Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 21 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Go 926/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim /dalej: WSA/, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. W. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wlkp. /dalej: KWP/ z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie - skargę oddalił.
W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną:
decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r., Nr 108 poz. 908 ze zm., dalej: P.r.d.), Komendant Powiatowy Policji w S. K. /dalej: KPP/ skierował B. W. na badania lekarskie w celu zweryfikowania istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem z powodu kierowania rowerem w stanie nietrzeźwości (w trakcie dwóch przeprowadzonych badań, zawartość alkoholu w wydychanym powietrzu wynosiła 0,31 oraz 0,25 mg/l).
W odwołaniu B. W. podniósł, że na badania lekarskie został skierowany bezpodstawnie, gdyż w jego ocenie, nie dają one odpowiedzi, czy ktoś jest uzależniony od alkoholu. Jako student cieszy się dobrą opinią i nie był karany. Stwierdzone u niego stężenie alkoholu jest graniczne z wykroczeniem, dlatego kierowanie go na badanie jest krzywdzące i niezrozumiałe. Ponadto, badanie na które został skierowany, ma na celu stwierdzenie przeciwwskazań do kierowania pojazdem mechanicznym, a nie rowerem.
Decyzją z dnia [...] września 2011 r. KWP utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję i wyjaśnił, że przepis art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. b P.r.d. nakłada na organ kontroli ruchu drogowego obowiązek skierowania kierującego pojazdem w stanie nietrzeźwości na badanie lekarskie; zgodnie zaś z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 2, poz. 15, dalej: rozporządzenie), skierowanie wydaje komendant powiatowy policji w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia, w którym nastąpił wypadek drogowy, albo od dnia, w którym kierujący kierował pojazdem w stanie nietrzeźwości lub po użyciu środka działającego podobnie do alkoholu /kwestię tę faktycznie reguluje § 2 ust. 2 powołanego rozporządzenia – uwaga Sądu/.
Jednocześnie wskazał, że w dyspozycji powołanego przepisu ustawodawca nie posługuje się pojęciem "pojazd mechaniczny", a jedynie pojęciem "pojazd", które jest określeniem szerszym. Zatem, wobec spełnienia warunkującej to przesłanki, zaistniała konieczność skierowania B.W. na badanie.
W skardze B. W. wskazał, że nie neguje faktu jazdy rowerem w stanie nietrzeźwości, jednakże nie może to stanowić podstawy do skierowania na badania lekarskie, gdyż przepis art. 122 P.r.d. dotyczy przypadku, gdy dana osoba kieruje pojazdem mechanicznym, a nie rowerem. Bezpodstawne skierowanie na badania naraża go też na dodatkowe koszty, jakie musi w związku z tym ponieść.
W odpowiedzi na skargę KWP wniósł o jej oddalenie.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę i podkreślił, że skarżący nie kwestionował faktu, iż w dniu [...] czerwca 2012 r. w godzinach nocnych kierował rowerem w stanie nietrzeźwości. Celem art. 122 ustawy P.r.d. jest zagwarantowanie bezpieczeństwa w ruchu, a w ust. 1 pkt 1-6 tego artykułu w sposób enumeratywny wymieniono przypadki, gdy organ kieruje osobę fizyczną na badania lekarskie, przeprowadzane w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Poddanie kierującego badaniom na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. b P.r.d. wiąże się z tym, że osoba taka może być uzależniona od alkoholu lub środka działającego podobnie do alkoholu, co stanowi przeciwwskazanie do kierowania pojazdem (art. 91 pkt 1 P.r.d.). Mylne jest przekonanie o łączeniu instytucji kierowania na badania lekarskie ze sferą uprawnień kierującego. Obowiązek poddania się badaniu nie wynika ex lege, lecz powstaje dopiero po decyzji kierującej na badania, której wydanie nie jest pozostawione uznaniu organu, gdyż w przypadku spełnienia przesłanek określonych w art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. b, organ jest zobowiązany do skierowania osoby kierującej na badania lekarskie.
