Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 20 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 1545/16

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 4 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Ke 1001/15 oddalił skargę Z. K. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Kielcach z dnia [...] września 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

W dniu 24 maja 2004 r. do Starostwa Powiatowego we Włoszczowie wpłynęło pismo A. K. dotyczące drogi oznaczonej jako działka nr [...] położonej we wsi C. Z pisma tego wynikało, że według A. K. droga ta zgodnie z projektem scalenia wsi C. z 1932 r. stanowi własność właścicieli łąk przylegających do tej drogi. W związku z tym prosił on o "wniesienie aneksu do planów geodety R. L. z 1974 r., który nie zaznaczył na nich, że jest to droga tylko na dojazd do łąk". Pismo to zostało podpisane również przez Z. K. i M. Z. Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Starosta Włoszczowski orzekł o wprowadzeniu zmiany w części opisowej ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] gm. Włoszczowa polegającej na ujawnieniu w części opisowej ewidencji gruntów działki nr [...] o powierzchni [...]ha stanowiącej drogę oraz ujawnił jej władających.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało uchylone przez Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Kielcach decyzją z [...] marca 2012 r., który argumentował, że organ I instancji wszczął sprawę z urzędu w sytuacji gdy wcześniej został złożony wniosek, a nadto wszczynając sprawę z urzędu znacznie wyszedł poza żądania wnioskodawców. Ponadto w trakcie postępowania odwoławczego ustalono, że Starosta Włoszczowski orzekając w sprawie ujawnienia działki nr [...] w części opisowej operatu ewidencji gruntów i budynków, nie wziął pod uwagę stanu faktycznego sprawy ustalonego przy założeniu ewidencji gruntów i budynków wsi C. oraz nie odniósł się do całego materiału dowodowego.

Wyrokiem z 13 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 314/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę na ww. decyzję.

Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji decyzją z [...] stycznia 2013 r. umorzył postępowanie wszczęte z urzędu w sprawie ujawnienia w części opisowej ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] gm. działki nr [...] o pow. [...]ha, nie umorzył jednak postępowania wszczętego na wniosek z 24 maja 2004 r. Decyzja ta stała się prawomocna.

Następnie Starosta Włoszczowski zwrócił się do Z. K. z zapytaniem czy podtrzymuje swój wniosek z 29 marca 2004 r. oraz o sprecyzowanie jakich konkretne czynności żąda i z jakich dokumentów prawnych wynikają jego żądania. W odpowiedzi z 27 maja 2013 r. Z. K. zażądał "wykazania przez organ aktu własności drogi nr [...], w którym właścicielem byłby inny podmiot niż następca prawny W. K. (syn S.) – Z. K.". Podniósł również, że jest on jedynym właścicielem części działki nr [...], na odcinku wzdłuż - także będących jego własnością - działek nr [...] i nr [...].

Następnie w dniu 21 marca 2014 r. Starosta Włoszczowski wydał decyzję orzekającą o wprowadzeniu zmian w części opisowej ewidencji gruntów i budynków polegających na: ujawnieniu w rejestrze gruntów obrębu [...] gm. Włoszczowa działki nr [...] o powierzchni [...]ha: dr-[...]ha i wykazaniu jej jako współwłasność J. K. s. J. i F. oraz W. K. s. S. i J., w równych i niepodzielnych częściach zgodnie z księgą wieczystą KW Nr [...], ujawnieniu na mapie ewidencji gruntów obrębu [...] gm. Włoszczowa działki nr [...] zgodnie z mapą do celów prawnych przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego prowadzonego przez Starostwo Powiatowe we Włoszczowie za identyfikatorem ewidencyjnym [...] w dniu 9 stycznia 2014 r.

Uchylając powyższą decyzję rozstrzygnięciem z dnia [...] maja 2014 r. Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Kielcach zauważył, że organ I instancji przedmiotem postępowania uczynił wniosek Z. K. z dnia 29 marca 2004 r. i nie odniósł się do wniosku z dnia 24 maja 2004 r., co oznaczało, że wniosek z dnia 24 maja 2004 r. pozostał do rozpatrzenia. Dodał również, że z pisma Z. K. z dnia 27 maja 2013 r. wynika, że żądał on ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków części działki nr [...] jako jego własność, a nie jako własność J. K. i W. K. W trakcie ponownie prowadzonego postępowania Z. K. pismami z dnia 8 sierpnia i 9 października 2014 r. wyjaśnił, że domaga się usunięcia z mapy ewidencyjnej działki nr [...].

Z kolei M. Z. w piśmie z dnia 11 sierpnia 2014 r., domagał się wyjaśnienia stanu prawnego i faktycznego działki nr [...] oznaczonej w ewidencji jako droga twierdząc, że działka ta pochodzi z parceli przylegających do tej drogi oraz, że nigdy nie była wywłaszczona i nie stanowiła własności publicznej.

