Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 lipca 2007 r. wymierzył Ministrowi Pracy i Polityki Społecznej grzywnę w wysokości 10.000 zł.
W uzasadnieniu wyroku przedstawiono następujący stan faktyczny sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 grudnia 2005 r. – sygnatura akt II SAB 432/02 zobowiązał Ministra Pracy i Polityki Społecznej do wydania orzeczenia w przedmiocie wniosku Z. L. z dnia 12 listopada 2002 r. w terminie 30 dni od uprawomocnienia się wyroku. Wyrok uprawomocnił się w dniu 10 marca 2006 r. Akta sprawy zostały zwrócone w dniu 23 czerwca 2006 r.
W dniu 20 marca 2006 r. Z. L. wystąpił do Ministra Pracy i Polityki Społecznej z pisemnym wezwaniem wykonania powyższego wyroku. W złożonej następnie skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na niewykonanie wyroku z dnia 19 grudnia 2005 r. o sygnaturze akt II SAB 432/02 skarżący wniósł o wymierzenie organowi grzywny. Skarga została złożona w Ministerstwie Pracy i Polityki Społecznej w dniu 5 maja 2006 r.
W dniu 12 czerwca 2006 r. Z. L. wniósł do Sądu wniosek o wymierzenie grzywny organowi za nieprzekazanie Sądowi jego skargi wraz z aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę. Na skutek tego Wojewódzki Sąd Administracyjny, pismem z dnia 20 lipca 2006 r., przekazał Ministrowi odpis wskazanego wniosku wzywając go jednocześnie do ustosunkowania się do jego treści w terminie 14 dni. Pismo to zostało doręczone organowi w dniu 25 lipca 2006 r.
Kolejne pisma Sądu wzywające organ do przekazania akt sprawy ze skargą celem rozpoznania pozostały bez odpowiedzi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowieniem z dnia 13 marca 2007 r. wymierzył organowi grzywnę w wysokości 5.000 zł za nieprzekazanie Sądowi skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy. W dniu 3 kwietnia 2007 r. Z. L. złożył do Sądu wniosek o rozpoznanie jego skargi z dnia 5 maja 2006 r. na podstawie nadesłanego odpisu. Do informacji Sądu w tym przedmiocie organ się nie ustosunkował i nie zajął stanowiska w terminie 14 dni od momentu poinformowania go o tym fakcie.
W uzasadnieniu wyroku z dnia 12 lipca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że zgodnie z treścią art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w przypadku niewykonania wyroku, który uwzględniał skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. W rozpoznawanej sprawie, jak wskazał Sąd, Z. L. skierował do organu – Ministra Pracy i Polityki Społecznej stosowne wezwanie, co należało potraktować jako spełnienie wymogu zawartego w art. 154 § 1 P.p.s.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, iż Minister Pracy i Polityki Społecznej nie wykonał prawomocnego wyroku Sądu z dnia 19 grudnia 2005 r., na mocy którego Sąd go zobowiązał do rozpatrzenia wniosku Z. L. z dnia 12 listopada 2002 r. Jak podkreślił Sąd na fakt niewykonania przedmiotowego wyroku w sprawie skarżącego wskazują twierdzenia skarżącego, jak też sama reakcja ze strony organu, który nie przesłał jego skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W tej sytuacji Sąd wymierzył organowi grzywnę w wysokości 10.000 zł podkreślając, że grzywna za niewykonanie wyroku w stosunku do organu ma charakter dyscyplinujący. Ustalając jej wysokość Sąd miał na względzie trwającą do chwili obecnej,,bezczynność" Ministra w zakresie wykonania wyroku Sądu z dnia 19 grudnia 2005 r. w sprawie o sygnaturze akt II SAB 432/02.
Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył organ. W uzasadnieniu skargi zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik organu podniósł, że przepis art. 55 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie obliguje sądu do wymierzenia organowi grzywny. Ustawodawca pozostawił tę kwestie do uznaniu sądu. Oznacza to, jak dalej argumentował pełnomocnik organu, że przy rozstrzygnięciu wniosku skarżącego należy przeanalizować wszystkie okoliczności sprawy, w tym przyczyny niewypełnienia obowiązków, a także czas jaki upłynął od wniesienia skargi.
W rozpoznawanej sprawie, jak wyjaśniał pełnomocnik organu, skarżący Z. L. jest,,wyjątkową" stroną postępowania, albowiem jak wynika z informacji uzyskanych w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie z wniosku Z. L. w tym Sądzie aktualnie jest prowadzonych 923 sprawy, z czego 131 przeciwko Ministrowi Pracy i Polityki Społecznej. W świetle tej okoliczności nie do końca, jak podniósł pełnomocnik, jest jasna polityka sądu prowadzona wobec organu administracji polegająca na nakładaniu kar pieniężnych, ponieważ takie działanie nie zniechęci skarżącego z wszczynania dalszych procesów. Ponadto wysokość wymierzonej organowi grzywny budzi zastrzeżenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej, jest ona bowiem nieadekwatna do przewinienia organu wobec skarżącego.
