Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 25 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 1551/16

Uzasadnienie

W 2008 r. Diecezja Ł. (dalej jako Diecezja/skarżąca) zwróciła się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej jako organ/minister) o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 31 grudnia 1962r. i utrzymującej ją w mocy decyzji z 1963 r. o rozwiązaniu stowarzyszenia pn. Bractwo L. (dalej jako Bractwo). Uzasadniając wniosek podniesiono, że mocą kwestionowanych decyzji rozwiązano bractwo kościelne z ponad 300-letnią tradycją działania przy Parafii [...]. Według wnioskodawcy celem Bractwa było przede wszystkim umacnianie kultu religijnego oraz prowadzenie działalności charytatywnej i dobroczynnej, a w konsekwencji Bractwo to, jako organizacja kościelna, podlegało wyłącznie Prawu Kanonicznemu.

Natomiast Biskup Diecezjalny Ł. zachował kompetencje w zakresie erygowania stowarzyszeń kościelnych. W uzasadnieniu żądania wskazano ponadto, że władze kościelne nie uznały legalności działań władz administracyjnych, mocą których likwidowano przed 1989r. organizacje ściśle kościelne, a ww. Bractwo nadal, choć w prawnie ułomny sposób, kontynuuje swoją tradycję. We wniosku wskazano nadto, że interes prawny Parafii Katolickiej [...] wynika z wszczętego na jej wniosek na podstawie art. 61 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r. poz. 1169) postępowania regulacyjnego w przedmiocie przywrócenia własności upaństwowionych nieruchomości Bractwa. Wskazano, że postępowanie regulacyjne w tej sprawie odnośnie dwóch niezabudowanych działek gruntowych nie zostało zakończone i w rozumieniu art. 64 ww ustawy nadal toczy się przed Sądem Okręgowym.

Pierwotnie, po bezskutecznym wezwaniu wnioskodawcy do nadesłania dokumentów mogących potwierdzić, iż Biskup Ł. oraz Parafia Katolicka w S. legitymują się interesem prawnym uzasadniającym wystąpienie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie rozwiązania Bractwa, Minister decyzją Nr [...] z dnia 5 maja 2010 r. odmówił wszczęcia postępowania nieważnościowego a następnie decyzję tę utrzymał w mocy decyzją Nr [...] z dnia 30 czerwca 2010 r.

W uzasadnieniu ww decyzji organ wskazał, że jedynie byli członkowie stowarzyszenia mogą skutecznie żądać wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej jego rozwiązania. Organ zaznaczył przy tym, że negatywne rozstrzygnięcie w zakresie legitymacji Biskupa Diecezjalnego Ł. do wystąpienia o stwierdzenie nieważności decyzji z 1963r. w sprawie rozwiązania Bractwa nie przesądza o braku uprawnienia tego biskupa do praw majątkowych po zlikwidowanym stowarzyszeniu.

Wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2011 r. zapadłym w sprawie VII SA/Wa 1671/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA) oddalił skargę Diecezji podnosząc, że nie może ona wywodzić interesu prawnego do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 31 grudnia 1962r. z kościelnego charakteru rozwiązanego stowarzyszenia, gdyż ów kościelny charakter stowarzyszenia nie został udokumentowany (wskazał tu na brak aktu erekcyjnego i statutu). Sąd podkreślił, że stroną w postępowaniu dotyczącym rozwiązanego stowarzyszenia są tylko jego byli członkowie i to tylko w sytuacji, gdy expressis verbis deklarują, że występują w tym charakterze (art. 28 k.p.a.), gdyż jest to prawo osobiste jego członków.

W wyniku skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny (dalej NSA) wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2013 r. (sygn. akt I OSK 1933/11) uchylił wyrok WSA z dnia 1 kwietnia 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji w Warszawie podnosząc w uzasadnieniu, że dla wykazania braku interesu prawnego po stronie Diecezji konieczne było przeprowadzenie pogłębionej analizy prawnej i całościowej oceny materiału dowodowego a w konsekwencji ustalenie czy Bractwo było stowarzyszeniem w świetle obowiązujących w chwili jego rozwiązania przepisów prawa czy też nie. NSA wskazał, że sąd analizując prawidłowość stanowiska organu co do statusu strony postępowania winien rozważyć w szczególności kwestię osobowości prawnej Bractwa w świetle przepisów z daty wydania decyzji, której stwierdzenia nieważności żąda Biskup.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (powołując się na art. 190 ppsa) wyrokiem z dnia 10 września 2013 r. zapadłym pod sygn. akt IV SA/Wa 1258/13 uchylił zaskarżoną decyzję z 30 czerwca 2010 r. i poprzedzającą ją decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z 1963 r. W uzasadnieniu ww wyroku Sąd wskazał, że w pierwszej kolejności rolą organu jest zbadanie - w świetle art. 157 § 2 kpa - czy żądanie wszczęcia postępowania nieważnościowego pochodzi od strony.

Dalej, za NSA, Sąd wyjaśnił, że założenie, iż do Bractwa stosuje się przepisy ustawy z dnia 7 kwietnia 1989r. Prawo o stowarzyszeniach (tekst jednolity Dz.U. z 2015, poz. 1393) nie zostało poprzedzone rozważaniami co do statusu tej organizacji tj. czy stanowi ono podmiot kościelny czy też podmiot świecki, zwłaszcza w kontekście twierdzeń strony skarżącej. Sąd uznał, że fakt istnienia Bractwa w przeszłości, jak również jego wielowiekowe istnienie w przestrzeni publicznej nie są sporne choć nie udało się odnaleźć aktu powołania oraz statutu nadanego Bractwu i "nie jest możliwe usunięcie tego braku".

W związku z tym WSA wskazał na konieczność wywiedzenia istnienia tego zrzeszenia w oparciu o inne dokumenty przedłożone w toku postępowania przed sądem administracyjnym i uznał, że z racji ogólnej wiedzy historycznej - tego rodzaju organizacje przed powstaniem Polski Niepodległej w 1918 r. i rozdziałem państwa od Kościoła mogły być powołane jedynie przez organy władzy kościelnej. Dalej, przedstawiając stan prawny Sąd zarzucił, iż organ nie ustalił czy Bractwo zostało zarejestrowane jako stowarzyszenie podlegające przepisom rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 października 1932 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz.U. z 1932, Nr 94, poz. 808 dalej jako rozporządzenie), a także czy uległo czy nie uległo rozwiązaniu w 1949 r. i czy za bezprzedmiotowe należało uznać wydanie ponownej decyzji o jego rozwiązaniu w 1962/1963 r. WSA wskazał, że ustalenie charakteru Bractwa ma zasadnicze znaczenie przy ocenie jaki podmiot jest legitymowany do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej jego rozwiązania.

Sąd podniósł, że w przypadku uznania, że Bractwo ma charakter organizacji katolickiej, wywód przeprowadzony w decyzji, że jedynie jego członkowie jako członkowie stowarzyszenia mają interes prawny w kwestionowaniu decyzji rozwiązującej to stowarzyszenie - należy uznać za prawidłowy. W zaleceniach Sąd zaznaczył, że okoliczność iż wszystkie dokumenty dotyczące Bractwa zostały zniszczone nie zwalnia organu od obowiązku przeprowadzenia pełnego i wyczerpującego postępowania wyjaśniającego tj. zgromadzenia wszelkich możliwych dokumentów archiwalnych, w oparciu o które możliwe byłoby ustalenie - w świetle zwłaszcza przepisów prawa kanonicznego - charakteru tego zrzeszenia.