Postanowieniem z dnia 19 listopada 2014 r. Starosta Włoszczowski wyłączył do odrębnego postępowania żądanie M. Z. zawarte we wniosku z dnia 24 maja 2004 r. złożonym wspólnie z A. K. i Z. K. Wskazując, że w związku z uściśleniem tego wniosku, żądania M. Z. i Z. K. są różne i wymagają rozpatrzenia w odrębnych postępowaniach.

W toku postępowania Starosta Włoszczowski ustalił, że A. K. na mocy aktu notarialnego z 15 grudnia 2004 r. Rep. A. [...] darował Z. i H. małż. K. prawo własności nieruchomości o powierzchni [...]ha w tym między innymi działek nr [...] i nr [...], przylegających do działki nr [...].

Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. Starosta Włoszczowski orzekł o odmowie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] gm. Włoszczowa w odniesieniu do działki nr [...]. Wskazał, że działka ta stanowiąca drogę, na odcinku graniczącym z działkami o numerach [...], [...], [...], i [...] posiada odrębny stan prawny i dlatego nie może być włączona do tych działek i zgodnie z § 9 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków winna być wykazana w ewidencji gruntów i budynków jako odrębna działka ewidencyjna. Zatem nie można usunąć jej z mapy ewidencyjnej.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Z. K. Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Kielcach decyzją z dnia [...] września 2015 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że aktem notarialnym z 25 czerwca 1947 r. Nr rep. [...] J. K. i W. K. nabyli w równych niepodzielnych częściach nieruchomość oznaczoną numerem [...] na planie sporządzonym przez mierniczego przysięgłego A. W. w 1947 r. Dla nieruchomości została założona księga wieczysta KW [...], w której jako właścicieli wpisano J. K. s. J. i F. oraz W. K. s. S. i J. W 1961 r. przystąpiono do wykonywania pomiarów w celu założenia ewidencji gruntów dla wsi C. w oparciu o przepisy dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 6, poz. 32). Prace związane z założeniem ewidencji gruntów zostały zakończone w 1964 r. W czasie zakładania ewidencji gruntów i budynków dla wsi C. wydzielono działkę nr [...] stanowiącą drogę. W skład tej działki weszły między innymi grunty oznaczone w czasie scalenia gruntów dokonanego w 1932 r. jako droga o szerokości 6 metrów, stanowiąca dojazd do wydzielonych w wyniku scalenia działek, w tym działek o numerach [...], [...], [...].

Z porównania mapy obszaru scalenia z 1932 r. z mapą ewidencji gruntów z 1964 r. wynika, że działce oznaczonej na mapie z 1932 r. numerem [...] odpowiadały grunty oznaczone na mapie ewidencyjnej z 1964 r. jako działki o numerach [...], [...], [...], [...], [...] oraz część działki nr [...] stanowiącej drogę i część działki nr [...] stanowiącej rów. Natomiast działkom oznaczonym na mapie z 1932 r. numerami [...] i [...] odpowiadały grunty oznaczone na mapie ewidencyjnej z 1964 r. jako działki o numerach [...], [...], [...], [...] oraz część działki [...] stanowiącej drogę i część działki nr [...] stanowiącej rów.

Działka nr [...] o powierzchni [...]ha została wpisana do rejestru gruntów wsi C. w jednostce rejestrowej nr [...], a jako jej władającego wpisano Powiatowy Zarząd Dróg Lokalnych we Włoszczowie Prezydium PRN.

W czasie aktualizacji ewidencji gruntów dokonanej w latach 1972 - 1974 część działki nr [...], stanowiącej drogę, została oznaczona na mapie ewidencyjnej jako działka nr [...]. Jednak nie ujawniono jej w części opisowej ewidencji gruntów, tj. w rejestrze gruntów. W skład działki nr [...] weszły między innymi grunty stanowiące część działek oznaczonych na mapie z 1932 r. numerami [...], [...] i [...].

W trakcie aktualizacji ewidencji gruntów wsi C., dokonanej w latach 1972-1974, ustalono na nowo stan władania. Z protokołu ustalenia stanu władania wynika, że żadna z osób będących władającymi bądź właścicielami działek sąsiadujących z drogą oznaczoną jako działka nr [...], nie wniosła zastrzeżeń co do ustalonego zasięgu władania w granicach, które nie obejmowały gruntów oznaczonych jako działka nr [...]. W tej sytuacji wykazanie działki nr [...] w ewidencji gruntów miało podstawę w obowiązującym wówczas zarządzeniu Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (M.P. Nr 11, poz. 98), a zwłaszcza w § 7 ust. 1 tego zarządzenia.

Założona w 1964 r., a następnie zaktualizowana w 1974 r. ewidencja gruntów wsi C. stała się podstawą do wydania aktów własności ziemi na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych.

