Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 18 maja 2022 r., sygn. akt I OSK 1551/21

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 lutego 2021 r., I SA/Wa 2518/20, oddalił skargę L. C. na decyzję Ministra Rozwoju z [...] września 2020 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania w wysokości 3.252,90 zł na rzecz skarżącego z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina J., oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,0203 ha oraz nr [...] o pow. 0,0089 ha, której skarżący był właścicielem na dzień wydania decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2019 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości 1.800 zł. Skarżący kasacyjnie zrzekł się przy tym przeprowadzenia rozprawy.

Sądowi I instancji zarzucono:

1. I. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:
2. a) art. 106 § 3 p.p.s.a. z uwagi na pominięcie wniosku dowodowego zawartego w skardze, podczas gdy jego przeprowadzenie zmierzało do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przeprowadzenie pominiętego dowodu mogło doprowadzić do przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że argumentacja skargi w zakresie braku podobieństwa nieruchomości porównawczych (przyjętych przez rzeczoznawcę działającego na zlecenie organu) jest zasadna, a sama decyzja z uwagi, że opierała się na wadliwym dowodzie, nieprawidłowa;
3. b) art. 141 § 4 p.p.s.a. z uwagi na fakt, że Sąd I Instancji nie wyjaśnił w sposób umożliwiający kontrolę wyroku, dlaczego w rozpatrywanej sprawie nie stwierdził naruszenia przez Ministra przepisów postępowania w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia pomimo pominięcia przez ten organ dowodów – zaświadczeń o niedrogowym przeznaczeniu nieruchomości porównawczych (przyjętych w operacie rzeczoznawcy działającego na zlecenie organu), pominięcia wyjaśnień rzeczoznawcy sporządzającego kontroperat, stosowania odmiennych standardów oceny dowodów przywoływanych na tę samą okoliczność;
4. c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. wobec niedostrzeżenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem:
5. • art. 6 i 7 w zw. z art. 80 k.p.a., polegającym na:
6. - dowolnej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, dokonanego wbrew dowodom, zasadom doświadczenia życiowego oraz logicznego rozumowania, a polegającej na przyjęciu, poprawności operatu sporządzonego na zlecenie organu i odmowie wiarygodności operatu sporządzonego na zlecenie strony,
7. - uznaniu za udowodnioną okoliczność faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości porównawczych (w operacie sporządzonym na zlecenie organu) jako drogowe, podczas gdy trzy z czterech nieruchomości na dzień transakcji – ich nabycia przez organy publiczne nie były nieruchomościami drogowymi, a nawet nie były użytkowane jako droga publiczna,
8. - uznaniu za udowodnioną okoliczność drogowego celu nabycia wszystkich nieruchomości porównawczych, podczas gdy jedna z nich została nabyta w celu wykonania rowu przydrożnego.

Odmienna ocena dowodów mogła doprowadzić do wniosku, że skoro nieruchomości porównawcze przyjęte w operacie sporządzonym przez rzeczoznawcę działającego na zlecenie organu nie są transakcjami drogowymi, a na zlecenie strony są, a w obu przypadkach nieruchomości porównawcze mają podobne stany w cechach cenotwórczych lokalizacja i otoczenie, to zasadnym jest przeprowadzenie oceny obu wycen przy pomocy takich samych kryteriów oceny, czego nie uczyniono.

1. • art. 6 i 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. z uwagi na zaniechanie przez Ministra wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, przejawiającego się w:
2. - niewyjaśnieniu rozbieżności wycen wywłaszczonej nieruchomości, wynikającej ze zgromadzonych dowodów – opinii dwóch rzeczoznawców,
3. - pominięciu odpowiedzi na zastrzeżenia wyrażone w decyzji Wojewody, co do operatu autorstwa rzeczoznawcy sporządzającego operat na zlecenie strony, co doprowadziło do przyjęcia:

> iż w operacie tym większość nieruchomości porównawczych położona była na terenie miast będących siedzibą powiatu, podczas gdy z precyzyjnego opisu nieruchomości oraz odpowiedzi rzeczoznawcy wynika, że wszystkie nieruchomości porównawcze są położone na terenach wiejskich,

> wadliwości doboru nieruchomości porównawczych pod kątem otoczenia, podczas gdy kwestia ta stanowiąca wiedzę specjalistyczną rzeczoznawcy majątkowego została szczegółowo i jednoznacznie wyjaśniona w odpowiedzi autora,

> wadliwego doboru cechy cenotwórczej "przeznaczenie" (kategoria drogi), podczas gdy kwestia ta, stanowiąca wiedzę specjalistyczną rzeczoznawcy majątkowego została szczegółowo wyjaśniona w odpowiedzi autora opinii,

> niewyjaśnieniu okoliczności związanej z niedrogowym przeznaczeniem nieruchomości porównawczych, przyjętych za podobne do wycenianej w operacie rzeczoznawcy działającego na zlecenie organu pomimo, że z opisu oraz dowodów (dokumentów urzędowych) jednoznacznie wynika ich niedrogowe przeznaczenie,

> powierzchownej ocenie operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę działającego na zlecenie organu.

