Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 22 marca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę J.W. i K.W. i uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2011 r. w przedmiocie umorzenia postępowania.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne.
Orzeczeniem z dnia [...] grudnia 1954 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. wywłaszczyło na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w G. przy ul. D., oznaczoną jako parcela nr [...], o powierzchni [...] m2, stanowiącą własność T.W. (pkt 7 orzeczenia).
Pismem z dnia 5 maja 2009 r. K.W. i J.W. – następcy prawni poprzedniego właściciela nieruchomości - wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] grudnia 1954r.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Minister Infrastruktury stwierdził nieważność ww. orzeczenia w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej własność T.W. (pkt 7 orzeczenia).
Prezydent Miasta Gdyni złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Decyzją z dnia [...] października 2011 r. Minister Infrastruktury uchylił własną decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r. i umorzył prowadzone przed nim postępowanie.
Organ stwierdził, że zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 k.p.a. jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ.
W przedmiotowej sprawie decyzja wydana została na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952 r. Nr 4, poz. 51). Zgodnie z art. 10 tego dekretu organem właściwym w sprawie orzekania o wywłaszczeniu i odszkodowaniu było w pierwszej instancji prezydium wojewódzkiej rady narodowej właściwej ze względu na położenie nieruchomości. Odwołanie od decyzji wydanej przez ww. organ rozpatrywała odwoławcza komisja wywłaszczeniowa przy prezydium wojewódzkiej rady narodowej. W niniejszej sprawie żadna ze stron nie złożyła odwołania od decyzji organu I instancji.
Minister stwierdził, że ustalając obecnie organ właściwy do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez nieistniejący organ, należy ustalić organ, który aktualnie jest właściwy w sprawach dotyczących wywłaszczenia w pierwszej instancji.
Zgodnie z art. 112 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) sprawy wywłaszczeniowe zostały przekazane staroście wykonującemu zadania z zakresu administracji rządowej. Na podstawie zaś art. 9a ww. ustawy organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, jest wojewoda. Tym samym kompetencje Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. w zakresie wywłaszczenia nieruchomości za odszkodowaniem przejął obecnie starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, a organem wyższego stopnia w zakresie tych spraw jest wojewoda.
Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli K.W. i J.W., zarzucając jej naruszenie art. 157 § 1 k.p.a. w zw. z art. 112 ust. 4 oraz art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie (a jednocześnie niezastosowanie art. 10 dekretu o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości i niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych), polegające na przyjęciu, że organ właściwym dla stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. jest wojewoda.
Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył, że w związku z przeprowadzonymi reformami w systemie organów administracji publicznej nie funkcjonują obecnie prezydia wojewódzkich rad narodowych, a mimo to kwestia właściwości rzeczowej organu do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowych wydawanych przez prezydia wojewódzkich rad narodowych nie budziła w orzecznictwie sądów administracyjnych wątpliwości interpretacyjnych.
Sąd I instancji podzielił pogląd zaprezentowany przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 3 września 1998 r., III RN 83/98, że właściwe do rozstrzygnięcia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej i wydania decyzji w sprawie są organy właściwe w dacie wywłaszczenia, a nie orzekania. Właściwość rzeczowa organu do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej należy oceniać według przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dacie wydania decyzji będącej przedmiotem postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności. Zdaniem Sądu Najwyższego wyłącza to możliwość oceny kwestii ważności decyzji ostatecznej na podstawie innych przepisów prawa, niż zastosowano do jej wydania.
W rozpoznawanej sprawie o wywłaszczeniu orzekał organ administracji rządowej stopnia wojewódzkiego.
Obecnie, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 31, poz. 206 ze zm.), organem administracji rządowej w województwie jest wojewoda, dla którego zgodnie z dyspozycją art. 157 § 1 w zw. z art. 17 pkt 2 k.p.a. organem wyższego stopnia jest właściwy minister.