W dniu 21 grudnia 1974 r. został wydany akt własności ziemi nr [...] dla W. K. s. S. i J. oraz Z. K. c. S. i J., obejmujący między innymi działki nr [...] i nr [...]. Natomiast dla W. K. został wydany akt własności ziemi nr [...] obejmujący działki nr [...] i nr [...].

Organ podkreślił, że wymienione wyżej akty własności ziemi nie obejmowały pasa gruntu włączonego do działki nr [...] stanowiącej drogę. Dalej zauważył, że jak wynika z umowy przekazania gospodarstwa rolnego sporządzonej w formie aktu notarialnego z 8 stycznia 1991 r. Rep. [...], dla nieruchomości obejmującej działki nr [...] i nr [...], została założona księga wieczysta KW nr [...], w której jako właściciele zostali wpisani W. i Z. małżonkowie K. Zgodnie z mapą (odrys - wyrys z mapy ewidencyjnej) Nr [...] wykonaną w lipcu 1990 r., będącą podstawą do założenia księgi wieczystej nr [...], akt własności ziemi nr [...] stanowił tytuł własności dla W. i Z. małż. K. przy założeniu tej księgi. Na podstawie tego aktu notarialnego właścicielem gospodarstwa rolnego należącego do W. i Z. małż. K. stał się Z. K., w tym działek nr [...] i nr [...] i został wpisany w dziale II księgi wieczystej KW nr [...] jako ich właściciel.

W aktualnym rejestrze gruntów obrębu [...] jako właściciel działek nr [...] i nr [...] figuruje Z. K. s. W. i Z., na podstawie aktu notarialnego Rep. [...] oraz księgi wieczystej [...], natomiast jako właściciele działek nr [...] i nr [...] figurują Z. i H. małż. K. Pas gruntu, do którego roszczą sobie prawo wnioskodawcy stanowi część działki nr [...].

Zdaniem organu odwoławczego z wyżej opisanych dokumentów nie wynika aby Z. K. oraz następcy prawni A. K. – Z. i H. małż. K. nabyli własność części działki nr [...] na odcinku przylegającym do działek nr [...] i nr [...] oraz do działek nr [...] i nr [...], których są właścicielami. Stan prawny gruntów stanowiących działkę nr [...] nie jest uregulowany żadnym z wyżej opisanych aktów własności ziemi, na podstawie których zostały założone księgi wieczyste dla działek nr [...] i nr [...] oraz dla działek nr [...] i nr [...].

Organ II instancji zwrócił uwagę, że z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2015 r. poz. 542), wynika że działkę ewidencyjną stanowi ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych. Zatem grunty stanowiące działkę nr [...] winne być wykazane w ewidencji gruntów i budynków jako odrębna działka ewidencyjna, gdyż posiadają inny stan prawny niż działki do niej przylegające nr [...] i nr [...] oraz nr [...] i nr [...].

Kończąc organ odwoławczy stwierdził, że aktualna ewidencja gruntów i budynków jest zgodna ze stanem wykazanym w księgach wieczystych nr [...] i nr [...] prowadzonych dla działek nr [...] i nr [...] oraz nr [...] i nr [...]. Z materiału dowodowego nie wynika aby właściciele tych działek nabyli własność części działki nr [...]. Przedstawione przez wnioskodawców historyczne dokumenty tj. akt notarialny z 25 czerwca 1947 r. Nr rep. [...] oraz mapa obszaru scalenia z 1932 r., być może są podstawą do uregulowania stanu prawnego części działki nr [...], ale nie mogą być podstawą do wprowadzenia w ewidencji gruntów i budynków zmiany żądanej przez wnioskodawców, tj. włączenia gruntów stanowiących część działki nr [...] do działek nr [...] i nr [...] oraz nr [...] i nr [...]. Zatem zaskarżona decyzja jest prawidłowa.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję Z. K. zarzucił m.in. naruszenie:

1. 1) § 40 zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów;
2. 4) art. 15 w zw. z art. 1 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych;
3. 5) art. 20 w zw. z art. 23 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne i § 46 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz ustawy o księgach wieczystych i przepisów dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo o księgach wieczystych;
4. 6) ustawy z 31 lipca 1923 r. o scaleniu gruntów z i rozporządzenia Ministrów Reform Rolnych i Sprawiedliwości z dnia 27 sierpnia 1928 r. w sprawie wykonania ustawy o scaleniu gruntów;
5. 7) art. 6-11, art. 7, art. 77 § 1, art. 75 – 85, art. 76 § 1 w zw. z art. 8 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalając skargę podzielił stanowisko organów, że tytuł własności skarżącego nie obejmuje działki oznaczonej w ewidencji gruntów jako droga. Tytuł Z. K. do gospodarstwa rolnego, w skład którego między innymi wchodzą działki numer [...] i [...], a więc działki leżące po obu stronach drogi wynika z umowy przekazania gospodarstwa rolnego zawartej w formie aktu notarialnego w dniu 8 stycznia 1991 r. pomiędzy nim a jego rodzicami. W umowie tej nie jest wymieniona ani działka nr [...] ani też działka nr [...], o której mowa w akcie notarialnym z 1947 r. Przedmiotem przekazania były natomiast działki ewidencyjne o numerach między innymi [...] oraz [...], objęte księgą wieczystą KW Nr [...] (ksero aktu notarialnego umowy przekazania gospodarstwa k. 55 tomu II). W księdze tej znajduje się wyrys z mapy ewidencyjnej sporządzony w 1990 r., na którym jest wzmianka, że służy on do wpisu w księdze wieczystej.