Dalej Sąd wskazał, że wszystkie Bractwa działały z racji powołania przez władze kościelne, nie zaś przez osoby prywatne i były zależne od hierarchów kościelnych. W konsekwencji uznał, że analiza cech charakterystycznych dla osób kościelnych w świetle przepisów prawa kanonicznego oraz Kodeksu Prawa Kanonicznego ogłoszonego powagą papieża Jana Pawła II dnia 25 stycznia 1983 r. dekretem Sacra disciplinae leges oraz prawa państwowego, przeprowadzona w opinii prawno-kanonicznej przez Ks. A. Domaszk (o ile nie pojawią się nowe dokumenty) - jest prawidłowa i wskazuje, że Bractwo na przestrzeni dziejów od powstania było organizacją o charakterze kościelnym. Sąd zwrócił uwagę na przepisy prawa kanonicznego, nadające szczególną władzę organowi, który je erygował, uzasadniające interes prawny po stronie organu nadzoru do występowania w sprawie dotyczącej takiego stowarzyszenia.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Minister, jak wskazał, "zdecydował się odstąpić od dotychczas przyjętej linii orzeczniczej, na rzecz uznania statusu Diecezji Ł. jako strony postępowania administracyjnego". Wyjaśnił, że w toku dotychczas prowadzonych postępowań opierał się na wypracowanym na gruncie rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 27 października 1932 r. Prawo o stowarzyszeniach jednolitym stanowisku interpretacyjnym, bazującym na orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok z dnia 18 marca 1995 r., I SA 2035/93 ONSA 1996/2/75), zgodnie z którym stroną postępowania w rozumieniu art. 28 kpa w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o likwidacji stowarzyszenia mogą być tylko osoby fizyczne – tj. byli członkowie zlikwidowanego stowarzyszenia – jako że roszczenie o restytucję administracyjnoprawną rozwiązanego stowarzyszenia jest prawem osobistym jego członków a uprawnienia osobiste nie przechodzą na następców prawnych.

Pełnomocnik Diecezji Ł. konsekwentnie twierdził, że stowarzyszenie pn Bractwo Literackie pod wezwaniem Świętej Trójcy w Skierniewicach nie powstało na mocy rozporządzenia gdyż jest organizacją kościelną i odnoszą się do niego zapisy aktów prawa kościelnego. Na tle tych twierdzeń organ uznał, że zastosowanie w sprawie znajdzie "Prawo kanoniczne. Podręcznik dla duchowieństwa" autorstwa ks. Franciszka Bączkowicza z 1957 r. – jako że Kodeks prawa kanonicznego z 1917 r. (Kpk) nie został nigdy przetłumaczony z łaciny na język polski. Organ wyjaśnił, że według brzmienia kan. 708 Kpk z 1917 r. "bractwa mogą być założone jedynie formalnym dekretem erekcyjnym, przez co uzyskują tym samym osobowość prawną w Kościele".

Nawiązując do wyroku WSA z dnia 10 września 2013r. organ przyjął, że kluczowe w sprawie stało się potwierdzenie kościelnego charakteru stowarzyszenia bądź też ustalenie po jego stronie braku charakteru świeckiego. Ostatecznie, wskazując na wiekową tradycję (gdyż wg wnioskodawcy Stowarzyszenie posiada kanoniczną osobowość prawną nieprzerwanie od ok. 1644 roku oraz nieprzerwanie, nadal, prowadzi działalność przy Parafii [...]), odrębną nazwę, nawiązującą do organizacji zawiązywanych w ramach prawa kanonicznego, odrębność majątkową od parafii, kolegialność podejmowanych decyzji oraz asystę przy posłudze liturgicznej – organ uznał, że przedmiotowe Stowarzyszenie miało charakter kościelny.

Jednocześnie organ zaznaczył, że nawet z przedstawionej przez Diecezję opinii prawno-kanonicznej ks. dr A.D. SDB z dnia 15 września 2009 r., wynika, iż w razie likwidacji takiej kościelnej osoby prawnej, na diecezję przechodzą uprawnienia majątkowe i Biskup Diecezjalny Ł. jest podmiotem uprawnionym do występowania w sprawach majątkowych po rozwiązanym Stowarzyszeniu, ale nie ma to związku ze strefą organizacyjną i prawami osobistymi członków. Organ zarzucił przy tym, że pełnomocnik Diecezji Ł. nie był w stanie dostarczyć mu dokumentów jednoznacznie potwierdzających, iż przedmiotowe Stowarzyszenie posiadało jedynie kościelną osobowość prawną, gdyż "dokumenty Stowarzyszenia w większości zaginęły" i wg przedłożonej opinii "nie jest możliwe ustalenie charakteru prawnego Bractwa" choć z pisma Zarządu Miasta S. z dnia 12 stycznia 1995 r. wynika, iż "Bractwo Literackie pw. [...] nie było stowarzyszeniem kościelnym".

Jednocześnie organ zaznaczył, że sposób reprezentacji kościelnych osób prawnych na gruncie prawa państwowego rodzi wątpliwości interpretacyjne. Wskazał, że organy państwowe nie tylko nie mają obowiązku znać prawa kościelnego jako prawa wewnętrznego, ale też nie wolno im kierować się nim, gdyż podstawą ich działania jest wyłącznie obowiązujące prawo państwowe. Powołał się przy tym na R. Sobańskiego, Prawo kanoniczne a krajowy porządek prawny, "Państwo i Prawo" 1999, z. 6, s. 15.

Dalej uzasadniając uznanie interesu prawnego po stronie Diecezji organ zaznaczył, że jego intencją nie jest naruszanie zasad zawartych w Konkordacie z 1993 r. ani w Konkordacie z 1925 r. Organ podniósł przy tym, iż w obu tych aktach dwustronnych Państwo otrzymało zapewnienie Kościoła, że ilekroć działalność jego instytucji wkracza w sferę uregulowaną prawem państwowym będą się one stosować do przepisów tego prawa a w zamian Kościół uzyskał gwarancję swobodnego pełnienia swojej misji, wraz z wykonywaniem jurysdykcji oraz zarządzaniem swoimi sprawami na podstawie prawa kanonicznego.

Ostatecznie minister poddał analizie kwestionowane w kontrolowanym postępowaniu decyzje i uznał, że w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 156 § 1 kpa w tym w szczególności w art. 156 § 1 pkt. 2 kpa. Organ analizował, że w przypadku decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Łodzi Urzędu Spraw Wewnętrznych z dnia 31 grudnia 1962 r. o rozwiązaniu Bractwa oraz utrzymującej ją w mocy decyzji MSW z 1963 r. nie można mówić o braku podstawy prawnej, ponieważ została ona wskazana w sentencji i uzasadnieniu ww. decyzji (art. 16 i 24 rozporządzenia z oraz art. 97 § 1 kpa). Organ podkreślił, iż w dacie ww. rozstrzygnięć Bractwo, choć posiadało najprawdopodobniej osobowość kościelną, było zobligowane podlegać Prawu o stowarzyszeniach z uwagi na zapis art. 9 pkt a ww. rozporządzenia.

Gdy chodzi o przesłankę nieważności zawartą w art. 156 § 1 pkt 2 kpa organ uznał, że ogólnikowe stwierdzenie wnioskodawcy, iż treść zaskarżonej decyzji była motywowana politycznie i godziła w prawa kościelnej osoby prawnej, nie uzasadnia stwierdzenia nieważności ww decyzji. Organ podał, że skoro dotychczas nie odnaleziono statutu Bractwa i nie jest możliwe jego odtworzenie, to nie sposób uznać za zasadne twierdzenia Diecezji, że działalność Bractwa była zgodna ze statutem. Dodatkowo organ wyjaśnił, że rozstrzygnięcia w zakresie rozwiązania Stowarzyszenia były poprzedzone dwiema kontrolami, w toku których badano dokumenty Stowarzyszenia, a jego Władze składały stosowne wyjaśnienia (Senior i Wicesenior) oraz decyzją z dnia 2 listopada 1962 r. o zawieszeniu działalności Stowarzyszenia, co konsumowałoby zapisy art. 16 Prawa o stowarzyszeniach. Minister zwrócił też uwagę, że od daty kontroli (31 października oraz 2 listopada 1962 r.) do wydania decyzji w sprawie rozwiązania Stowarzyszenia minęły dwa miesiące.

