Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 13 listopada 2007r. sygn. akt II SAB/Ol 27/07 oddalił skargę H. S. na bezczynność Wójta Gminy Prostki w sprawie podziału nieruchomości.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:
Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Olsztynie Rejonowy Oddział w Ełku wnioskiem z dnia 26 września 2005 r. wystąpił do Wójta Gminy Prostki o dokonanie podziału nieruchomości położonej w obrębie Ż., oznaczonej nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...] stanowiącej własność H. S. Celem planowanego podziału było wydzielenie wód płynących rzeki K. Projekt podziału został pozytywnie zaopiniowany, a następnie zatwierdzony decyzją Wójta Gminy Prostki z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...]. Na skutek odwołania H. S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie, wobec stwierdzenia istotnych braków postępowania wyjaśniającego, decyzją z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
W następstwie ponownie przeprowadzonego postępowania Wójt Gminy Prostki decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...], na podstawie art. 96 ust. 1 w związku z art. 95 pkt 4 i art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zatwierdził podział oznaczonych działek. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że część ww. nieruchomości została trwale zajęta przez wody płynące rzeki K., mające w świetle obowiązującego prawa charakter wód publicznych, w związku z czym zaistniała konieczność ich wydzielenia. Na skutek odwołania właściciela gruntów Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie decyzją z dnia [...] października 2006 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, w wyniku rozpatrzenia skargi H. S. wyrokiem z dnia 29 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Ol 989/06 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy Prostki. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że jak wynika z ustaleń, rzeka K. jest ciekiem naturalnym w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. Nr 239, poz. 2019 ze zm.). Zgodnie z art. 10 ust. 1a i ust. 2 tej ustawy śródlądowe powierzchniowe wody płynące stanowią własność Skarbu Państwa. Na mocy zaś art. 14 ust. 1 Prawa wodnego grunt zajęty przez powierzchniowe wody płynące staje się z mocy prawa własnością właściciela wody. Zgodnie z art. 15 ust. 1 Prawa wodnego ustalenia linii brzegu dokonuje właściwy starosta, natomiast przejście gruntów pokrytych powierzchniowymi wodami płynącymi do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa stwierdza, na wniosek właściwego organu lub jednostki, starosta realizujący zadania z zakresu administracji rządowej. Skoro wody płynące K. są własnością Skarbu Państwa, to niedopuszczalny był podział nieruchomości przeprowadzony w oparciu o przepisy rozdziału 1 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami. W sytuacji wydzielenia części nieruchomości, której własność nabyta została z mocy prawa nie wydaje się decyzji o podziale, gdyż zastosowanie mają tu przepisy Prawa wodnego, na podstawie których powinno nastąpić ustalenie linii brzegowej cieku naturalnego. Sąd zauważył ponadto, że nieprawidłowo w tej sytuacji ujęto wskazany ciek w ewidencji gruntów jako rów wchodzący w skład gospodarstwa rolnego H. S. W dniu 13 lipca 2007 r. H. S. złożył zażalenie na bezczynność Wójta Gminy Prostki, w którym podniósł, że wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 29 marca 2007 r. organ ten został zobowiązany do zlikwidowania niezgodności pomiędzy ewidencją gruntów a rzeczywistym stanem prawnym. W tej sprawie Wójt Gminy Prostki w piśmie z dnia 23 lipca 2007 r. wyjaśnił, że ani wskazany wyrok, na który powołuje się H. S., ani przepisy ustawy Prawo wodne nie uprawniają wójta gminy do wydawania decyzji w tym zakresie. Zgodnie z art. 15 Prawa wodnego organem właściwym do ustalenia linii brzegu wód jest starosta.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007 r. uznało zażalenie za uzasadnione i zobowiązało Wójta Gminy Prostki do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że Wójt Gminy Prostki pozostaje w bezczynności w zakresie postępowania wszczętego na wniosek Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Olsztynie Rejonowy Oddział w Ełku o zatwierdzenie podziału nieruchomości. Wydanie wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie nie zakończyło postępowania administracyjnego w tej sprawie przed Wójtem Gminy Prostki, który po zwrocie akt nie wydał nowej decyzji w tej sprawie. Postanowienie Kolegium zostało doręczone Gminie Prostki 27 sierpnia 2007 r.