Wyczerpująca i wszechstronna ocena materiału dowodowego mogłaby doprowadzić do wniosku, że wyjaśnienia rzeczoznawcy (na zastrzeżenia Wojewody) sporządzającego operat na zlecenie strony są spójne, logiczne i wiarygodne, a załączone do odwołania dowody świadczą jednoznacznie o niedrogowym charakterze nieruchomości porównawczych przyjętych w operacie sporządzonym przez rzeczoznawcę działającego na zlecenie organu. Jak również, że w obu przepadkach nieruchomości porównawcze mają podobne stany w cechach cenotwórczych lokalizacja i otoczenie, to wadliwym jest ocena rozbieżności w wartościach obu wycen przy pomocy odmiennych kryteriów oceny.

1. • art. 8 k.p.a. z uwagi na prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie do organów władzy publicznej, przejawiające się w:
2. - stosowaniu odmiennych standardów oceny dowodów, operatów szacunkowych dopuszczonych na tę samą okoliczność, a polegających na z jednej strony powierzchownej ocenie operatu rzeczoznawcy powołanego przez organ, w tym jego odpowiedzi na zastrzeżenia strony z argumentacją i przyjęciem, że bardziej wnikliwa ocena wkraczałaby w wiedzę specjalistyczną zarezerwowaną dla biegłego, a z drugiej strony na bardzo wnikliwej i obejmującej wiedzę specjalistyczną (nie mniej chybionej) ocenie kontroperatu szacunkowego,
3. - odstąpieniu od wyjaśnienia przez autorów operatów szacunkowych tak znacznych różnic w wysokościach oszacowanych wartości odszkodowania za wywłaszczenie, np. w drodze przeprowadzenia rozprawy administracyjnej z udziałem obu rzeczoznawców.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie przeniesienie do regulacji prawnej k.p.a. treści standardów konstytucyjnych działania władzy publicznej wypełnia ustanowionymi wartościami zasadę ogólną pogłębiania zaufania do władzy publicznej. Przyjętym zasadom: proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania należy przypisać podstawowe znaczenie dla rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej na drodze decyzji, w trybie postępowania administracyjnego, przypisując zarówno walor materialny, jak i procesowy. Już sam sposób prowadzenia postępowania mogący świadczyć o prymacie interesu publicznego nad prawem jednostki jest wystarczający do jego powtórzenia tym bardziej, gdy uprawdopodobnione jest wadliwe rozstrzygnięcie przejawiające się w zaniżeniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

1. • art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez niewyjaśnienie przyczyn i powodów odmowy uznania wiarygodności wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego P. D. w zakresie zastrzeżeń organu I instancji oraz pominięcia dowodów złożonych w odwołaniu na okoliczność niedrogowego charakteru nieruchomości porównawczych przyjętych w operacie rzeczoznawcy działającego na zlecenie organu.

Sądowi I instancji zarzucono również:

1. II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
2. a) art. 134 ust. 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2004 r. nr 261 poz. 2603; dalej: u.g.n.) z uwagi na jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w sytuacji gdy przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według wartości gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, podczas gdy prawidłowa wykładnia powinna prowadzić do wniosku, że jeżeli przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Owa błędna wykładnia doprowadziła do przyjęcia, prawidłowości wyceny w wyniku, której wartość nieruchomości wywłaszczonej oszacowana została w oparciu o nieruchomości o tożsamym przeznaczeniu, w sytuacji gdy alternatywne – drogowe przeznaczenie wskazywało na znacznie wyższe wartości;
3. b) art. 154 ust. 2 i 3 u.g.n. z uwagi na jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że cel nabycia decyduje o przeznaczeniu nieruchomości, podczas gdy prawidłowa wykładnia nakazuje przyjąć, iż o przeznaczeniu nieruchomości decydują zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w przypadku jego braku – studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzja o warunkach zabudowy i/lub decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, a w przypadku braku powyższych sposób faktycznego użytkowania. Owa błędna wykładnia doprowadziła do przyjęcia, prawidłowości wyceny w wyniku, której nieruchomości porównawcze uznane zostały za drogowe, podczas gdy w odniesieniu do trzech z nich przeznaczenie takie nie wynikało z "aktów planistycznych" lub faktycznego sposobu użytkowania;
4. c) art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16 u.g.n. przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nieruchomości przeznaczone pod użytki rolne, rezerwy pod zabudowę zagrodową lub łąkę nabytą w celu wykonania rowu przydrożnego, niewykorzystywane na cel drogowy mogą być uznane za podobne do nieruchomości wycenianej, która według alternatywnego, tj. zgodnego z celem wywłaszczenia przeznaczenia miała charakter drogowy. Prawidłowa wykładnia powinna prowadzić do wniosku, że podstawowym kryterium podobieństwa jest tożsame przeznaczenie, a to wynika z przeznaczenia planistycznego lub faktycznego sposobu użytkowania. Owa błędna wykładnia doprowadziła do przyjęcia, prawidłowości wyceny w wyniku, której nieruchomości porównawcze o przeznaczeniu innym niż drogowe, uznane zostały za podobne do nieruchomości wycenianej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji, podobnie jak Minister, nie dostrzegł pomimo jednoznacznych dowodów, że: w opinii będącej podstawą wydanej decyzji trzy z czterech nieruchomości porównawczych nie były na dzień nabycia/transakcji gruntami o przeznaczeniu drogowym; w opinii biegłego trzy z czterech nieruchomości porównawczych nie były na dzień nabycia/transakcji użytkowane jako droga publiczna; w opinii biegłego nieruchomość porównawcza (dz. [...] obręb M.) nie została nabyta w celu wybudowania drogi publicznej, lecz wykonania rowu przydrożnego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie skoro Sąd I instancji uznaje słuszność przyjęcia przez organy obu instancji, że w sprawie zachodzi zasada korzyści, czyli cel wywłaszczenia powoduje zwiększenie wartości nieruchomości, zatem wycena winna zostać dokonana w oparciu o ceny transakcyjne nieruchomości drogowych, to sprzecznym z zasadami logicznego rozumowania jest przyjęcie poprawności decyzji administracyjnej, gdy ta opiera się na wycenie, która jako nieruchomości porównawcze przyjmuje inne niż drogowe, tak w ujęciu planistycznym, jak i faktycznym sposobie korzystania.

Sprzeczności tej uzasadnienie wyroku nie wyjaśnia. Sąd I instancji nie dostrzegł, że Minister zastosował odmienne, skrajnie różne oceny dwóch tożsamych dowodów. Co więcej Sąd I instancji oceniając operaty szacunkowe przyjęte, jako dowody w sprawie, dokonuje oceny w ramach dwóch przeciwstawnych standardów, uznając moc dowodową operatu sporządzonego na zlecenie organu, a odmawiając mocy dowodowej kontroperatowi. Sąd I instancji kontroperatowi poświęca jeden akapit i w swojej ocenie powiela błąd Ministra, twierdząc jakoby rzeczoznawca przyjął do porównania nieruchomości z terenu miast, w terenie zabudowanym, zagospodarowanym, z zabudową mieszkaniową i usługową, a więc z cechami i lokalizacją odmienną od wycenianej. Wydaje się, że Sąd I instancji przeoczył argumentację zawartą w skardze, a wskazującą, iż bez sięgania do odpowiedzi rzeczoznawcy, lecz z prostej analizy nieruchomości porównawczych zawartych w zał. nr 1 i 2 wynika, że organ dokonał błędnej oceny stanu faktycznego, bowiem żadna z przyjętych do porównania w parach nieruchomości nie jest położona w mieście, tylko we wsi B., C., K., B., H., Z..

Sąd I instancji nie dostrzegł, że do porównania w parach rzeczoznawca sporządzający kontroperat przyjął nieruchomości z terenów wiejskich, podczas gdy rzeczoznawca działający na zlecenie organu do porównania w parach przyjął nieruchomość położoną w mieście powiatowym – T., obręb M. Sąd I instancji podobnie jak Minister twierdzi, że autor kontroperatu przyjmuje do porównania nieruchomości z otoczenia zabudowy mieszkaniowej i usługowej, czyli odmiennej od wycenianej, podczas gdy nieruchomości o podobnej lokalizacji i otoczeniu używa biegły, na co wskazywał skarżący w swojej skardze na poparcie twierdzenia o odmiennych standardach oceny dowodów. Nieruchomości przyjęte przez biegłego, jako porównawcze, bo podobne, również położone są w otoczeniu gruntów zabudowanych. Oboje rzeczoznawcy szacują wartość nieruchomości wywłaszczonej korygując o odpowiednie stany w cechach cenotwórczych. Jednakże Sąd I instancji podobnie jak organy obu instancji, podczas oceny operatu sporządzonego przez biegłego, wolą odwoływać się do niemożności wkraczania w wiedzę specjalistyczną.