W ocenie organu pozwala to uznać, że toczyło się w tej sprawie postępowanie, a nie była to natychmiastowo wydana decyzja motywowana jedynie politycznie. Podkreślił, że nawet w odwołaniu od decyzji z 1962 r. władze Bractwa przyznały, iż członkowie mogli uchybić przepisom formalnym. (Bractwo czerpało dochody z należności za dzierżawioną ziemię i za wynajem karawanu, co utożsamiano z usługami pogrzebowymi). Ostatecznie decyzją Nr 2/2015 z dnia 27 marca 2015 r. Minister Spraw Wewnętrznych odmówił stwierdzenia nieważności decyzji o rozwiązaniu stowarzyszenia a decyzją z dnia 12 maja 2015 r. Nr 4/2015. utrzymał tę pierwszą w mocy.

W skardze na ww decyzję Diecezja zarzuciła organowi naruszenie przepisów postępowania w postaci:

1. - art. 7 kpa poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej i słusznego interesu strony;
2. - art. 8 kpa poprzez naruszenie zasady pogłębiania obywateli do organów państwa oraz ich kultury prawnej;
3. - art. 10 § 1 i § 3 kpa - poprzez rażące naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu i uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów (§1), a także brak utrwalenia w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w tych przepisach;
4. - art. 77 § 1 kpa - poprzez rażące naruszenie zasady oficjalności postępowania dowodowego oraz zasady prawdy obiektywnej.

Skarżąca zarzuciła także rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności: art. 24 i art. 16 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 27 października 1932 r. Prawo o stowarzyszeniach – podnosząc, że Bractwo w dacie wydania spornych decyzji było organizacją ściśle kościelną, a wiec Osobą prawną Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, a nie stowarzyszeniem świeckim oraz że przyznał to w zaskarżonej decyzji również organ orzekający. Ponownie strona skarżąca zarzuciła, że decyzja o likwidacji Bractwa zapadła z powodów politycznych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 listopada 2015 r. o sygn. akt IV SA/Wa 2120/15 uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych nr 2/2015 z dnia 27 marca 2015 r. i umorzył postępowanie administracyjne. Sąd ten uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie z powodów w niej podniesionych.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, w swoich rozważaniach z jednej strony organ podniósł, że organy administracji nie są zobowiązane do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony, w sytuacji, gdy ta – mimo istnienia obowiązku – środków takich nie przedstawia lub gdy twierdzenia strony są ogólnikowe bądź lakoniczne; a także, że Diecezja nie przedstawiła żadnych dokumentów potwierdzających kościelny charakter Bractwa. Z drugiej strony, odstępując od ugruntowanego orzecznictwa, organ przyjął, że Diecezja ma interes prawny w sprawie choć jednocześnie podniósł, że kwestie praw do zlikwidowanego majątku Bractwa nie przesądzają interesu prawnego w zakresie jego organizacji a zatem i likwidacji. W znacznej części swoich rozważań organ w zasadzie konsekwentnie negował istnienie interesu prawnego po stronie wnioskodawcy, a następnie, powołując się na tradycję i nazwę Bractwa, przyjął, że miało ono charakter kościelny i uznał, że Diecezja może wnioskować o stwierdzenie nieważności określonych na wstępie decyzji.

Sąd pierwszej instancji wytknął w związku z tym, że przesądzenie charakteru kościelnego ww Bractwa, (co, jak wielokrotnie podnoszono, nie zostało w żaden sposób udokumentowane) nie oznacza jeszcze, że Diecezja wykazała po swojej stronie interes prawny w sprawie.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że cała argumentacja strony skarżącej opierała się o kwestie zwrotu majątku Bractwa, którego Diecezja, jak twierdzi, nie może odzyskać. Według wnioskodawcy Bractwo powstało w 1644 r. Nie odnalazły się jednak żadne dokumenty regulujące jego ustrój i zasady działania. Na potrzeby niniejszej sprawy Minister przyjął założenie, że stowarzyszenia były powoływane do bytu aktem erekcyjnym przez właściwego przełożonego kościelnego, i tym samym zyskiwały osobowość prawną na forum kościelnym; miały też zagwarantowaną autonomię na mocy Konstytucji z dnia 17 marca 1921 r. (Dz. U. Nr 44, poz. 267), której art. 114 gwarantował Kościołowi możliwość rządzenia się własnym prawem.

Sąd pierwszej instancji podniósł, że zasady tworzenia i funkcjonowania stowarzyszeń regulowały przepisy rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 27 października 1932 r. – Prawo o stowarzyszeniach. Pierwotnie art. 9a ww rozporządzenia stanowił, że przepisów rozporządzenia nie stosuje się do zakonów i kongregacji duchownych oraz innych zrzeszeń, mających wyłącznie i bezpośrednio na celu wykonywanie kultu religijnego prawnie uznanych kościołów i związków religijnych. Do stowarzyszeń nieobjętych art. 9 pkt. a rozporządzenia o stowarzyszeniach, a mających za cel podstawowy szerzenie zasad katolickich, (jeżeli powstały za zgodą biskupa diecezjalnego lub już po ich powstaniu zostały przezeń aprobowane i nie mających charakteru pracowniczych związków zawodowych, gdy ich statuty przewidywały nadzór biskupa nad prowadzoną działalnością) – zastosowanie miały przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 stycznia 1934 r. o stowarzyszeniach służących katolickim celom religijnym i wyznaniowym (Dz.U. 1934, Nr 9, poz. 72).

Przepisów rozporządzenia nie stosowano zatem do zakonów i kongregacji duchownych oraz innych zrzeszeń, mających wyłącznie i bezpośrednio na celu wykonywanie kultu religijnego oraz do powstałych za zgodą biskupa diecezjalnego stowarzyszeń mających za cel podstawowy szerzenie zasad katolickich – bo, jak wskazał WSA w Warszawie, do tych ostatnich zastosowanie miało rozporządzenie z dnia 28 stycznia 1934 r. Zostało ono uchylone przez § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 października 1947 r. (Dz. U. Nr 65, poz. 395). Jak stanowił § 2 ww. rozporządzenia z 2 października 1947 r. stowarzyszenia, objęte przepisami z 1934r. miały być od tej pory traktowane według postanowień prawa o stowarzyszeniach z 1932 r. z pominięciem art. 6 pkt. a) w zakresie celu podstawowego stowarzyszeń (§ 1), art. 18, z wyjątkiem pkt. b) w ust. 2, a art. 14 miał zastosowanie tylko, o ile dotyczył zgodności danego stowarzyszenia z prawem.

Stowarzyszenia zwykłe miały też prawo do korzystania z ofiarności publicznej na równi ze stowarzyszeniami już zarejestrowanymi. Warunkiem zastosowania wobec nich przepisów rozporządzenia z 1947 r. było zawiadomienie w terminie 6 miesięcy właściwej wojewódzkiej władzy administracji ogólnej przez biskupa diecezjalnego o udzieleniu przez niego zgody na założenie stowarzyszenia lub o aprobacie wyrażonej dla stowarzyszenia już istniejącego (§ 5). Stowarzyszenia objęte dotychczas przepisami rozporządzenia z 1934 r. miały prawo korzystać z przepisów rozporządzenia z 1947 r., jeżeli w ciągu 6 miesięcy od dnia wejścia w życie wypełniły wymogi § 5; przez owe 6 miesięcy miały prawo uprawiać nadal swą działalność.