H. S. pismem datowanym "30 września 2007 r.", które wpłynęło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie w dniu 31 sierpnia 2007 r., złożył "zażalenie na niewykonanie wyroku z dnia 29 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Ol 989/06 przez Samorząd Gminy Prostki". W piśmie z dnia 5 września 2007 r. H. S. poinformował, że jego pismo opatrzone datą 30 września 2007 r. jest skargą na bezczynność Wójta Gminy Prostki w sprawie podziału nieruchomości.
Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Olsztynie Rejonowy Oddział w Ełku pismem z dnia 7 września 2007 r. wycofał wniosek o wydzielenie wód płynących dla rzeki K. z działek o nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] należących do H. S. W związku z powyższym Wójt Gminy Prostki decyzją z dnia [...] września 2007 r. umorzył postępowanie w sprawie podziału nieruchomości, o czym pismem z dnia 13 września 2007 r. poinformował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie.
W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 13 listopada 2007 r. sygn. akt II SAB/Ol 27/07 oddalił skargę H. S. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w wyniku wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyroku z dnia 29 marca 2007 r. stwierdzającego nieważność decyzji obu instancji w sprawie podziału nieruchomości, Wójt Gminy Prostki winien był ponownie bez zbędnej zwłoki rozstrzygnąć przedmiocie wniosku Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Olsztynie Rejonowy Oddział w Ełku.
W przypadku zaś niemożności załatwienia sprawy w terminach wskazanych w art. 35 kpa, organ zobowiązany był stosownie do art. 36 kpa zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W niniejszej sprawie wątpliwości nie budzi fakt, że Wójt Gminy Prostki nie zastosował wskazanego trybu, dlatego uzasadniony był pogląd, że organ pozostawał w zwłoce. Z tego powodu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie za zasadne uznało zażalenie H. S. wniesione na podstawie art. 37 § 1 kpa i postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007 r. zobowiązało Wójta Gminy Prostki do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia. Postanowienie Kolegium zostało doręczone Wójtowi Gminy Prostki 27 sierpnia 2007r. Wobec tego, że skarga H. S. na bezczynność organu wpłynęła do Sądu 31 sierpnia 2007 r., w momencie złożenia skargi można było mówić o bezczynności organu, jednakże w czasie rozpoznawania skargi przez Sąd Wójt Gminy Prostki nie pozostawał już w bezczynności, ponieważ wcześniej, tj. [...] września 2007 r., wydał decyzję, którą umorzył postępowanie w sprawie podziału nieruchomości.
Sąd wskazał, ze uwzględnienie skargi na bezczynność ma na celu zobligowanie organu do podjęcia działań i wydania stosownego aktu. Natomiast w sytuacji, gdy decyzja została już wydana, byłoby bezcelowym zobowiązywanie organu do podjęcia działań i rozstrzygnięć, które już faktycznie podjął.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie H. S., reprezentowany przez adwokata, wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wyrok zaskarżono w całości podnosząc następujące zarzuty:
- naruszenie art. 35 § 1 kpa i art. 36 kpa przez bezpodstawne przyjęcie, że Wójt Gminy Prostki nie wydając decyzji, którą winien był wydać i mając w pełni podstawy do jej wydania, nie informując strony o przyczynie niezałatwienia sprawy w terminie i o nowym terminie wydania decyzji, nie pozostawał w zbędnej zwłoce w jej wydaniu;
- obrazę art. 154 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynikłą z dowolnego przyjęcia, że jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego przed dniem orzekania ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej, organ ten wydał decyzję, choćby z przekroczeniem terminu do jej wydania, to organ ten nie pozostaje w bezczynności i zachodzi podstawa do oddalenia skargi.
Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów za wszystkie postępowania na rzecz skarżącego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.
Rozpoznając w pierwszej kolejności zarzut odnoszący się do przepisów postępowania należy wskazać, iż błędnie przyjął autor skargi kasacyjnej, że postępowanie sądowe zakończone zaskarżonym wyrokiem toczyło się w oparciu o skargę H. S. o wymierzenie organowi grzywny w związku z niewykonaniem wyroku sądu, o jakiej mowa w art. 154 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", a nie ze skargi H. S. na bezczynność Wójta Gminy Prostki w przedmiocie wniosku Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Olsztynie Rejonowy Oddział w Ełku o podział nieruchomości, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Mimo, że zarówno skarga na bezczynność organu, jak i skarga o wymierzenie organu grzywny, stanowią środki mające na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, to jednak odnoszą się w istocie do różnych materii, jak również inny jest wymagany przepisami sposób wyczerpania przez stronę trybu warunkującego dopuszczalność skargi.
