Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 26 września 2018 r., sygn. akt I OSK 155/17

Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia 8 września 2016 r. sygn. akt II SA/Bd 748/16 (dalej postanowienie z 8 września 2016 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy odrzucił skargę Gminy [...] na czynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w [...] Inspektoratu we [...] w przedmiocie renty rodzinnej wraz z ustaleniem należnych potrąceń.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że pismem z 19 maja 2016 r., Gmina [...] (dalej Gmina bądź skarżąca) reprezentowana przez Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, skargę na czynność (nie podając jej daty ani numeru) Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w [...] Inspektoratu we [...] (dalej organ), dotyczącą przekazywania należności D. C. z tytułu opłaty za pobyt w Domu Pomocy Społecznej "[...]" [k. 2-4 akt sądowych].

Skarżąca zarzuciła ww. organowi - płatnikowi nieuprawnione stosowanie przepisów ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z funduszu ubezpieczeń społecznych [Dz. U z 2015 r., poz. 121 ze zm., dalej usus] a tym samym nieuprawnione dokonywanie potrąceń ze świadczenia rentowego uprawnionej do przebywania w domu pomocy społecznej tytułem należności z tytułu egzekucji komorniczej.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania sprawy [k. 8-9 akt sądowych].

Sprawa, której dotyczy skarga nie mieści się we właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, określonej w art. 3 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718).

Sąd orzeka także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosuje środki określone w tych przepisach. Nadto, w myśl art. 4 ppsa, sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.

Przytoczone regulacje wskazują, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania spraw, które nie zostały wymienione w powołanych przepisach.

W rozpoznawanej sprawie zostało zaskarżone postępowanie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w zakresie wypłaty świadczenia rentowego po dokonanych potrąceniach z powodu egzekucji sądowej. Dla oceny dopuszczalności rozpoznawanej skargi, podstawowym zagadnieniem jest ustalenie sposobu ukształtowania przez ustawodawcę prawa do sądu w tego rodzaju sprawach.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 gwarantuje każdemu prawo do sądu, stwarzając domniemanie kompetencji sądu powszechnego we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów (art. 177 Konstytucji).

Konstytucyjny model sądownictwa zakłada całkowitą odrębność sądownictwa powszechnego i innych sądów (np. sądów administracyjnych) oraz konieczność wyraźnego rozgraniczenia zadań i właściwości pomiędzy tymi sądami z zastrzeżeniem, że w przypadku wątpliwości, to po stronie sądów powszechnych leży domniemanie kompetencji w rozstrzygnięciu danej sprawy.

W myśl art. 1 ustawy z dnia 17 listopada1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 101 ze zm., dalej kpc) kodeks postępowania cywilnego normuje postępowanie sądowe w sprawach ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy, jak również w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz w innych sprawach, do których przepisy tego Kodeksu stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy cywilne).

Zgodnie z art. 476 § 2 kpc przez sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych rozumie się sprawy, w których wniesiono odwołanie od decyzji organów rentowych, dotyczących: 1) ubezpieczeń społecznych, 2) emerytur i rent, 3) (uchylony), 4) innych świadczeń w sprawach należących do właściwości Zakładu Ubezpieczeń Społecznych...

§ 3. Przez sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych rozumie się także sprawy wszczęte na skutek niewydania przez organ rentowy decyzji we właściwym terminie, a także sprawy, w których wniesiono odwołanie od orzeczenia wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, sprawy o roszczenia ze stosunków prawnych między członkami otwartych funduszy emerytalnych a tymi funduszami lub ich organami oraz sprawy ze stosunków między emerytami lub osobami uposażonymi w rozumieniu przepisów o emeryturach kapitałowych a Zakładem Ubezpieczeń Społecznych.

W art. 83 usus przewidziano, że:

1. Zakład wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności: 1) zgłaszania do ubezpieczeń społecznych;
2. przebiegu ubezpieczeń;
3. ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek; 3a) ustalania wymiaru składek na Fundusz Emerytur Pomostowych i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu tych składek;
4. ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych;
5. wymiaru świadczeń z ubezpieczeń społecznych.

2. Od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego.
3. Odwołanie do sądu przysługuje również w razie niewydania decyzji w terminie 2 miesięcy, licząc od dnia zgłoszenia wniosku o świadczenie lub inne roszczenia.
4. Od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie, o którym mowa w ust. 2, nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Mając na uwadze treść art. 83 usus Sąd I instancji wskazał, że decyzje ZUS w indywidualnych sprawach co do zasady podlegają kontroli sądów powszechnych na zasadach określonych w kodeksie postępowania cywilnego. Od takiej decyzji przysługuje odwołanie do sądu powszechnego w terminie i na zasadach określonych w przepisach tego kodeksu. Wyjątek dotyczy decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, od których przysługuje stronie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy kierowany do Prezesa ZUS. Natomiast od decyzji Prezesa ZUS, wydanej po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, służy skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego wnoszona w trybie i na zasadach określonych przepisami ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skarżąca kwestionuje prawidłowość wypłaty świadczenia rentowego i wnosi aby sąd administracyjny ocenił poprawność dokonywanych przez organ działań w tym zakresie.

W ocenie Sądu I instancji, nie budzi żadnych wątpliwości, że treść żądania skarżącej dotyczy spraw, które zgodnie z wskazywanymi przepisami (w szczególności art. 83 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 83 ust. 2 usus) należą do właściwości sądu powszechnego.