Kolejno Sąd wskazał, że osobną regulację dotyczącą zmiany art. 6 i 9 rozporządzenia przewidywał dekret Rady Państwa z dnia 5 sierpnia 1949 roku o zmianie niektórych przepisów prawa o stowarzyszeniach (Dz. U. Nr 45, poz. 335). Dekret ten poddawał stowarzyszenia związane z wykonywaniem kultu religijnego (objęte art. 9a rozporządzenia) przepisom tego rozporządzenia i nakazywał ich rejestrację w ciągu 90 dni (art. 2). Przepisy rozporządzenia zostały rozciągnięte na wszystkie zrzeszenia katolickie i inne zrzeszenia wyznaniowe mające na celu wykonywanie kultu religijnego. Zgodnie z art. 2 zd drugie ww dekretu z 1949 r. o majątku tych stowarzyszeń miała zadecydować Rada Ministrów. Stowarzyszenia te miały obowiązek dokonania rejestracji w Ministerstwie Administracji Publicznej, składając wymagane wnioski oraz własne statuty lub konstytucje. Rejestracja była warunkiem prowadzenia dalszej działalności.

Niedopełnienie opisanych wyżej formalności, miało prowadzić do utraty podstaw prawnych do istnienia oraz przejęcia ich majątków przez Państwo. (rozporządzenie Ministra Administracji Publicznej z dnia 6 sierpnia 1949 r. w sprawie wykonania ww. dekretu - Dz. U. Nr 47, poz. 358). Mocą ww dekretu zmieniono też brzmienie art. 9a rozporządzenia. Od tej pory stanowił on, iż przepisom tego prawa nie podlegają "związki religijne (wyznania) prawnie przez Państwo uznane".

Sąd pierwszej instancji przywołał ustalenia organu, że pierwotnie w liście do Rządu RP z dnia 21 września 1949 r. Episkopat Polski protestował przeciw ww. zmianom prawa, jednak odnośnie do bractw czy solidacji uznał, że jako podpadające pod art. 9a rozporządzenia w początkowym brzmieniu – podlegają dekretowi z 1949 r. (vide protokół konferencji plenarnej w Krakowie z 27 października 1949 r.) choć ich rejestracja winna mieć miejsce tylko z ich inicjatywy i w wyjątkowych sytuacjach. Następnie, w Porozumieniu między przedstawicielami Rządu RP i Episkopatu z dnia 14 kwietnia 1950 r., Episkopat zobowiązał się jednak wezwać duchowieństwo, by dostosowało się do ww dekretu wskazując, że stowarzyszenia katolickie będą korzystały z dotychczasowych praw po wypełnieniu przepisów dekretu o stowarzyszeniach.

WSA w Warszawie odnotował, że według organu w toku postępowania administracyjnego nie odnaleziono żadnych danych dotyczących ewentualnej rejestracji Bractwa jako stowarzyszenia podlegającego przepisom rozporządzenia. Jak wynika z akt sprawy, organ zwracał się do wnioskodawców z prośbą o jednoznaczne wyjaśnienie, czy Bractwo dostosowało się do dekretu Rady Państwa z dnia 5 sierpnia 1949 r., jednak w odpowiedzi uzyskał jedynie informację, iż "nie jest możliwe wskazanie bezpośrednich dowodów na tę okoliczność (...), ponieważ (...) w toku dotychczasowego postępowania dowodowego ustalono, że akta związane z postępowaniem likwidacyjnym Bractwa zaginęły (...)." Wobec powyższego minister uznał, że Bractwo nie zastosowało się do opisanych wyżej przepisów.

Powyższe stanowisko nie zostało zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji. Zweryfikowane zostało ono przez ten Sąd w oparciu o materiały znajdujące się w aktach sprawy, a także w oparciu o materiał dowodowy uzupełniony z urzędu w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. podczas rozprawy sądowo-administracyjnej.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, zaistniały w sprawie stan faktyczny nie prowadzi do żadnych jednoznacznych wniosków. W toku trwającego wiele lat postępowania oraz poszukiwania w archiwach, nie odnaleziono ani dokumentu potwierdzającego świecki charakter Bractwa ani jakiegokolwiek jednoznacznego dokumentu dowodzącego, że podlegało ono władzom kościelnym bądź też, że zostało przez nie zatwierdzone. Do akt nie złożono także dokumentów potwierdzających rejestrację Bractwa – stosownie do przepisów rozporządzenia.

Tym niemniej Sąd ten podkreślił, że jak wynika z przytoczonych wyżej przepisów dotyczących funkcjonowania stowarzyszeń, niezależnie od tego, czy Bractwo miało charakter kościelny czy też świecki (bo tego w toku postępowania administracyjnego w sposób jednoznaczny nie ustalono), jak również, czy jako wyłączny cel swojej działalności czy też tylko jako podstawowy cel działalności miało wykonywanie kultu religijnego – to i tak po zmianach mających miejsce najpierw w 1947 r., a następnie w 1949 r., podlegało przepisom rozporządzenia z 1932 r. W ocenie Sądu pierwszej instancji potwierdzają to ponadto dokumenty znajdujące się w aktach sprawy, w tym w szczególności same decyzje kwestionowane przez Diecezję a wskazujące wprost na stosowanie w stosunku do Bractwa przepisów rozporządzenia.

WSA w Warszawie wskazał, że w sprawie istotne jest, iż Bractwo brało aktywny udział w postępowaniu "likwidacyjnym" (dotyczącym rozwiązania), jego władze składały pisemne wyjaśnienia oraz w stosownym trybie złożyły odwołanie od decyzji I instancji, i ani razu nie kwestionowały, że w stosunku do Bractwa przepisy rozporządzenia nie mają zastosowania. Bractwo podnosiło, że jest stowarzyszeniem religijnym i że państwo winno kwestionować porozumienie zawarte pomiędzy RP a Episkopatem. Akta sprawy zawierają pojedyncze dokumenty wskazujące na to, że Bractwo działało na terenie Skierniewic od wielu lat oraz że jego działalność prowadzona była na podstawie przepisów Prawa o stowarzyszeniach i była zatwierdzona przez Duchowną Władzę Archidiecezjalną ("a co nie ma żadnego dowodu w postaci klauzuli zatwierdzającej lub innej pieczęci potwierdzającej zatwierdzenie"). Ze znikomych przekazów wynika także w ocenie Sądu, że w 1949 r. Bractwo opracowało regulamin, na podstawie którego miało ono prowadzić działalność oraz że "regulamin ten przedłożono władzy rejestracyjnej i znajduje się on w aktach stowarzyszenia przesłanych do MSW" (vide notatka sporządzona przy okazji postępowania dotyczącego rozwiązania stowarzyszenia przesłana do Urzędu ds.

Wyznań w styczniu 1963 r.). Na regulamin powołuje się też samo Bractwo w jednym ze swoich sprawozdań z działalności (k 23 akt adm.). Do akt dołączono ponadto kopię księgi rozchodu Bractwa w latach 1843-1962, na którą zresztą powoływał się pełnomocnik skarżącej w skardze kasacyjnej od wyroku WSA z 1 kwietnia 2011 r. W toku postępowania sądowego dołączono do akt dalsze zapisy ww. księgi rozchodu. Z zapisów datowanych na 25 lutego 1951 r. wynika, że Bractwo wyasygnowało stosowną kwotę na koszty pełnomocnika (adwokata) ustanowionego na potrzeby postępowania rejestracyjnego stowarzyszenia. ("Adwokat P. Muszyński za registrację Bractwa w powiecie", k. 64). Z kolei wg zapisów z 1959 r. – Bractwo wydatkowało stosowne kwoty na przepisanie na maszynie sprawozdań do Przewodniczącego Rady Narodowej powiatu (k.