Minister nie kwestionuje, jak podniósł pełnomocnik, że w niniejszej sprawie doszło do uchybienia terminu w zakresie przekazania skargi do sądu, jednak biorąc pod uwagę specyfikę sprawy i osobę strony postępowania wydaje się, że wymierzenie grzywny organowi nie było słuszne. Na zakończenie pełnomocnik organu podniósł, że nieprzekazanie skargi Z. L. wraz z aktami sprawy do Sądu było wynikiem nieposiadania ich przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej. Akta te znajdowały się w Ministerstwie Gospodarki w związku z podziałem Ministerstwa Gospodarki i Pracy na Ministerstwo Gospodarki i Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej, który nastąpił z dniem 31 października 2005 r., a więc po wszczęciu już postępowania w niniejszej sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod uwagę z urzędu nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej wyżej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej.
Zasada związania Sądu granicami skargi kasacyjnej, oznacza związanie tego Sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Sąd nie może zatem podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych – poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej – wad zaskarżonego orzeczenia Sądu administracyjnego pierwszej instancji lub postępowania przed tym organem i musi skoncentrować swoją uwagę wyłącznie na weryfikacji zarzutów sformułowanych przez skarżącego. W orzecznictwie wyrażono też pogląd, ze Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany granicami skargi kasacyjnej nie może domyślać się, czy interpretować intencji autora skargi kasacyjnej co do jej podstaw. Musi opierać się na przepisach wyraźnie wskazanych w skardze kasacyjnej (por. wyrok z 25 maja 2004 r. FSK 155/04, niepubl.).
Rozpoznawana skarga kasacyjna wskazuje jako podstawę przesłankę wymienioną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 55 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Przepisy tej ustawy przewidują możliwość ukarania organu grzywną za niezastosowanie się do obowiązujących przepisów ustawy (art. 55 § 1 P.p.s.a.) lub niewykonanie obowiązków nałożonych orzeczeniem Sądu (art. 154 P.p.s.a.). Obie wskazane wyżej instytucje mają inny charakter i mogą być stosowane na różnych etapach realizowania i ochrony uprawnień strony postępowania.
Uprawnienia Sądu przewidziane w art. 154 P.p.s.a. pozostają w związku z częstym niewykonywaniem lub niewłaściwym, bądź opieszałym wykonywaniem wyroków sądów administracyjnych przez organy administracji publicznej. Uprawnienia te mają charakter dyscyplinujący i represyjny wobec organów administracji, a ich celem jest wymuszenie wydania przez konkretny organ administracji publicznej wyroku sądowego.
Natomiast postanowienia art. 55 P.p.s.a. przewidują procesowe możliwości rozpatrzenia skargi, mimo niewypełnienia przez organ obowiązku określonego w art. 54 § 2 P.p.s.a., określają ponadto finansowe dolegliwości dla organu administracji publicznej w postaci możliwości wymierzenia przez sąd administracyjny grzywny jeśli obowiązek z art. 54 § 2 P.p.s.a. nie jest przez ten organ wykonywany.
W rozpoznawanej sprawie Sąd zastosował zarówno przepis art. 154 § 1 P.p.s.a. jak i art. 55 § 2 P.p.s.a., nie stosował jednak przy wydawaniu wskazanego wyroku art. 55 § 1 P.p.s.a., którego naruszenie zarzuca autor skargi kasacyjnej.
Ponieważ organ nie wykonał wyroku Sądu z dnia 19 grudnia 2005 r. w sprawie o sygn. II SAB 432/02, Sąd w oparciu o art. 154 § 1 P.p.s.a. wymierzył grzywnę. Przepis ten stanowi, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności, strona po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny.
Żądanie zawarte w skardze Z. L. z dnia 5 maja 2006 r. oparte było o dyspozycję tego przepisu i on też był podstawą wymierzenia grzywny. Sąd pierwszej instancji przy rozpoznaniu tej sprawy, wskutek tego, iż organ pomimo wymierzonej postanowieniami z dnia 13 marca 2007 r. grzywny nie przekazał Sądowi skargi, zastosował art. 55 § 2 P.p.s.a., który pozwala rozpoznać sprawę na podstawie nadesłanego odpisu skargi, gdy stan faktyczny i prawny przedstawiony w skardze nie budzi uzasadnionych wątpliwości.
Tak więc wyrok Sądu pierwszej instancji oparty jest na przepisach art. 55 § 2 i art. 154 § 1 P.p.s.a. co wyklucza możliwość oceny prawidłowości działania Sądu w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, bowiem nie wskazuje ona na naruszenie żadnego z tych przepisów, a NSA jest jak wskazano to wcześniej związany granicami tej skargi.
Na marginesie powyższych rozważań należy tylko stwierdzić, że żadna z okoliczności podniesionych przez organ w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie usprawiedliwia ponad rocznej zwłoki w przesłaniu skargi do sądu administracyjnego.
Art. 55 § 1 P.p.s.a., którego naruszenie zarzuca skarga kasacyjna był podstawą wydania postanowienia z dnia 13 marca 2007 r. o ukaraniu grzywną ale od postanowienia tego przysługiwał środek zaskarżenia określony w art. 194 § 1 pkt 10 P.p.s.a.
Mając wszystko to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną uznając, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.