Przedmiot niniejszej sprawy nie mieści się w zakresie kognicji sądów administracyjnych - przypisany jest bez wątpienia sądom powszechnym. Sąd I instancji uznał, że skarga nie należy do właściwości sądu administracyjnego i odrzucił ją na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ppsa (k. 12-14 akt sądowych).

Skargę kasacyjną wywiodła Gmina [...], reprezentowana przez r. pr. A. M., zaskarżając postanowienie z 8 września 2016 r. w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania - w oparciu o art. 174 pkt 2 ppsa - tj. art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 ppsa przez niewłaściwe jego zastosowanie przez odrzucenie skargi na czynność z zakresu administracji publicznej dokonanej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych (ZUS) z powołaniem się na art. 1 w zw. z art. 467 § 2 kpc (Dz. U. z 2014 r., poz. 101 ze zm.) oraz art. 83 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 83 ust. 2 usus (Dz. U. z 2016 r., poz. 963 ze zm.), w sytuacji gdy bezspornym jest, że ZUS dokonując kwestionowanych czynności działa jako organ administracji publicznej.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i rozpoznanie skargi; ewentualnie, w razie uznania, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, uchylenie zaskarżonego postępowania w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA w Bydgoszczy; zasądzenie kosztów, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych (k. 20-22 akt sądowych).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Kluczowe w niniejszej sprawie pozostaje ustalenie, czy zaskarżone postępowanie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej ZUS), polegające na przekazywaniu Gminie należności z tytułu pobytu osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej po wcześniejszym potrąceniu należności pobranych w toku egzekucji, należy do kognicji sądów administracyjnych.

Zarzut naruszenia art. 467 § 3 kpc był nierelewantny, ponieważ wyznacza czynności formalne, jakie ma podjąć sąd powszechny, przez co nie rzutuje na ustalenie właściwości sądu ani nie znajduje zastosowania w postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zarzut naruszenia art. 83 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 2 usus nie został skonstruowany dostatecznie starannie. Autor skargi kasacyjnej wskazał jako wzorzec kontroli art. 83 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 83 ust. 2 usus w brzmieniu j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 963 ze zm. (ów jednolity tekst został ogłoszony dopiero 1 lipca 2016 r.), a zatem po wniesieniu skargi do WSA. W istocie wzorcem kontroli winna być ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych w brzmieniu j.t. Dz.U. z 2015 r. poz. 121 ze zm. Mimo tej niedoskonałości, zarzut ów nadawał się do rozstrzygnięcia (uchwała I OPS 10/09).

Zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 ppsa oraz art. 83 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 2 usus był nieusprawiedliwiony.

Skarżąca kasacyjnie uważa, że ZUS nieprawidłowo przekazuje środki należne gminie z tytułu pobytu w domu pomocy społecznej wskazanej w skardze mieszkanki tejże placówki. Źródłem tych nieprawidłowości ma być błędna interpretacja przepisów dotyczących egzekucji komorniczej w stosunku do mieszkanki domu pomocy społecznej - w zakresie przyznanej jej renty rodzinnej z dodatkiem pielęgnacyjnym (s. 2 skargi, k. 2v akt sądowych), co rzutuje w konsekwencji na wysokość kwoty przekazywanej przez organ rentowy gminie, stosownie do odpowiednich regulacji ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163 ze zm.).

Skarżąca powołuje w zarzutach art. 83 ust. 1 pkt 3 usus. Nie ulega wątpliwości, że niniejsza sprawa nie dotyczy ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek. Skarżąca wskazuje również art. 83 ust. 2 usus, w świetle którego od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Nie ma wątpliwości, że sądem właściwym, o którym mowa w przytoczonym przepisie jest sąd powszechny a nie - jak utrzymuje skarżąca kasacyjnie - sąd administracyjny.

Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie zarówno w doktrynie (A. Laskowska-Hulisz, L. Ramlo, Komentarz do art. 83 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, w: Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych. Komentarz, pod red. J. Wantoch-Rekowskiego, uw. 11 do art. 83, Wolters Kluwer 2015), jak i w orzecznictwie (wyrok WSA w Gliwicach z 12.1.2017 r., I SA/Gl 890/16, Lex 2227081). Brak podstaw do przyjęcia przeciwnej wykładni.

Bez znaczenia dla niniejszej sprawy jest również powołany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej art. 476 § 2 kpc dookreślający, co ustawodawca rozumie na gruncie procedury cywilnej pod pojęciem spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych.

Skarżąca kasacyjnie kontestuje kwestie związane z postępowaniem egzekucyjnym prowadzonym na podstawie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego (k. 20, 22, 24, 28, 32, 40 akt administracyjnych). Te zagadnienia należą do sądów powszechnych (art. 1 i art. 2 § 1 kpc). Skarżąca może rozważać w szczególności możliwość skorzystania ze skargi na czynność komornika (art. 767 § 1 i 2 kpc; pouczenia: k. 20v, 40 akt administracyjnych).

W konsekwencji Sąd I instancji słusznie uznał, że przedmiot niniejszej sprawy nie mieści się w kognicji sądów administracyjnych (art. 58 § 1 pkt 1 ppsa).

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 ppsa orzekł jak w sentencji.