Na tym wyrysie działki [...] i [...] nie graniczą ze sobą, gdyż oddziela je droga (k. 51 tomu II, a także operat techniczny z 2014 r.). Taki stan przedstawiają również między innymi znajdujące się w aktach: wyrys z mapy ewidencyjnej sporządzony w 1972 r. (k. 50 tom II), zarys pomiarowy z 1973 r. (k.44 tom II), mapa ewidencji gruntów wsi C. (k. 34 tom II), mapy (k. 1 i k. 7 tomu I) oraz wszystkie dokumenty służące do założenia ewidencji gruntów.

Sąd zauważył, że wszystkie numery działek wymienione w umowie przekazania gospodarstwa rolnego zawartej przez skarżącego z W. K. i Z. K. nie nawiązują do oznaczeń nieruchomości opisanych w akcie notarialnym z 1947 r., ale do oznaczeń wynikających z założonej w 1964 r. ewidencji gruntów. Również tytuł poprzedników prawnych skarżącego do przekazywanego gospodarstwa nie wynikał z tego aktu notarialnego, ale z aktu własności ziemi wydanego dla W. i Z. małżonków K. w 1974 r. na podstawie ustawy z 26 października 1971 r. (k. 41 tom II). W tej sytuacji nie było podstaw do dokonania żądanej zmiany. Brak jest bowiem dokumentów pozwalających na stwierdzenie, że skarżący na podstawie umowy przekazania gospodarstwa rolnego nabył własność gruntu, stanowiącego część działki oznaczonej numerem [...], znajdującego się pomiędzy działką [...] a działką [...]. Tylko bowiem w sytuacji, gdyby sporna część działki nr [...] stanowiła wyłączną własność Z. K. byłoby możliwe włączenie jej czy to do działki nr [...] czy też do [...].

Powołując się na § 12 oraz § 46 ust. 2 rozporządzenia z 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków Sąd wskazał, że organy nie mogą samodzielnie rozstrzygać kwestii uprawnień wnioskodawcy do gruntu, budynku lub lokalu. Tymczasem skarżący żądając "uznania że działka nr [...] nie została utworzona i nie została wydzielona z działki [...] ewentualnie w przypadku ujawnienia działki nr [...] obręb [...] gm. Włoszczowa uznania, że stanowi wyłączną własność Z. K. faktycznie domaga się ustalenia swojego prawa własności do tej części gruntu, nie przedstawiając jednak żadnego dokumentu, z którego to prawo by wynikało. O ile bowiem niewątpliwie działka [...], której własność nabyli aktem notarialnym z 1947 r. W. K. i J. K. obejmowała część drogi, znajdującej się na wysokości działek skarżącego, o tyle umowa przekazania gospodarstwa rolnego z 8 stycznia 1991 r. nie obejmowała działki [...] ani żadnej jej części.

Organ prowadzący ewidencję nie jest uprawniony do dokonania odmiennej oceny, w szczególności do ustalenia, że przedmiotem umowy przekazania gospodarstwa rolnego zawartej między Z. K. a jego rodzicami była działka oznaczona przed założeniem ewidencji gruntów numerem [...] i stanowiąca wcześniej współwłasność W. K. i J. K., w sytuacji, gdy w umowie przekazania gospodarstwa mowa jest o działkach [...] i [...], nie zaś o działce [...] opisanej w akcie notarialnym z 1947 r. i przy zawieraniu tej umowy nie brał udziału J. K. Organ ewidencyjny nie jest także władny samodzielnie ustalić, że poprzednicy prawni skarżącego nabyli w trybie ustawy uwłaszczeniowej z 1971 r. także własność gruntu o szerokości 6 metrów, usytuowanego pomiędzy działkami [...] i [...], a stanowiącego część działki nr [...].