65) Sąd stwierdził też, że jak wynika z akt administracyjnych przy wydawaniu zaskarżonej decyzji minister nie dysponował pełnym wykazem księgi rozchodu Bractwa w ww okresie, gdyż pełnomocnik Diecezji złożył do akt, jako dowód w sprawie, jedynie część ww wykazu – z pominięciem pojedynczych zapisów dotyczących okresu istotnego dla wyniku sprawy. Sąd uzupełnił w tym zakresie postępowanie dowodowe podczas rozprawy (k. 77). Jak się wydaje nie bez znaczenia gdy chodzi o charakter Bractwa ma jeden z zapisów znajdujących się w aktach sprawy wskazujący na to, że Bractwo działające przy Parafii [...] posiadało "własne księgi inwentarzowe zatwierdzone przez władze państwowe, własny zarząd oraz majątek nieruchomy na gruntach z dawna nadanych" (k 21 akt adm).

Powyższe okoliczności w ocenie Sądu pierwszej instancji wskazują, że Bractwo, niezależnie od charakteru prowadzonej przez nie działalności (jako że nie sposób przyjąć, iż w dacie rozwiązania było "związkiem religijnym") – w dacie jego rozwiązania, jako stowarzyszenie zarejestrowane, podlegało przepisom rozporządzenia z 1932 r. – Prawo o stowarzyszeniach. Skłaniać ma ku takiej ocenie np. niekwestionowana przez Bractwo podstawa prawna decyzji z 31 grudnia 1962 r. tj. art. 24 i 16 rozporządzenia, jak i pismo z dnia 5 września 1963 r. skierowane do "Likwidatora Stowarzyszenia" w związku z likwidacją prowadzoną w oparciu o art. 27 rozporządzenia.

W nawiązaniu do powyższego Sąd pierwszej instancji wskazał, że przepisy tegoż rozporządzenia jednoznacznie wskazywały, iż "majątek stowarzyszenia rozwiązanego przez władzę bądź takiego, co do którego władza zadecydowała likwidację na podstawie art. 26, będzie użyty na cel, który określi władza rejestracyjna". Ww. przepis zawarty w art. 27 rozporządzenia został zmieniony przez art. 1 dekretu Rady Ministrów z 21 września 1950 r. (Dz.U. 1950, Nr 44, poz. 401). Wcześniej (wg pierwotnego brzmienia) stanowił on, że "majątek stowarzyszenia, rozwiązanego przez władzę (...) będzie użyty na cel w statucie jego przewidziany. W braku odpowiednich postanowień przeznaczenie majątku określi władza rejestracyjna, uwzględniając cele stowarzyszenia."

Sąd pierwszej instancji powtórzył, że statutu czy też powoływanego w toku sprawy regulaminu działania Bractwa nie odnaleziono. Nie budził jednak jego wątpliwości, że w dacie rozwiązywania Bractwa przepisy rozporządzenia jednoznacznie stanowiły, że majątek stowarzyszenia podlega dyspozycji organu rejestracyjnego. Skoro zatem Diecezja domagająca się stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej rozwiązania Bractwa wywodzi, iż przysługuje jej interes prawny w sprawie z tego powodu, że posiada prawo do majątku tegoż Bractwa, to w ocenie WSA w Warszawie winna wskazać przepis prawa materialnego potwierdzający jej prawo do tegoż majątku. Jak wyjaśnił ten Sąd, istnienia interesu prawnego po stronie jakiegokolwiek podmiotu nie można domniemywać. Dotychczas w orzecznictwie wskazywano, iż posiadanie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym to nic innego jak ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu.

Diecezja nie podała jednak przepisu, który po jej stronie statuowałby uprawnienie do majątku rozwiązanego Bractwa. Sąd nie dopatrzył się także z urzędu przepisu nadającego stronie skarżącej interes prawny w kontrolowanej sprawie a Diecezja (poza przywołaniem Konkordatu z 1925 r.) przepisu takiego nie wskazała. Konkordat pomiędzy Stolicą Apostolską a Rzecząpospolitą Polską, podpisany w Rzymie 10 lutego 1925 r. (Dz.U. 1925, Nr 72, poz. 501) w ocenie Sądu nie daje skarżącej prawa do kwestionowania decyzji z 1962 r. Za tego rodzaju podstawę prawną Sąd nie uznał także np. art. 6 pkt. 1 obowiązującego obecnie Konkordatu między Stolicą Apostolską i Rzecząpospolitą Polską podpisanego w Warszawie dnia 28 lipca 1993 r.m (Dz.U.1998, Nr 51, poz. 318). Zgodnie z tym ostatnim przepisem tworzenie właściwych Kościołowi struktur należy do kompetentnej władzy kościelnej; dotyczy to w szczególności erygowania, zmieniania i znoszenia prowincji kościelnych, archidiecezji, diecezji, ordynariatu polowego, administratur apostolskich, prałatur personalnych i terytorialnych, opactw terytorialnych, parafii, instytutów życia konsekrowanego i stowarzyszeń życia apostolskiego oraz innych kościelnych osób prawnych.

Ramy kontrolowanego postępowania, zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie zobowiązują tego Sądu do szczegółowego analizowania każdego z poszczególnych przepisów obu ww Konkordatów, zwłaszcza że strona skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, nie wskazała przepisu, z którego wywodzi skutki prawne dla zainicjowania przedmiotowej sprawy. Sąd ten nadmienił też, że w aktach nie ma żadnego dowodu wskazującego na to, iż Bractwo zostało kiedykolwiek w jakiejkolwiek formie "zatwierdzone" przez biskupa diecezjalnego, albo aby zostało w stosownym trybie przez biskupa powołane.

W ocenie Sądu podstawy dla interesu prawnego strony skarżącej nie stanowi też art. 61 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego. Przepis ten stanowi, że na wniosek kościelnych osób prawnych wszczyna się postępowanie "regulacyjne", w przedmiocie przywrócenia im własności upaństwowionych nieruchomości lub ich części: 1) niepozostających we władaniu kościelnych osób prawnych nieruchomości, o których mowa w art. 60 ust. 1 pkt 1, chyba że pozostają one w dniu wejścia w życie ustawy we władaniu innych kościołów i związków wyznaniowych;

1. 2) przejętych w toku wykonywania ustawy o dobrach martwej ręki, jeżeli nie wydzielono z nich należnych w myśl tej ustawy gospodarstw rolnych proboszczów;
2. 3) które należały do zakonów bezhabitowych i stowarzyszeń kościelnych, a zostały przejęte w toku likwidacji dokonanej na podstawie rozporządzenia Ministra Administracji Publicznej z dnia 10 marca 1950 r. w sprawie przystosowania stowarzyszeń do przepisów prawa o stowarzyszeniach (Dz. U. Nr 9, poz. 98);
3. 4) mienia fundacji kościelnych;
4. 5) przejętych po 1948 r. w trybie egzekucji zaległości podatkowych;
5. 6) wywłaszczonych, jeżeli odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość nie zostało wypłacone lub nie zostało podjęte; 6a) przejętych na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279);
6. 7) przejętych we władanie państwowych jednostek organizacyjnych bez tytułu prawnego, bez względu na późniejsze ustawodawstwo konwalidujące te przejęcia. Przedmiotem postępowania regulacyjnego może być również przekazanie własności nieruchomości lub ich części: 1) w celu przywrócenia w nich sprawowania kultu religijnego lub działalności kościelnych osób prawnych w zakresie, o którym mowa w art. 20 i 39;