W związku z powyższym organem wyższego stopnia w stosunku do organu stopnia wojewódzkiego administracji rządowej, którym w dacie kwestionowanej decyzji wywłaszczeniowej było Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G., jest właściwy w sprawie minister.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2012 r. skargę kasacyjną wniósł Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucił mu:
1/ naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, t.j.:
- a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a., w zw. z art. 5 § 2 pkt 4 i art. 17 pkt 2 i art. 157 § 1 k.p.a., polegające na tym, że Sąd I instancji, w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, błędnie stwierdził naruszenie przez organ przepisów postępowania w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nie uprawniają Ministra do oceny legalności ostatecznego orzeczenia wydanego przez nieistniejący obecnie organ – Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G.;
- b) art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 157 § 1 k.p.a. polegające na tym, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd nie wskazał podstawy prawnej uprawniającej Ministra do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G., a jedynie powołał się na praktykę orzeczniczą;
- c) art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 112 ust. 4 i art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 17 pkt 2 k.p.a., polegające na tym, że Sąd I instancji, w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie przyjął, że w sprawie powinny być zastosowane powołane przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, co spowodowało uchylenie zaskarżonej decyzji;
- d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 5 § 2 pkt 4, art. 157 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na tym, że Sąd zarzucił naruszenie powołanych przepisów k.p.a., podczas gdy w postępowaniu przed organem nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
- e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez sformułowanie w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku błędnej, a wiążącej organ oceny prawnej, która ma wpływ na rozstrzygnięcie sprawy przez organ niewłaściwy;
2/ naruszenie przepisów prawa materialnego przez niezastosowanie art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, zgodnie z którym wojewoda pełni funkcje organu szczebla wojewódzkiego administracji rządowej, do którego właściwości należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji.
Wskazując na powyższe naruszenia, autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skarg kasacyjnych.
Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Niewątpliwie postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji, nawet wydanej w 1954 r., a więc przed wejściem w życie ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, prowadzone jest na podstawie przepisów k.p.a. obowiązujących w czasie toczącego się postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, a nie na podstawie, czy też z uwzględnieniem przepisów obowiązujących przed wejściem w życie kodeksu postępowania administracyjnego, obowiązujących w czasie wydania decyzji, której stwierdzenia nieważności żąda strona. Oznacza to, że dla określenia, jaki organ jest właściwy do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, podstawowe znaczenie ma przepis art. 157 § 1 k.p.a. Z przepisu tego wynikają dwie reguły określające organ właściwy w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji.
Po pierwsze, jeżeli kwestionowaną decyzję wydał minister, to właściwy jest minister, a jeżeli samorządowe kolegium odwoławcze - właściwe jest samorządowe kolegium odwoławcze. Po drugie, w pozostałych wypadkach organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia w stosunku do organu, który wydał kwestionowaną decyzję. Z przepisu art. 157 § 1 k.p.a. zatem wynika jednoznacznie, że w razie kwestionowania decyzji innego organu niż minister (samorządowe kolegium odwoławcze) należy ustalić, jaki organ jest organem wyższego stopnia w stosunku do organu, który wydał kwestionowaną decyzję (uchwała NSA z 5 czerwca 2000 r., OPS 7/00, ONSA 2000/4/139, OSP 2000/12/1841).
Jednakże art. 157 § 1 k.p.a., stanowiąc o właściwości organu wyższego stopnia, nie wskazuje, które organy są organami wyższego stopnia. Przesądza o tym art. 17 k.p.a. W pierwotnym brzmieniu k.p.a. art. 13 stanowił, że organem wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są: 1) w stosunku do prezydiów rad narodowych – prezydia rad narodowych wyższego stopnia, w stosunku zaś do prezydiów wojewódzkich rad narodowych – Rada Ministrów z zastrzeżeniem przepisu art. 110 § 4 (...). Po zmianach ustrojowych z systemu organów administracji państwowej, którym przyznana została kompetencja ogólna do prowadzenia postępowania administracyjnego, wyłączono Radę Ministrów, nadając nowe brzmienie art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. Konsekwencją tego była zmiana w regulacji właściwości organów wyższego stopnia. Zmiany te zostały wprowadzone do kodeksu nowelizacją z 1980 r. Zgodnie z art. 17 pkt 1 k.p.a. po nowelizacji (tj. Dz.U. z 1980 r. Nr 9, poz.