Sąd za bezzasadny uznał zarzut, jakoby organy błędnie ustaliły, że na podstawie materiału dowodowego da się ustalić istnienie działki [...]. Ze znajdujących się w aktach map i wyrysów wprost wynika, że na wszystkich mapach i szkicach poczynając od tych sporządzanych w 1961 r. droga, oznaczona obecnie numerem [...] była wydzielona jako odrębna działka ewidencyjna. Kwestia powierzchni nie ma przesądzającego znaczenia. Pomijając bowiem brak dokładnych pomiarów wynikających ze stosowanej techniki ich przeprowadzania przed wojną i tuż po wojnie (akt notarialny z 1947 r. dotyczył oprócz działki [...] także dwóch innych i wskazano w nim tylko ich łączną powierzchnię wynoszącą prawie 6ha) jak i w czasie zakładania ewidencji, to przesądzającą kwestią jest wydzielenie gruntu pod drogą z działek położonych wzdłuż tej drogi i oznaczenie go odrębnym numerem ewidencyjnym.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 40 zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z 12 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów Sąd zauważył, że w czasie aktualizacji ewidencji gruntów dokonanej w latach 1972-74 nie ujawniono działki nr [...] stanowiącej drogę w części opisowej ewidencji gruntów. Ponadto organy tego przepisu w niniejszej sprawie nie stosowały, bowiem zarządzenie z 1969 r. nie obowiązuje od 1997 r.

Za niezasadny uznano również zarzut naruszenia art. 15 w zw. z art. 1 ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Niewątpliwie wydany na nazwisko poprzedników prawnych skarżącego akt własności ziemi nie wymieniał działki nr [...], w związku z czym nie może on stanowić podstawy do ujawnienia skarżącego jako jej właściciela.

Sąd nie uwzględnił także zarzutu skargi związanego z okresem zakładania ewidencji gruntów. Nawet jeśliby podzielić zarzut, że do wydzielenia drogi jako odrębnej działki ewidencyjnej doszło w sposób nieprawidłowy to i tak nie jest możliwe uwzględnienie wniosku skarżącego. Wykreślenie z ewidencji gruntów działki [...] i włączenie jej w ten sposób do działek stanowiących własność Z. K. nie jest możliwe bez wykazania przez niego, że posiada tytuł własności do tego gruntu. Z. K. sam twierdził jeszcze w 2009 r., że pas gruntu pomiędzy działkami [...] i [...] stanowi własność jego ojca i stryja. Skarżący nie przedstawił żadnych dowodów, z których wynikałoby, że jest wyłącznym spadkobiercą tych osób albo, że J. K. i Z. K. przenieśli na niego własność nieruchomości opisanej w akcie notarialnym z 1947 r.

Bezzasadny jest także zarzut, jakoby organ naruszył ustawę z dnia 31 lipca 1923 r. o scalaniu gruntów i przepisów wykonawczych do tej ustawy. Organ jedynie ustalił, że w czasie zakładania ewidencji gruntów dla wsi C. wydzielono działkę [...] stanowiącą drogę i że w jej skład weszły między innymi grunty oznaczone w czasie scalenia dokonanego w 1932 r. jako droga o szerokości 6 metrów, stanowiąca dojazd do wydzielonych w czasie scalenia działek nr [...], [...] i [...]. Powyższa okoliczność została prawidłowo ustalona. Na potwierdzonej za zgodność z oryginałem odbitce kserograficznej mapy scaleniowej (k. 33 tomu II) przedstawiona jest droga o szerokości 6 metrów przecinająca między innymi działkę [...] na dwie części (działki o tym numerze znajdują się po jej obu stronach). Także "nakładka mapy ewidencyjnej z mapą scaleniową" (k. 56 tomu 2) potwierdza prawidłowość tych ustaleń. Organ ani nie zajmował się scaleniem ani też nie stosował przepisów tej ustawy, dlatego też nie można skutecznie zarzucać, że przepisy te naruszył.

Organ II instancji jedynie wskazał, że przedstawione przez wnioskodawcę dokumenty w postaci aktu notarialnego z 1947 r. oraz mapy obszaru scalenia z 1932 r. być może są podstawą do uregulowania stanu prawnego części działki nr [...], ale nie mogą być podstawą do wprowadzenia w ewidencji gruntów żądanej zmiany.

Zdaniem Sądu organy w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowody i dokonały jego należytej oceny. Dołączony przez skarżącego do wniosku szkic przedstawiający plan zagospodarowania nieruchomości, sporządzony dla potrzeb budowlanych w 1994 r. (k. 7 tomu II), na którym nie ujawniono drogi dzielącej działki skarżącego (zaznaczono jedynie jej dalszą część) nie może stanowić wystarczającego dowodu pozwalającego na ustalenie, jak tego żąda skarżący, że działka ewidencyjna nr [...] nie istnieje, a jeśli istnieje to stanowi jego wyłączną własność.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Z. K., zarzucając naruszenie:

1. I) przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:
2. 1) naruszenie § 40 zarządzenie ministrów rolnictwa i gospodarki komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. (M.P. Nr 11, poz. 98.) w sprawie ewidencji gruntów przez jego błędną wykładnię poprzez przyjęcie przez organy obu instancji że część opisową operatu ewidencji gruntów sporządzano w oparciu o zapisy mapy ewidencyjnej oraz protokołu z ustalenia stanu władania, zaś zgodnie z dyspozycją powyższego przepisu, należało część opisową sporządzić w oparciu o powyżej wskazane dokumenty ale również i w oparciu o obliczenia powierzchni działek oraz powierzchni użytków i klas gruntów w działkach, które mogły być ujęte w rejestrach pomiarowych bądź rejestrach pomiarowych klasyfikacyjnych lub wykazach zmian gruntowych, co Sąd II instancji pominął przy orzekaniu w niniejszej sprawie a miało to istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie, stwierdzając, iż naruszenie owe jako zaistniałe w okresie zakładana ewidencji gruntów nie ma znaczenia dla rozstrzygania, pomimo że na Sądzie ciąży obowiązek badania całościowo stanu prawnego i faktycznego sprawy;
3. 2) naruszenie art. 15 w zw. z art. 1 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250) poprzez pominięcie, że zgodnie z ustawą z 1971 r. to akt własności ziemi jako ostateczna decyzja administracyjna była podstawą do wpisu danych w ewidencję a przedmiotem w/w decyzji była zgodnie z art. 1 ustawy, część gospodarstwa rolnego w posiadaniu samoistnym wnioskodawcy, czyli że Sąd za organem II instancji bezpodstawnie przyjął że akt własności ziemi wydany był tylko w oparciu o mapę ewidencyjną, a nie w oparciu o rzeczywisty stan faktyczny, co miało istotny wpływ na wydaną decyzję;
4. 3) naruszenie art. 20 w zw. z art. 23 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne i § 46 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz ustawy o księgach wieczystych i przepisów dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo o księgach wieczystych, poprzez ich niezastosowanie powodujące wprowadzenie zmian w operacie ewidencji gruntów na podstawie ustaleń sprzecznych z danymi w księgach wieczystych, poprzez brak danych w księgach wieczystych o działce nr [...], ani innych działach stanowiących działkę drogową wydzieloną z działki [...], a także pominięciu faktu, iż powierzchnia działki [...] po podziale nie mogła ulec zmniejszeniu, a tym samym z podziału działki [...] nie było możliwości wydzielenia działki drogowej nr [...], albowiem działka [...] po podziale nie uległa zmniejszeniu, pomimo, podzielenia przez Sąd poglądu naruszenia tych przepisów;
5. 4) naruszenie ustawy z dnia 31 lipca 1923 r. o scaleniu gruntów i przepisów rozporządzenia Ministrów Reform Rolnych i Sprawiedliwości z dnia 27 sierpnia 1928 r. w sprawie wykonania ustawy o scaleniu gruntów poprzez wskazanie ich jako podstawy prawnej wywłaszczenia i utworzenia działki [...], podczas gdy przepisy wskazują, że grunty pod istniejącymi drogami, które nie były wywłaszczone, względnie nie stanowią własności publicznej, formalnemu rozgraniczeniu nie podlegają, pomimo, podzielenia przez Sąd poglądu naruszenia tych przepisów;
6. II) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez:
7. 1) naruszenie art. 135 P.p.s.a. na skutek niezastosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, co było niezbędne dla końcowego jej załatwienia, przez nie zrealizowanie obowiązku uchylenia zaskarżonej decyzji organu II instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, celem ustalenia stanu prawnego i faktycznego działki [...], czy w ogóle jest podstawa prawna i faktyczna do twierdzenia o jej istnieniu, a w tym czy została wydzielona z działki [...], czy też z działki [...], czy z działek [...], czy z [...]; oraz podstaw jej istnienia;
8. 2) naruszenie art. 3 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. przez nieuzasadnione przyjęcie, że brak jest w niniejszej sprawie substratu zaskarżenia i pominięcie, iż sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc związany zarzutami czy wnioskami, pomijając tym samym zasadność zbadania stanu prawnego i faktycznego podstaw rzekomego istnienia działki [...],
9. 3) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8 oraz art. 77 k.p.a. polegające na ich wadliwym zastosowaniu, polegającym na braku wyjaśnienia stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz opieraniem się na materiale dowodowym, decyzjach i orzeczeniach i innych aktach normatywnych, które są niejednoznaczne, wzajemnie sprzeczne w zakresie ujawnionego materiału dowodowego i nieprzeprowadzeniu pełnego postępowania dowodowego, zwłaszcza bez podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy oraz w sposób rażąco naruszający słuszny interes obywatela - strony postępowania, jak również zasady, iż organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, tj. bez zweryfikowania stanu prawnego i faktycznego działki nr [...], w tym jej ustalenia, jak i działki o dawnym numerze [...], a obecnie [...] i [...] w zakresie ich powierzchni i rozdzielenia inną działką.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:

1. 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach;
2. 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego mogły uwzględniać jedynie ewentualne naruszenie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów.

