Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 16 października 2018 r. sygn. IV SA/Gl 728/18 oddalił skargę A. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie odwołania od decyzji w przedmiocie odmowy umieszczenia w domu pomocy społecznej.
W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:
Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] Wójt Gminy B. odmówił umieszczenia A. P. w domu pomocy społecznej. Doręczenie decyzji nastąpiło zgodnie z przepisem art. 44 § 4 K.p.a. Z powodu niemożliwości doręczenia przesyłki adresatowi, przesyłkę pozostawiono na okres 14 dni do dyspozycji adresata w Urzędzie Pocztowym 1 grudnia 2015 r. Następnie przesyłkę awizowano powtórnie w dniu 9 grudnia 2015 r. Natomiast w dniu 16 grudnia 2015 r. przesyłkę zwrócono do nadawcy, gdyż adresat nie podjął awizowanej przesyłki.
W dniu 4 maja 2016 r. do Kolegium wpłynęło, za pośrednictwem organu I instancji, odwołanie A. P. od decyzji I instancji z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w sprawie odmowy umieszczenia w domu pomocy społecznej. W odwołaniu Strona zawarła wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od w/w decyzji Wójta Gminy B. Podnieść należy, że wyrokiem z dnia 21 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 813/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. (powoływane dalej jako "Kolegium") z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...].
Nadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] odmawiającej umieszczenia A.P. w domu pomocy społecznej. Na postanowienie to wpłynęła skarga A. P. W konsekwencji Kolegium stwierdziło, iż na obecnym etapie postępowanie odwoławcze w niniejszej sprawie należy zawiesić w oparciu o przepis art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., albowiem ewentualne rozpatrzenie odwołania i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd tj. od uprawomocnienia się postanowienia z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] listopada 2015 r. Dlatego też Kolegium wydało postanowienie w dniu [...] czerwca 2018 r. nr [...] o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie odwołania od decyzji w przedmiocie odmowy umieszczenia w domu pomocy społecznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w wyniku rozpoznania skargi wniesionej przez A. P. na powyższe postanowienie, powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. W ocenie sądu I instancji organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zawieszając postępowanie. Sąd podzielił stanowisko organu II instancji co do zaistnienia przesłanki zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie, z uwagi na konieczność prawomocnego rozstrzygnięcia w zakresie oceny wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...]. Istotnie okoliczność ta determinuje rozstrzyganie w zakresie rozpatrzenia odwołania od wskazanej decyzji. To bowiem prawomocne rozstrzygnięcie Kolegium w zakresie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania warunkuje dalsze procedowanie w zakresie objętym wniesionym odwołaniem.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. P., zaskarżając wyrok w całości i – na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." - zarzucił mu naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a., poprzez mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania polegające na braku uchylenia postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie odwołania od decyzji w przedmiocie odmowy umieszczenia w domu pomocy społecznej, pomimo braku podstaw do zawieszenia postępowania, gdyż nie toczyło się ono przed innym organem lub sądem, od którego uprzedniego rozstrzygnięcia zależy wydanie decyzji.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego z urzędu, które nie zostały poniesione przez stronę ani w całości, ani w części.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, dlatego muszą one zostać w niej prawidłowo określone. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania, również wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast zarzut naruszenia prawa materialnego, może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia.
Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz art. 151 P.p.s.a. nie są zasadne. Istota skargi kasacyjnej sprowadza się do tego, że organ administracji zawiesił postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w sprawie odmowy umieszczenia w domu pomocy społecznej, z uwagi na konieczność uprzedniego prawomocnego rozstrzygnięcia w zakresie oceny wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...]. Naczelny Sąd Administracyjny przychyla się do stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrażonego w zaskarżonym wyroku. W doktrynie przyjmuje się, iż w przypadku wniesienia przez stronę wniosku o przywrócenie terminu do złożenia środka odwoławczego obowiązkiem organu drugiej instancji jest wydanie w pierwszej kolejności postanowienia w sprawie przywrócenia terminu (przy czym na postanowienie odmawiające przywrócenia terminu służy zażalenie - art. 59 § 1 k.p.a.).
Następnie po wydaniu ostatecznego postanowienia o odmowie przywrócenia terminu, organ może postanowić o uznaniu odwołania za wniesione z naruszeniem obowiązującego terminu (A. Wróbel. Komentarz do art. 134 K.p.a, wyd. LEX, postanowienie NSA sygn. I OZ 1237/16). Trzeba zwrócić uwagę, iż postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania organ odwoławczy może wydać dopiero po ostatecznym rozpatrzeniu wniosku o przywrócenie terminu. W przypadku wydania postanowienia o przywróceniu terminu wyłączona jest dopuszczalność wydania postanowienia o uchybieniu terminu, a zatem przed rozpatrzeniem rzeczonego wniosku strony wydanie takiego postanowienia stwierdzające uchybienie terminu jest niezgodne z prawem ("Wydawnictwo Lex,"2012 r., teza 11, B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz do art. 134 k.p.a. Wyd. C.H. Beck. Legalis, pkt III teza 2, G. Łaszczyca, A. Matan, Komentarz do art. 134 k.p.a., wyd.
Lex, 2010 r., teza 9). Natomiast w orzecznictwie przyjęte jest, że przez "zagadnienie wstępne" należy rozumieć takie rozstrzygnięcie, którego brak musi uniemożliwiać zakończenie sprawy administracyjnej co do istoty, nie zaś jedynie determinować kierunek wydawanej przez organ administracji publicznej decyzji (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt: II OSK 1268/16, Legalis). Przy czym nie chodzi tu o konieczność wyjaśnienia nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe wydanie orzeczenia w sprawie głównej.
Należy zgodzić się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, że brak rozstrzygnięcia w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] uniemożliwia dalsze procedowanie w zakresie objętym wniesionym odwołaniem, dlatego organ prawidłowo zawiesił postępowanie w trybie 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Natomiast dopiero po uprawomocnieniu się orzeczenia w przedmiocie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, możliwe będzie podjęcie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postępowania w sprawie odwołania od rzeczonej decyzji.
W konsekwencji nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., po pierwsze dlatego, że Sąd I instancji go nie stosował, a po drugie ma on charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa procesowego, które uzasadniałoby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Oznacza to także, że prawidłowo został zastosowany przez Sąd I instancji art. 151 P.p.s.a.
Dodać jedynie należy, że powiązanie zarzutu naruszenia wskazanego przepisu zarówno z naruszeniem art. 151 i jak i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. jest sformułowane o tyle niepoprawnie, że oba te przepisy zawierają normy przeciwstawne i art. 145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie może zostać naruszony równocześnie z art. 151 P.p.s.a., są to bowiem przepisy wzajemnie się wykluczające, stosowane przez sąd w różnych stanach prawnych
Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
Wniosek o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi z tytułu pomocy udzielanej z urzędu zostanie rozpoznany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w postępowaniu uregulowanym w przepisach art.254 § 1 w zw. z art. 258-262 P.p.s.a.