1. 2) których stan prawny nie jest ustalony, jeżeli nie stoją temu na przeszkodzie prawa osób trzecich. Jak wyjaśnił Sąd pierwszej instancji, z przytoczonej regulacji wynika jednoznacznie, iż gdy chodzi o stowarzyszenia katolickie interes prawny po stronie kościelnych osób prawnych w zakresie odzyskania majątku tychże stowarzyszeń wynika jedynie z art. 61 ust. 1 pkt. 3 ww. ustawy z 1989 r. Dotyczy on majątku przejętego przez państwo w toku likwidacji dokonanej na podstawie rozporządzenia Ministra Administracji Publicznej z dnia 10 marca 1950 r. w sprawie przystosowania stowarzyszeń do przepisów prawa o stowarzyszeniach. Przepisy tego rozporządzenia stanowiły, że stowarzyszenia, istniejące w dniu jego wejścia w życie a opierające swój byt prawny na decyzjach władz administracyjnych lub sądowych, wydanych przed wejściem w życie prawa o stowarzyszeniach, winny do dnia 31 lipca 1950 r. dopełnić wymogów, przewidzianych w art. 12 względnie w art. 19 rozporządzenia; a po upływie ww. terminu uważano je za rozwiązane z mocy samego prawa, a ich majątek ulegał likwidacji. Skoro jednak w podstawie prawnej decyzji z 31 grudnia 1962 r. nie powołano się na ww rozporządzenie z 1950 r., a przy tym decyzja zapadła 12 lat po jego wejściu w życie, to nie sposób uznać, aby Diecezja, jako określona w art. 7 ust. 1 pkt. 3 ustawy z 1989 r. osoba prawna Kościoła, mogła z art. 61 ustawy wywodzić swój interes prawny w kontrolowanej sprawie.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji podstawą prawną warunkującą udział Diecezji na prawach strony nie są także przepisy zawarte w art. 4 w zw. z art. 23 i art. 5 Konkordatu między Stolicą Apostolską i Rzeczypospolitą Polską z dnia 28 lipca 1993 r. czy np. art. 2 i art. 34 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej. Przepisy te stanowią, że Państwo przestrzegając prawa do wolności religijnej, zapewnia Kościołowi katolickiemu, bez względu na obrządek, zarządzanie oraz administrowanie jego sprawami na podstawie prawa kanonicznego, jak również, że Kościół rządzi się w swoich sprawach własnym prawem, swobodnie wykonuje władzę duchowną i jurysdykcyjną oraz zarządza swoimi sprawami, a do organizacji kościelnych nie stosuje się prawa o stowarzyszeniach.

Analizując moc wiążącą ww. przepisów Sąd pierwszej instancji podkreślił, że z uwagi na zasadę niedziałania prawa wstecz nie mają one zastosowania do działalności Bractwa. W ocenie WSA w Warszawie nie ma podstaw do twierdzenia, wbrew stanowisku strony skarżącej, aby traktować jako notorium katolicki charakter bractw literackich, a także, aby każde bractwo traktować jako stowarzyszenie ściśle katolickie. Co do zasady tego typu bractwa były erygowane dla podniesienia świetności i okazałości nabożeństw (uświetniania np. śpiewami mszy) i zazwyczaj działały przy parafiach, jednak niejednokrotnie były tworzone np. przez członków cechów rzemieślniczych czy w związku z ufundowaniem przez władze świeckie ołtarza, którym jego członkowie mieli się opiekować (np. Bractwo literackie w Lipnicy powstało w związku z ufundowaniem w 1483 roku przez wójta lipnickiego Łukasza Waldorfa ołtarza Wniebowzięcia w starej kaplicy kościoła).

Wreszcie, nawiązując do argumentów Diecezji wskazującej na to, że w 1917 r. promulgowany został Kodeks prawa kanonicznego (Codex Iuris Canonici, Pii X Pontificis Maximi iussu digestus, Benedicti Papae XV auctoritate promulgatus), który "przesądził o położeniu prawnym bractw literackich na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej po 1918 roku jako organizacji o charakterze ściśle kościelnym", to Sąd pierwszej instancji podkreślił, że wg nieoficjalnych tłumaczeń ów Kodeks nie przesądzał ww. kwestii, w tym w szczególności kwestii bractw "na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej po 1918". Sąd podniósł też, że wg ww. Kodeksu, wszelkie instytucje czy stowarzyszenia kościelne, winny dla potwierdzenia charakteru kościelnego legitymować się stosownym dokumentem "jedynie kompetentnej władzy kościelnej", której przypisano kompetencję do erygowania stowarzyszenia wiernych, niezależnie od tego czy byłoby to stowarzyszenie prywatne czy publiczne.

Niezależnie od powyższego po raz kolejny Sąd zaznaczył, że zgodnie z przepisami przywoływanego wyżej dekretu z 1949 r., jak i rozporządzenia z 1947 r., wszystkie stowarzyszenia "kościelne" podlegały rejestracji jako stowarzyszenia świeckie i miały do nich zastosowanie przepisy rozporządzenia z 1932 r. – Prawo o stowarzyszeniach. Pojedyncze dokumenty z akt sprawy wskazują, że Bractwo dokonało rejestracji i było traktowane jako stowarzyszenie rejestrowe. W dacie rozwiązania – Bractwo w świetle obowiązujących wówczas przepisów było zatem stowarzyszeniem w rozumieniu Prawa o stowarzyszeniach.

Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że nie jest jego rolą ocena podstaw aksjologicznych poszczególnych regulacji, jakie miały miejsce w okresie powojennym. Tak jak w orzecznictwie zostało ugruntowane stanowisko, że Sądy nie mają prawa do wartościowania ze względu na zasady sprawiedliwości społecznej np. przepisów dekretu o reformie rolnej czy o dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy, tak nie ma podstaw do oceny (z tego punktu widzenia) przepisów dekretu z 1949 r. rozszerzającego moc działania przepisów o stowarzyszeniach świeckich na organizacje kościelne. Rolą Sądu jest jedynie badanie czy organy administracji państwowej działały zgodnie z obowiązującym wówczas i legalnie ustanowionym prawem, a nie negowanie jego zasadności. Jak wskazał WSA w Warszawie, znamienne w tej sprawie jest też to, że Diecezja domaga się stwierdzenia nieważności decyzji o rozwiązaniu Bractwa jako podmiot (wg swego twierdzenia) uprawniony do odzyskania jego majątku w toku postępowania regulacyjnego, a jednocześnie twierdzi, że Bractwo nieformalnie działa do dziś, na co zresztą złożono do akt administracyjnych stosowne zaświadczenie.

Uwzględniając powyższe Sąd pierwszej instancji uznał, że strona skarżąca nie wykazała zasadności prowadzenia z jej wniosku postępowania o stwierdzenie nieważności kwestionowanych we wniosku decyzji dotyczących rozwiązania Bractwa. Sądowa kontrola zaskarżonego aktu z dnia 12 maja 2015 r. Nr 4/2015 wykazała zatem konieczność zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z przywołanym przepisem w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2 ppsa tj. w przypadku zaistnienia konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej (w trybie art. 135 ppsa), sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. Skoro w ocenie Sądu pierwszej instancji Diecezja nie wykazała przepisu prawa materialnego, z którego mogłaby wywodzić swój interes prawny warunkujący skuteczne zainicjowanie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o rozwiązaniu Bractwa tj. nie wykazała, że jest stroną postępowania nieważnościowego, to Sąd ten przyjął, że minister uznając ją za stronę postępowania naruszył art. 28 kpa w sposób mający wpływ na wynik sprawy.