W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty dotyczące zarówno naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania.

W pierwszej kolejności należy jednak podkreślić, że w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skarżący sformułował dokładnie takie same zarzuty zarówno co do naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku w sposób precyzyjny odniósł się do każdego z wskazanych w skardze zarzutów i uzasadnił dlaczego nie doszło do naruszenia wskazanych w zarzutach przepisów. Należy wyraźnie podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko prawne Sądu I instancji zawarte w uzasadnieniu wyroku, a samo uzasadnienie spełnia wszelkie wymogi określone w art. 141 § 1 P.p.s.a.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do następującej kwestii, skarżący domagał się aktualizacji operatu ewidencji gruntów poprzez usunięcie z mapy ewidencyjnej działki nr [...] oznaczonej jako droga na odcinku graniczącym z działkami nr [...] i [...] i włączaniu tej części działki nr [...] do działek nr [...] i [...]. Organ orzekając o odmowie wskazał, że działka nr [...] posiada odrębny stan prawny i dlatego zgodnie z § 9 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów winna być ujawniona w ewidencji gruntów jako odrębna działka. W sprawie bezsporne jest, że skarżący posiada tytuł prawny do działek nr [...] i [...] leżących po obu stronach drogi, tytuł ten wynika z umowy przekazania gospodarstwa rolnego następcy zawartej w formie aktu notarialnego w dniu 8 stycznia 1991 r. pomiędzy skarżącym a jego rodzicami. Przedmiotem umowy były wymienione działki nr [...] i [...] objęte księgą wieczystą KW Nr [...], natomiast przedmiotem umowy nie była działka nr [...].

Nadto w księdze znajduje się wyrys mapy ewidencyjnej sporządzony w 1990 r. na którym jest wzmianka, że służy on do wpisu w księdze wieczyste. Na tym wyrysie działki nr [...] i [...] nie graniczą ze sobą gdyż oddziela je droga. Z kolei tytuł prawny poprzedników prawnych skarżącego, tj. rodziców wynikał z aktu własności ziemi wydanego na ich rzecz w 1974 r. na podstawie ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, w którym wymienione są działki nr [...] i [...] natomiast nie jest wymieniona działka nr [...]. Zarówno w akcie własności ziemi jak i w umowie przekazania gospodarstwa rolnego posługiwano się oznaczeniem działek z ewidencji gruntów i budynków.

Natomiast skarżący odwołuje się do wcześniejszych okoliczności i zdarzeń takich jak: umowa sprzedaży z dnia 25 czerwca 1947 r. na podstawie której J. K. i W. K. ujawnieni zostali w księdze wieczystej KW nr [...] jako właściciele w częściach równych i niepodzielnych działek nr [...], [...] i [...], a także do scalenia gruntów wsi C. z 1932 r. w czasie którego w skład wydzielonych w wyniku scalenia działek (w tym działki nr [...]) wchodził miedzy innymi pas drogi zaprojektowany i wydzielony w toku scalenia gruntów z ekwiwalentów uczestników scalenia, która służyła rolnikom jako dojazd do łąk, a wykazana została na mapie scaleniowej.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej należy w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, w ramach których zarzucono naruszenie art. 135 P.p.s.a., art. 3 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a., a także art. 145 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8 oraz art. 77 k.p.a. polegającym na braku wyjaśnienia stanu prawnego i faktycznego sprawy. A w szczególności nie ustaleniu stanu prawnego i faktycznego działki nr [...]. Zarzuty te są niezasadne. Przede wszystkim należy wskazać, że przepisy ustawy z 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne nie dają podstaw do kształtowania stosunków własnościowych i związanymi z tymi stosunkami uprawnień i obowiązków, a organy prowadzące ewidencje nie mogą samodzielnie w oparciu o przepisy k.p.a., czy też przepisy rozporządzenia z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2015 r. poz. 542) w sprawie ewidencji gruntów i budynków ustalać i rozstrzygać o bycie prawa własności nieruchomości.

Jak wskazano w wyroku NSA z dnia 5 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1117/17, ewidencja gruntów spełnia jedynie funkcje rejestrujące stanów prawnych ustalonych w innym trybie i przez inne organy. Stąd też poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich, czy uprawnień do władania nieruchomością.