Z uwagi na to, że w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu wydanego przez organ administracji strona może korzystać zarówno ze skargi, o jakiej mowa w art. 154 P.p.s.a., jak i ze skargi na bezczynność z art. 3 § 2 pkt 8 powołanej ustawy, obowiązkiem sądu administracyjnego jest ustalenie rzeczywistej treści skargi. Z tego powodu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie pismem z dnia 31 sierpnia 2007 r. zwrócił się do H. S. o wyjaśnienie, czy jego pismo datowane "30.09.2007 r.", wniesione do Sądu w dniu 31 sierpnia 2007 r., poprzedzone złożeniem zażalenia na niezałatwienie w terminie sprawy przez Wójta Gminy Prostki, jest skargą na bezczynność Wójta Gminy Prostki w sprawie podziału nieruchomości. Z oświadczenia H. S. zawartego w piśmie z dnia 5 września 2007 r. wynika jednoznacznie, że wskazane pismo jest skargą na bezczynność Wójta Gminy Prostki w sprawie podziału nieruchomości.
Wobec takiej treści wniesionej skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym zakończonym zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny badał wyłącznie, czy organ zobowiązany w danej sytuacji do wydania aktu administracyjnego w przedmiocie wniosku o podział nieruchomości, pozostaje bezczynny w tej sprawie.
Skoro postępowanie zakończone zaskarżonym wyrokiem nie miało za przedmiot sprawy o wymierzenie organowi grzywny, o jakiej mowa w art. 154 P.p.s.a., to nie mogło dojść do naruszenia dyspozycji zawartej w § 3 tego artykułu, a zatem zarzut dotyczący obrazy tego przepisu przez Sąd I instancji jest chybiony.
Całkowicie niespójny z powyższym zarzutem jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 35 § 1 i art. 36 kpa. Niespójność polega na tym, że powołane przepisy stanowią podstawę oceny przez sąd zasadności skargi na bezczynność organu administracji, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt. 8 P.p.s.a., a zatem nie mogą stanowić podstawy skargi kasacyjnej podnoszonym równocześnie z zarzutem procesowym odnoszącym się do art. 154 P.p.s.a., który dotyczy skargi o wymierzenie organowi grzywny, a więc - jak wyżej podkreślono - środka procesowo odrębnego.
Poza tym zarzut naruszenia art. 35 § 1 i art. 36 kpa jest niepoprawnie skonstruowany, ponieważ - sformułowany jako zarzut naruszenia prawa materialnego - nie wskazuje, stosownie do art. 174 pkt. 1 P.p.s.a., jaką postać miało to naruszenie. Nie pozwala to na jego ocenę przez Naczelny Sąd Administracyjny, który nie jest uprawniony do doprecyzowywania skargi kasacyjnej z uwagi na związanie Sądu jej podstawami w myśl art. 183 § 1 P.p.s.a.
Niezależnie od tego wypada zauważyć, że wbrew temu, co podnosi autor skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie miał żadnych wątpliwości, iż Wójt Gminy Prostki pozostawał w zwłoce z wydaniem decyzji w przedmiocie wniosku o podział nieruchomości. Sąd wojewódzki uznał także, iż organ uchybił obowiązkowi powiadomienia stron, stosownie do art. 36 kpa, o przyczynach zwłoki oraz wskazania nowego terminu załatwienia sprawy. Sąd również stwierdził, że w chwili złożenia przez H. S. skargi na bezczynność organu można było mówić o bezczynności organu. Powyższe wynika wprost z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Oddalenie przez Sąd I instancji skargi H. S. nastąpiło natomiast z uwagi na to, że w momencie orzekania przez ten Sąd w przedmiocie wniesionej skargi Wójt Gminy Prostki nie pozostawał już w bezczynności, ponieważ wcześniej, tj. [...] września 2007 r. wydał decyzję, kończącą postępowanie w sprawie podziału nieruchomości. Zbędne i niecelowe byłoby zatem zobowiązywanie organu do wydania decyzji, która już została wydana.
Wobec tego, że zarzuty skargi kasacyjnej okazały się chybione, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę tę oddalił jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.