Stąd za zasadne WSA w Warszawie uznał uchylenie obu decyzji, zaś wszczęte na wniosek Diecezji postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe należało w ocenie tego Sądu umorzyć w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. Jeżeli bowiem na jakimkolwiek etapie postępowania administracyjnego okaże się, że w istocie żądanie nie pochodziło od strony, wówczas należy wydać decyzję o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. Co do zasady winien to uczynić organ administracji, jednak stosownie do art. 145 § 3 ppsa dodanego do p.p.s.a. z dniem 15 sierpnia 2015r. przez art. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z dnia 14 maja 2015 r.) w razie zaistnienia ku temu przesłanek – to sąd administracyjny ma obowiązek umorzenia postępowania administracyjnego w wyroku a orzeczenie w tym zakresie podlega kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej.

W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji uznał także za bezprzedmiotowe szczegółowe odnoszenie się do procesowych zarzutów skargi. Zarzuty te, dotyczące naruszenia art. 7, 8, 77 i 10 kpa zostały sformułowane bardzo ogólnie, a Sąd nie uznał ich za zasadne. W szczególności Sąd nie uznał za zasadny zarzutu naruszenia art. 10 § 1 kpa zwłaszcza że skarżąca nie wyartykułowała w skardze, jaki ewentualnie wpływ na wynik sprawy miało to, że organ nie zawiadomił jej o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. Orzecznictwo sądowoadministracyjne stoi na stanowisku, ze strona, która zarzuca organowi administracji niezapewnienie udziału w postępowaniu – winna (skoro co do zasady udział w tym postępowaniu brała) jednoznacznie wykazać, jakiej czynności w wyniku zaniechania organu nie mogła przedsięwziąć oraz jaki miało to wpływ na wynik postępowania. Ponieważ w skardze nie padła tego rodzaju argumentacja, Sąd pierwszej instancji uznał zarzuty w tym zakresie za nieuzasadnione.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie było też podstaw do odroczenia rozprawy z uwagi na to, że pełnomocnik strony skarżącej, po wielu latach postępowania (w związku z wygaśnięciem poprzedniej kwerendy), ponownie zainicjował poszukiwanie w Archiwach dokumentów, które mogłyby przyczynić się do ustalenia stanu faktycznego sprawy. Ewentualne odnalezienie istotnych dla sprawy dokumentów może skutkować złożeniem stosownego wniosku na etapie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Skargę kasacyjną od powyższego całości wyroku wniosła Diecezja Ł. Postawiła w niej orzeczeniu dwa główne zarzuty.

Po pierwsze, naruszenia art. 28 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 174 pkt 2 w związku z art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i pkt 2), a także art. 134 §2 i art. 153 p.p.s.a. przez:

1. 1) pominięcie przedstawionych w toku dotychczasowego postępowania dowodów na okoliczność, że Diecezja Ł. ma interes prawny, aby w rozumieniu art. 28 k.p.a. posiadać prawa strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Łodzi z dnia 31 grudnia 1962 r. i utrzymującej tę decyzję w mocy decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 7 marca 1963 r. – co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 134 § 2 p.p.s.a., skoro Sąd pierwszej instancji przyjmując w tym zakresie powierzchowne ustalenia i pomijając dowody przedstawione przez stronę skarżącą, a więc nie mając do tego należycie udokumentowanych podstaw prawnych – umorzył postępowanie administracyjne w sprawie, z tej przyczyny, że odmiennie niż organ administracji publicznej orzekający w sprawie uznał, iż Diecezja Ł. nie wykazała swojego interesu prawnego, a więc nie służy jej prawo strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zdaniem skarżącej kasacyjnie takie postępowanie narusza art. 141 § 4 p.p.s.a., na co zwrócił uwagę NSA w wydanym w tej samej sprawie wyroku z dnia 25 kwietnia 2013 r., I OSK 1933/11;
2. 2) pominięcie wszystkich dowodów przedstawionych w dotychczasowym toku postępowania na okoliczność, że Bractwo [...] nigdy nie było stowarzyszeniem świeckim;
3. 3) pominięcie dowodów na okoliczność zaginięcia akt likwidacyjnych Bractwa [...] z winy organów orzekających w tej sprawie w latach 1962 i 1963 – i następnie tłumaczenie tej niespornej okoliczności na niekorzyść strony skarżącej;
4. 4) pominięcie istotnych wątpliwości prawnych, związanych z podstawami prawnymi zaskarżonych decyzji z lat 1962 i 1963, podniesionych w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie wydanym w sprawie w dniu 10 września 2013 r., IV SA/Wa 1258/13, a odnoszących się do art. 24 i art. 16 Prawa o Stowarzyszeniach z roku 1932 r. i wskazujących na brak uzasadnienia do przyjęcia tych przepisów jako podstawnej tychże decyzji.

Po drugie, naruszenie art. 24 i art. 16 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 27 października 1932 r. – Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. Nr 94, poz. 808 ze zm.) przez utrzymanie w mocy na skutek umorzenia mocą zaskarżonego wyroku postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek strony w dniu 29 października 2008 r. przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie decyzji z 1962 i 1963 r., wydanych z rażącym naruszeniem wskazanych przepisów – Prawa o stowarzyszeniach, skoro ponad wszelką wątpliwość Bractwo [...] nigdy nie posiadało statusu stowarzyszenia zarejestrowanego i nigdy nie figurowało w jakichkolwiek rejestrach stowarzyszeń – zachowując cały czas status kościelnej osoby prawnej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że w świetle prawa kanonicznego biskup miejsca jest organem kościelnym, który bractwo może erygować i rozwiązać, jeśli nie spełnia celów, dla których zostało powołane do życia. Zaznaczono też, że Bractwo [...] z mocy samego prawa – art. 4 ust. 2 Konkordatu z 1998 r. w zw. z art. XVI Konkordatu z 1925 r. – uznane zostało jako osoba prawa Kościoła Katolickiego.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 25 maja 2017 r. pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające z regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować (zob. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2015 r., II OSK 909/14, CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których środek oparto (zob. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2014 r., II GSK 1253/13, CBOSA). Nie ma on kompetencji do konkretyzowania czy uzupełniania zarzutów kasacyjnych, bądź ich uzasadnienia, a brak konkretnego i popartego stosowną argumentacją zakwestionowania stanowiska wyrażonego w danej kwestii przez wojewódzki sąd administracyjny powoduje związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem sądu pierwszej instancji w danym zakresie i niemożność zbadania jego zasadności (zob. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2015 r., II FSK 3171/12, CBOSA; por. też wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2012 r., II OSK 1426/11, CBOSA).

A zatem Naczelny Sąd Administracyjny upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2012 r., II OSK 2724/12, CBOSA).

W orzecznictwie wielokrotnie powtarzano w związku z powyższym, że związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego kasacyjnie – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności (zob. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2016 r., I OSK 2490/14; wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2015 r., I OSK 2096/13; wyrok NSA z dnia 16 listopada 2012 r., I OSK 892/12, CBOSA). Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być przy tym precyzyjne (zob. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., II GSK 2321/11, CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane (zob. wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2014 r., II FSK 2021/12, CBOSA).

Dokonane wyżej wskazanie wymogów procesowych dotyczących prawidłowego skonstruowania zarzutów skargi kasacyjnej, jak również granic orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny, jest kluczowe, gdyż determinuje zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie Sądu. Już w tym miejscu należy przy tym zaznaczyć, że konstrukcja skargi kasacyjnej polegająca na generalnym powiązaniu kilku zarzutów ze zbiorczo ujętymi podstawami kasacyjnymi (przepisami) utrudniała Naczelnemu Sądu Administracyjnemu określenie granic rozpoznania sprawy w postępowaniu kasacyjnym.