Deklaratoryjny charakter wpisów do ewidencji gruntów oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości wynikający z dokumentów. Organy prowadzące ewidencję nie mogą samodzielnie w oparciu o przepisy k.p.a. ustalać i rozstrzygać, komu przysługuje prawo własności do określonej działki ewidencyjnej, a w konsekwencji nie mogą wprowadzić w ewidencji gruntów zmian w oparciu o własne ustalenia z pominięciem wydanych na przestrzeni lat kolejnych dokumentów dotyczących zmian prawnych, które miały miejsce. W przedmiotowej sprawie spór dotyczy w istocie prawa własności działki nr [...], a sporu tego nie może rozstrzygnąć organ ewidencyjny. W takich okolicznościach wniosek skarżącego o wprowadzenie zmiany w ewidencji gruntów poprzez wykreślenie działki nr [...] nie mógł być uwzględniony, albowiem skarżący nie posiada ustalonego prawa do działki nr [...], natomiast posiada ustalone prawo do działek nr [...] i [...], a w konsekwencji działka nr [...] nie może być włączona do działek ewidencyjnych skarżącego nr [...] i [...], albowiem działkę ewidencyjną musi stanowić obszar jednolity pod względem prawnym.

Z kolei w zarzutach skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa materialnego wskazano na naruszenie: § 40 zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów, art. 15 w zw. z art. 1 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, naruszeniu ustawy z 31 lipca 1923 r. o scaleniu gruntów i przepisów rozporządzenia Ministrów Reform Rolnych i Sprawiedliwości z dnia 27 sierpnia 1928 r. w sprawie wykonania ustawy o scalaniu gruntów, a także naruszenia art. 20 w zw. z art. 23 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i § 46 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz ustawy o księgach wieczystych i hipotece i przepisów dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo o księgach wieczystych, poprzez brak danych w księgach wieczystych o działce nr [...], ani innych działkach stanowiących działkę drogową wydzieloną z działki nr [...].

Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów (poza ostatnim zarzutem) należy stwierdzić, że są one w sposób oczywisty niezasadne. Przede wszystkim w niniejszym postępowaniu w sprawie zmiany w ewidencji gruntów, organy nie stosowały wskazanych wyżej, starych historycznych przepisów z 1969 r., z 1971 r., z 1923 r. i 1928 r., nie mogły tym samym ich naruszyć. Nadto jak wyjaśniono, wyżej organ ewidencyjny nie może samodzielnie ustalać i rozstrzygać kwestii spornych dotyczących prawa własności nieruchomości, źródłem informacji o stanie prawnym nieruchomości jest wpis w księdze wieczystej.

Jeśli zaś chodzi o ostatni zarzut dotyczący naruszenia art. 20 w zw. z art. 23 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i §46 rozporządzenia w sprawie ewidencji, to przede wszystkim należy zauważyć, że art. 20 reguluje jakie informacje obejmuje ewidencja gruntów i budynków. Przepis ten składa się z szeregu mniejszych jednostek takich jak: ustępy, punkty, podpunkty, zaś art. 23 nakłada na określone organy takie jak: sądy, organy administracji, notariuszy obowiązek przekazywania określonych dokumentów staroście, przepis ten składa się z siedmiu ustępów, punktów, podpunktów. W skardze kasacyjnej nie sprecyzowano w jakim zakresie doszło do naruszenia powołanych wyżej art. 20 i art. 23 ustawy.

Z kolei przepis § 46 rozporządzenia podzielony również na mniejsze jednostki w ust. 1 i ust. 2 regulował wprowadzanie zmian w ewidencji gruntów na wniosek i z urzędu, te przepisy zostały uchylone z dniem 11 stycznia 2016 r., natomiast ust. 3 reguluje co powinien zawierać wykaz zmian ewidencyjnych (ust. 3 składający się z szeregu punktów, był również przedmiotem zmian). Skarżący kasacyjnie powołuje się ogólnie na § 46 rozporządzenia nie wskazując, która część tego przepisu została naruszona i w jaki sposób. Oprócz powołanych wyżej naruszeń prawa materialnego, skarżący kasacyjnie wskazał jeszcze ogólnie, bez odniesienia się do konkretnego przepisu, na naruszenie ustawy o księgach wieczystych i hipotece i nieobowiązujący już dekret z 1946 r. Prawo o księgach wieczystych, poprzez brak w księgach wieczystych danych dotyczących działki nr [...]. Zarzut ten, podobnie jak wskazane wyżej nie spełnia wymogów dotyczących prawidłowego sformułowania zarzutu, nie można bowiem jako podstawę kasacyjną wskazać całej ustawy, bez skonkretyzowania, który przepis został naruszony, czy też całego dekretu, który nadto od kilkudziesięciu lat nie obowiązuje, tym samym w jaki sposób w aktualnie prowadzonym postępowaniu mogło dojść do naruszenia tego aktu.

Zauważyć należy, że art. 174 P.p.s.a. określający podstawy kasacyjne w pkt 1 wskazuje na naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tym samym formułując zarzut naruszenia prawa materialnego należy jeszcze wskazać, która z form tego naruszenia miała miejsce w konkretnej sprawie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie i dlatego skarga kasacyjna na podstawie art. 184 P.p.s.a została oddalona.