Przepis ten nie nakłada na kierującego żadnych obowiązków, nie determinuje jego sytuacji prawnej, nakłada natomiast taki obowiązek na organ kontroli ruchu. Instytucja kontroli stanu zdrowia kierowców kierujących pojazdami w stanie nietrzeźwości służy bowiem ochronie interesu publicznego i bezpieczeństwa ruchu, a nie ochronie praw jednostki. Także wskazany w § 2 ust. 2 rozporządzenia 30 dniowy termin do wydania kierującemu pojazdem, o którym mowa w art. 122 ust. 1 pkt 3 P.r.d., skierowania na badanie lekarskie przez komendanta powiatowego policji jest terminem instrukcyjnym, którego naruszeniu przez organ wydający zaskarżoną decyzję nie można przypisać sankcji nieważności czy też istotnego naruszenia prawa. Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut skarżącego, że przepis art. 122 ust.1 pkt 3 lit b P.r.d. dotyczy kierowania pojazdem mechanicznym, a nie rowerem. Pojęcie pojazdu, o jakim mowa w tym przepisie obejmuje również rower, zgodnie bowiem z art. 2 pkt 47 tej ustawy, rower jest pojazdem jednośladowym lub wielośladowym poruszanym siłą mięśni osoby jadącej tym pojazdem.
W skardze kasacyjnej B.W., reprezentowany przez adwokata, zaskarżył wyrok WSA w całości, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego – przepisu art. 75 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. Nr 30, poz. 151 ze zm.), poprzez niezastosowanie tego przepisu do oceny stanu faktycznego ustalonego w sprawie, pomimo iż przepis ten nie przewiduje możliwości skierowania osoby kierującej rowerem na badania lekarskie w celu ustalenia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, precyzując tym samym uregulowania i wątpliwości interpretacyjne wynikające z brzemienia nieobowiązującego w chwili orzekania przepisu art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. b P.r.d. W oparciu o powyższe sformułowano wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu podniesiono, że w dniu orzekania przez WSA, nie obowiązywał przepis art. 122 P.r.d., gdyż w dniu 19 stycznia 2013 r. weszła w życie ustawa o kierujących pojazdami /dalej: ustawa/, która przewiduje możliwość kierowania na badania lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami wyłącznie kierującego motorowerem, pojazdem silnikowym lub tramwajem, jeżeli kierował pojazdem w stanie nietrzeźwości, w stanie po użyciu alkoholu lub środka działającego podobnie do alkoholu (art. 75 ust. 1 pkt 4). W art. 135 a ustawa ta stanowi ponadto, że do dnia 3 stycznia 2016 r. skierowanie na badania lekarskie i psychologiczne w przypadku kierowania pojazdem w stanie nietrzeźwości, następuje na podstawie odpisu wyroku przesłanego przez Sąd w trybie art. 182 § 1 K.k.w.
W ocenie skarżącego, WSA powinien był dokonać oceny stanu faktycznego sprawy z punktu widzenia ustawy obowiązującej w chwili orzekania, gdyż usuwa ona wątpliwości interpretacyjne występujące w czasie obowiązywania art. 122 P.r.d. wskazując na cel, którym kierował się ustawodawca wprowadzając uregulowania dotyczące obowiązku poddania się przez kierującego badaniom lekarskim. W państwie prawa interes społeczny nie może być bowiem pojmowany w sposób sztywny, jako nadrzędny nad interesem indywidualnym, a w każdym przypadku wystąpienia konfliktu należy wykazać, że interes społeczny jest tak ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia indywidualnych uprawnień obywatela. W rozpoznawanej sprawie organ administracji skierował na badania lekarskie osobę, w stosunku do której nie było żadnych przesłanek pozwalających na racjonalne założenie, iż zachodzą przeciwwskazania zdrowotne do kierowania pojazdami, co ponadto wywołuje dla niej dodatkowe i niewspółmierne do wagi popełnionego czynu koszty.