26) organem wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są: 1) w stosunku do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego – terenowe organy administracji państwowej stopnia wojewódzkiego, zaś w stosunku do terenowych organów administracji państwowej stopnia wojewódzkiego – właściwi w sprawie ministrowie (...). W sprawach zatem, w których organem orzekającym w pierwszej instancji były terenowe organy administracji państwowej stopnia wojewódzkiego, organem wyższego stopnia jest rzeczowo właściwy minister. Aktualna struktura ustrojowa administracji publicznej przyjmuje w systemie ustrojowym kompetencję ministra do prowadzenia postępowania administracyjnego (art. 1 pkt 1 w związku z art. 5 § 2 pkt 3 i 4 k.p.a.). Zachowanie w pełni kompetencji ministrów do prowadzenia postępowania administracyjnego, w tym w trybie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 157 § 1 k.p.a.), daje podstawy do wyprowadzenia właściwości ministra rzeczowo właściwego do stwierdzenia nieważności zniesionych organów administracji państwowej stopnia wojewódzkiego (prezydiów wojewódzkich rad narodowych). Podstawą ustalenia właściwości instancyjnej jest ustalenie organu wyższego stopnia wobec organu, który wydał decyzję w pierwszej instancji, a nie aktualnie obowiązujące rozwiązania prawne w zakresie właściwości rzeczowej rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w trybie zwykłym (uzasadnienie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 kwietnia 2012 r. II OPS 1/12, ONSAiWSA2012 nr 4, poz. 60).
Tym samym nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 5 § 2 pkt 4, art. 17 pkt 2 i art. 157 § 1 k.p.a. Z art. 5 § 2 pkt 4 wynika kompetencja ogólna ministrów do prowadzenia postępowania, co daje podstawy do wyprowadzenia właściwości instancyjnej na podstawie art. 157 § 1 i art. 17 pkt 2 k.p.a.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 31, poz. 1071 ze zm.). Wojewoda jest organem wyższego stopnia jedynie wówczas, gdy tak stanowią przepisy szczególne. Regulacja art. 17 pkt 1 k.p.a. dotyczy regulacji właściwości instancyjnej wobec decyzji organów samorządu terytorialnego. Można ją zatem stosować do rozwiązań aktualnie obowiązujących, a w pozostałym zakresie tylko, gdy w wyniku zniesienia organów nie można przypisać właściwości do prowadzenia spraw z zakresu administracji rządowej. W strukturze ustrojowej nie zniesiono organu, który ma zdolność prawną do prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji terenowych organów administracji publicznej stopnia wojewódzkiego.
Tym samym nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 112 ust. 4 i art. 129 ust. 1 i 5 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.).
Naczelny Sąd Administracyjny podziela zatem pogląd prawny przyjęty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2013 r., I OSK 1287/12
Za nieusprawiedliwiony należy uznać także zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa niezbędne elementy uzasadnienia, których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu, który doprowadził do takiego właśnie rozstrzygnięcia. Wskazuje on w swej treści na trzy elementy, które muszą się znaleźć w uzasadnieniu wyroku, czyli a) opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia bądź innej czynności administracyjnej) zaskarżonego do Sądu administracyjnego, b) prezentacja stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmująca w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania oraz c) stanowisko Sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem.
Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, a taka sytuacja nie zachodzi w tej sprawie.
Znajdujące się w aktach sprawy uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia ustawowe wymogi. Zawiera w swej treści zarówno przedstawienie (zacytowanie, wymienienie czy zaprezentowanie) stanowisk stron oraz zarzutów podniesionych w skardze. Ponadto zamieszczone są rozważania co do zarzutów strony oraz stanowisk pozostałych stron. Zawarte jest również ustosunkowanie się do istotnych zarzutów strony oraz ich ocena, a także umotywowanie dokonanej w tym rozstrzygnięciu oceny.
Nie mógł również przynieść oczekiwanego przez autora skargi kasacyjnej rezultatu zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a., w myśl którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Skoro bowiem Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, to zarzut sformułowania w nim błędnej oceny prawnej, którą organ rozpoznający sprawę jest związany, jest oczywiście bezzasadny.
Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.