcenie również następcom prawnym osób wymienionych w art. 1 ust. 1 ustawy. Rzecz jednak w tym, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13, ogłoszonym w dniu 17 marca 2015 r. (Dz.U. poz.373) orzekł, że: " Art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. z 2012 r., poz.
83) w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110), jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a ponadto a) w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, jest niezgodny z art. 165 ust. 1 Konstytucji, b) w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, nie jest niezgodny z art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji".
Trybunał Konstytucyjny nie skorzystał z instytucji odroczenia utraty mocy obowiązującej zakwestionowanych przepisów, co oznacza, że z dniem 17 marca 2015 r., czyli w dacie ogłoszenia wyroku przepisy niezgodne z Konstytucją tracą moc w zakresie wskazanym w wyroku Trybunału. Zgodnie bowiem z art.190 ust.3 Konstytucji orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Z instytucji odroczenia orzeczenia Trybunał nie skorzystał.
W uzasadnieniu wyroku Trybunał stwierdził, że art. 165 ust. 1 i art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji, jako odnoszące się wyłącznie do jednostek samorządu terytorialnego, w sposób oczywisty są wzorcami nieadekwatnymi do kontroli zakwestionowanych przepisów w zakresie, w jakim dotyczą one nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa. Gdy zaś chodzi o art. 2 Konstytucji jako wzorzec kontroli, Trybunał podzielił pogląd wyrażony w wyroku o sygn. K 8/98, rozwinięty następnie w wyroku o sygn. K 9/08, że postępowanie zainicjowane przez podmioty o legitymacji szczególnej - jakimi są jednostki samorządu terytorialnego - ma charakter kontroli abstrakcyjnej i zmierza do ochrony interesu publicznego, a nie tylko interesu konkretnego wnioskodawcy lub interesu komunalnego w ogólności.
Trybunał uznał, że sformułowane przez wnioskodawców zarzuty sprzeczności zaskarżonej regulacji z art. 2 Konstytucji dotyczą zarówno przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości, których właścicielami są jednostki samorządu terytorialnego, jak i tych nieruchomości, których właścicielem jest Skarb Państwa. Trybunał podkreślił również, że dodatkowym argumentem, zdecydowanie przemawiającym za objęciem kontrolą konstytucyjną wszystkich wypadków przekształcenia, w oderwaniu od podmiotu będącego publicznym właścicielem nieruchomości, jest konieczność zachowania równego standardu w odniesieniu do wszystkich uprawnionych. Gdyby Trybunał ograniczył stwierdzenie niekonstytucyjności do użytkowników wieczystych nieruchomości gminnych, pozostawiając w mocy uwłaszczenie użytkowników wieczystych nieruchomości państwowych, doprowadziłby do wtórnej niekonstytucyjności, wyrażającej się w odmiennym traktowaniu podmiotów znajdujących się w takiej samej sytuacji prawnej.
Pomimo, że omawiany wyrok Trybunału nie ma mocy wstecznej, to poprzez fakt uchylenia domniemania konstytucyjności przepisu art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110) dowodzi, że od samego początku przepis ten naruszał zasadę sprawiedliwości społecznej oraz zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej).
Konsekwencją powyższego stanowiska Trybunału Konstytucyjnego jest to, że z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności mogą wystąpić wyłącznie podmioty, które takie uprawnienie posiadały przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw. Do podmiotów tych należą osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych. Z żądaniem przekształcenia mogły wystąpić także spółdzielnie mieszkaniowe, a także osoby fizyczne lub prawne będące właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego. Skarżąca Spółka nie należy do żadnego z wymienionych podmiotów.
W skardze kasacyjnej nie powoływano się również na okoliczność spełniania powyższych warunków przez poprzednika prawnego skarżącej. Sam natomiast fakt bycia następcą użytkownika wieczystego, który prawo to posiadał w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności bez spełniania wymogów art.1 ust.1 i 3 tej ustawy przed jej nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw, nie uprawnia do uwzględnienia wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.