Ustawa wskazuje na cel ustawodawcy, jakim jest konieczność weryfikacji stanu zdrowia osób mogących realnie zagrażać bezpieczeństwu w ruchu drogowym (kierujących motorowerami, pojazdami silnikowymi lub tramwajami), w związku z czym przymusowe badanie rowerzystów wykracza poza potrzeby interesu społecznego, rozumianego jako konieczność ochrony użytkowników ruchu drogowego przed osobami, które z powodu uzależnienia od alkoholu mogą powodować potencjalne zagrożenie w ruchu drogowym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna opiera się na zarzucie naruszenia prawa materialnego, tj. przepisu art. 75 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. Nr 30, poz. 151 ze zm.), poprzez niezastosowanie tego przepisu do oceny stanu faktycznego ustalonego w sprawie. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, wskazany przepis nie przewidując możliwości skierowania osoby kierującej rowerem na badania lekarskie w celu ustalenia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami powinien być w sprawie zastosowany, bowiem w chwili orzekania przez WSA, nie obowiązywał już art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. b P.r.d., na podstawie którego nałożony został obowiązek poddania się badaniom.
Oceniając tak sformułowany zarzut należy nawiązać do unormowań ustrojowych, a mianowicie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm./. Zgodnie z tym przepisem, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej /§ 1/; kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej /§ 2/. Z unormowania tego wynika, że podstawowym zadaniem sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na tym, że sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej.
Ta ocena odnosi się do stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu administracyjnym, a więc czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał procesowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia wymaganej przez prawo podstawy faktycznej zaskarżonej decyzji. Obejmuje również ocenę prawa materialnego, które w ustalonym stanie faktycznym - i w jaki sposób – zostało zastosowane. Dodać też należy, że sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy administracyjnej in merito, jest w zasadzie sądem kasacyjnym, orzekającym o zgodności albo niezgodności z prawem aktu lub czynności organu administracyjnego. Konsekwencją takiej pozycji sądu administracyjnego jest to, że ocena o jakiej mowa, odnosi się do stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu lub czynności.
Poczynione uwagi natury ogólnej oznaczają, że rozpoznając skargę na decyzję KWP z dnia 21 września 2012 r. w przedmiocie skierowania na badania lekarskie, WSA miał obowiązek ocenić czy stan faktyczny w toku postępowania ustalony został z zachowaniem standardów wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego, a następnie zbadać, czy do ustalonego stanu faktycznego organ prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że w skardze B. W. nie negował faktu jazdy rowerem w stanie nietrzeźwości; ustaleń tych nie podważa również skarga kasacyjna. Jeśli chodzi natomiast o prawo materialne, to w dacie orzekania przez organ odwoławczy obowiązywał przepis art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. b P.r.d. i na tej podstawie nałożony został obowiązek poddania się badaniom.
W art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. b P.r.d. wskazano okoliczności, których wystąpienie zobowiązywało właściwy organ do wydania decyzji nakazującej oznaczonej osobie poddanie się badaniu lekarskiemu pod kątem stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Tą okolicznością było kierowanie pojazdem w stanie nietrzeźwości lub po użyciu środka działającego podobnie do alkoholu. Przytoczony przepis, jako adresata nakazu, wskazywał "kierującego pojazdem". Wyrażenie "pojazd" dla celów stosowania ustawy - Prawo o ruchu drogowym, należało interpretować zgodnie z definicją ustawową wyrażoną w art. 2 pkt 31 P.r.d. I tak, "pojazdem" w rozumieniu tej regulacji jest środek transportu przeznaczony do poruszania się po drodze oraz maszyna lub urządzenie do tego przystosowane. Do tak pojmowanego "pojazdu" zaliczone zostały także rowery, zgodnie z art. 2 pkt 47 P.r.d. /rower - pojazd o szerokości nieprzekraczającej 0,9 m poruszany siłą mięśni osoby jadącej tym pojazdem/.
Zatem w stanie fatycznym subsumcja prawa materialnego była prawidłowa, czego skutkiem jest oddalenie przez WSA skargi. Oczekiwanie więc przez skarżącego kasacyjnie aby WSA dokonał oceny zaskarżonej decyzji w aspekcie przepisów, które weszły w życie w dniu 19 stycznia 2013 r. a więc po dacie orzekania przez organ odwoławczy oznaczałoby, że sąd administracyjny jest "trzecią" instancją postępowania administracyjnego, co byłoby sprzeczne z ustrojową pozycją sądu administracyjnego. Prowadzi to do wniosku, że zarzut naruszenia art. 75 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami poprzez jego niezastosowanie w postępowaniu sadowoadministracyjnym, jest oczywiście nieusprawiedliwiony.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, na podstawie art. 184 P.p.s.a.