Pierwszy zarzut skargi kasacyjnej dotyczy pominięcia przez Sąd pierwszej instancji przedstawionych w toku dotychczasowego postępowania dowodów na okoliczność, że Diecezja Ł. ma interes prawny, aby w rozumieniu art. 28 k.p.a. posiadać prawa strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Łodzi z dnia 31 grudnia 1962 r. i utrzymującej tę decyzję w mocy decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 7 marca 1963 r. – co w konsekwencji miało doprowadzić do naruszenia art. 134 § 2 p.p.s.a. Zarzut ten Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za nieusprawiedliwiony.

Skarżący kasacyjnie nie wskazuje bowiem, również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, konkretnych dowodów, które by wbrew ocenie Sądu pierwszej instancji świadczyły o interesie prawnym Diecezji [...] w sprawie. Podnosi jedynie kwestię uzyskanej z Instytutu Pamięci Narodowej notatki z przebiegu konferencji w Komitecie Powiatowym PZPR w Skierniewicach przy udziale I i II Sekretarza oraz zastępcy Komendanta Powiatowego MO. Notatka ta jednak, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, nie pozwala na stwierdzenie istnienia interesu prawnego Diecezji Ł. w sprawie. Nie jest zaś rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego, aby w zastępstwie skarżącej kasacyjnie określać dowody, jakie miałyby być pominięte przez Sąd pierwszej instancji w sprawie. Kolejno za rzecz oczywistą należy jednocześnie uznać, że Sąd ten nie mógł nie pominąć dowodów, które nie istnieją. Nawet jeśli fakt ten wynika z tego, że określone dokumenty, jak twierdzi skarżąca kasacyjnie, zaginęły, to siłą rzeczy nie mogą być one dowodem w sprawie.

Okoliczność zaginięcia dokumentów jest zatem irrelewantna dla oceny istnienia po stronie skarżącej kasacyjnie interesu prawnego do posiadania przymiotu strony w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym. Jednocześnie o uchybieniu Sądu pierwszej instancji nie może świadczyć podnoszona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej okoliczność, że "kwerenda w Instytucie Pamięci Narodowe dała już wymierne efekty w postaci kopii dokumentów przedstawionych w dotychczasowym postępowaniu dowodowym" w związku z czym "można mieć nadzieję na dalsze postępy w pozyskiwaniu kolejnych istotnych dowodów w sprawie".

Sąd bowiem rozstrzyga sprawę według stanu z dnia wydania decyzji, mogąc w tym procesie uwzględnić dowody na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Nie narusza zaś przepisów prawa wyrokując w takim zakresie, mimo nadziei jednej ze stron na odnalezienie dalszych dowodów w sprawie. Tymczasem zgromadzone w sprawie dowody, skrupulatnie przeanalizowane w sprawie przez Sąd pierwszej instancji, nie pozwoliły temu Sądowi na jednoznaczne stwierdzenie, aby rozważane Bractwo [...] nie było stowarzyszeniem świeckim. Skarżący kasacyjnie nie zanegował prawidłowości wywodu zawartego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że bractwa niejednokrotnie były tworzone nie przez osoby kościelne, lecz np. cechy rzemieślnicze czy w związku z fundacją dokonaną przez władze świeckie. Stąd i Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje podstaw do podważenia stanowiska Sądu pierwszej instancji w rzeczonej materii. Godzi się przy tym wskazać, że skarżący kasacyjnie zawartych w uzasadnieniu wywodów prowadzonych na tle przepisów Konkordatów (z 1925 r. i z 1998 r.) czy przepisów prawa kanonicznego nie powiązał z odpowiednimi, konkretnymi podstawami skargi kasacyjnej.

Z tego względu pozostają poza zakresem kontroli kasacyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wypada jedynie wyjaśnić, że jak zauważył NSA w wyroku z dnia 8 stycznia 2008 r., II GSK 286/07 (OSP 2009, nr 2, poz. 18), Kodeks prawa kanonicznego jest autonomicznym prawodawstwem Kościoła rzymskokatolickiego, co oznacza, że akt ten nie mieści się w katalogu powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej. Orzeczenie to spotkało się z aprobatą w literaturze (zob. glosy: W. Brzozowskiego, "Przegląd Sądowy: 2010, nr 1, s. 152-159; A. Januchowskiego, OSP 2009, nr 2, poz. 18; B. Rakoczego, OSP 2009, nr 2, poz. 18). Wynika stąd, że same przepisy prawa kanonicznego bez powiązania z odpowiednimi regulacjami prawa powszechnie obowiązującego nie mogą stanowić podstawy tworzącej interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., gdyż nie mogą stanowić podstawy kształtowania obowiązków czy uprawnień w postępowaniach prowadzonych przez organy niepodlegające prawu kanonicznemu.

Niezależnie od powyższego warto nadmienić, że powołane w skardze kasacyjnej wzorce w postaci art. 75 § 1 k.p.a. i art. 77 k.p.a. nie były prawidłowe do kontroli oceny dowodów dokonywanej przez sąd administracyjny, lecz do oceny przez ten sąd postępowania dowodowego organu, wszak przepisy te odnoszą się do postępowania dowodowego przed organem administracyjnym, a Sąd pierwszej instancji dopuścił dowód w toku postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 106 § 3 k.p.c.

Następnie wskazać należy, że wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie nie doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Elementy te posiada uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Spotyka się ono z wysoką oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w sprawie. Sąd pierwszej instancji rozważył kwestię osobowości prawnej Bractwa w świetle przepisów z daty wydania decyzji, których stwierdzenia nieważności żądała Diecezja [...], uwzględniwszy relacje między prawem powszechnie obowiązującym, a wewnętrznym – kościelnym (tak w aspekcie regulacji ówczesnej, jak i współczesnej). Jak wynika z przedstawionego wyżej stanu faktycznego sprawy, Sąd pierwszej instancji poprowadził pogłębioną analizę prawną i przeprowadził całościową ocenę materiału dowodowego.

Jego rozważania nie ograniczyły się jedynie do ogólnikowego zaaprobowania stanowiska organu administracji. Sąd administracyjny wyraził własny pogląd co do prawidłowości stanowiska organu w świetle przepisów prawa, które mają zastosowanie w odniesieniu do poszczególnych spornych kwestii i dowodów zgromadzonych w sprawie. Tym samym Sąd pierwszej instancji sformułował uzasadnienie orzeczenia bez jakichkolwiek wad, które były przyczyną uchylenia wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. I OSK 1933/11, nie naruszył zatem art. 153 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku poprowadził swój wywód w sposób uporządkowany, logiczny i w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przekonujący, a przy tym autonomiczny względem oceny organu.

Odnosząc się do ostatniego elementu pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej oraz drugiego zarzutu skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że kwestie te dotyczą oceny prawnej decyzji z lat 1962 i 1963, tymczasem ich legalnością nie zajmował się Sąd pierwszej instancji, gdyż nie było to konieczne wobec stwierdzenia, że postępowanie administracyjne podlegało umorzeniu wobec braku interesu prawnego po stronie Diecezji Ł. Stąd Sąd pierwszej instancji nie mógł uchybić na tym etapie art. 24 i art. 16 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 27 października 1932 r. – Prawo o stowarzyszeniach.

Nie doszło wreszcie do bliżej nieuzasadnionego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 134 § 2 p.p.s.a., skarga wszak została uwzględniona, a skarżący kasacyjnie nie wykazał, aby rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania administracyjnego było bardziej niekorzystne dla Diecezji niż pierwotna odmowa stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 31 grudnia 1962 r. i utrzymującej ją w mocy decyzji z 1963 r. o rozwiązaniu stowarzyszenia pn. Bractwo [...].

Z uwagi na wszystko powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.