Faktem jest, że kontroperat jest opinią czytelną i umożliwiającą identyfikację nieruchomości porównawczych, czego nie można powiedzieć o operacie biegłego. Istotna w tym pozostaje okoliczność, pominięta przez Sąd I instancji oraz organy, że rzeczoznawcy sporządzający w sprawie operaty, przyjęli ten sam rynek nieruchomości porównawczych, ustalili niemal identyczne cechy cenotwórcze i porównali z nieruchomościami o różnych stanach w cechach (od najniższych do najwyższych). Zasadnicza różnica polegała na tym, że biegły za nieruchomości porównawcze przyjął grunty inne niż drogowe. Z tych względów błędna jest, zdaniem skarżącego kasacyjnie akceptacja przez Sąd I instancji, że w toku załatwiania indywidualnej sprawy skarżącego, organy publiczne obu instancji procedowały z poszanowaniem naczelnych zasad postępowania administracyjnego i nie naruszyły przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy w sytuacji gdy dokonują oceny dowodów w sposób niezrozumiały, nielogiczny i świadczący o odmiennych standardach oceny.

Przyjęcie wiarygodności opinii jednego rzeczoznawcy odmawiając wiarygodności opinii drugiego, kiedy cechy cenotwórcze, stany w cechach cenotwórczych oraz otoczenie nieruchomości porównawczych jest niemalże identyczne, bez przeprowadzenia budzącego zaufanie postępowania wyjaśniającego jest niedopuszczalnym z punktu widzenia praworządności działaniem w ramach dominium z nadużyciem instrumentów o charakterze władczym – imperium. Bezkrytyczna ocena przez Sąd i Instancji kierunkowego prowadzenia postępowania dowodowego przez organy obu instancji o swego rodzaju podwójnych standardach oceny tożsamych dowodów, stanowi zdaniem skarżącego kasacyjnie wadę procesową mającą istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem: w przypadku oceny operatu rzeczoznawcy działającego na zlecenie organu sprowadzającego się do powielenia treści w nim zawartych, nie odnosząc się do dowodów świadczących jednoznacznie o braku podobieństwa nieruchomości porównawczych w zakresie przeznaczenia; organy zaniechały przeprowadzenia oceny prawidłowości doboru nieruchomości porównawczych przez rzeczoznawcę działającego na zlecenie organu, przyjmując apriorycznie ich właściwy dobór, koncentrując się wyłącznie na wnikliwej analizie doboru nieruchomości porównawczych przez rzeczoznawcę w kontroperacie; w przypadku oceny kontroperatu sięganie do wiedzy specjalistycznej i kwestionowanie prawidłowości doboru nieruchomości porównawczych z pominięciem spójnej i logicznej odpowiedzi autora opinii na te zarzuty oraz niedostrzeżeniu, że nieruchomości porównawcze położone są na terenach wiejskich, a ich otoczenie jest podobnie jak w transakcjach operatu biegłego; różnica w wartościach obu opinii wynika z doboru nieruchomości porównawczych, drogowych w kontroperacie i niedrogowych w operacie biegłego.

Sąd I Instancji nie dostrzegł również, że uzasadnienie decyzji Ministra nie daje możliwości pełnej i merytorycznej jej weryfikacji w postępowaniu sądowym, bowiem pomija ocenę załączonych dowodów i obszernych wyjaśnień autora kontroperatu. Prawidłowe uzasadnienie decyzji stanowi dla strony postępowania, ale również dla Sądu, źródło informacji o sposobie rozumowania organu podejmującego decyzję i przyjętych przez niego założeniach, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Organ zobowiązany, więc jest nie tylko do wskazania faktów i okoliczności, które uznał za udowodnione, ale również wskazania na podstawie, jakich dowodów oparł swoje ustalenia, a także wskazania przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Sąd I instancji nie dostrzegł, że w uzasadnieniu decyzji próżno szukać odniesienia do załączonych w odwołaniu dowodów, co więcej Sąd również pominął owe dowody, nie oceniając ich wartości. Zdaniem skarżącego kasacyjnie przeprowadzenie dowodów załączonych do odwołania, jak również uwzględnienie odpowiedzi autora kontroperatu mogło mieć istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem wydanej decyzji. O odmiennych kryteriach oceny dowodów, tych pozyskanych z urzędu jak i z inicjatywy strony, zdaniem skarżącego kasacyjnie świadczy fakt, że Sąd I instancji nie powziął żadnych wątpliwości w zakresie formalnej oceny dowodu, a przyczyny na podstawie, których uznał wadliwość dowodu oparł na elementach związanych z wiedzą specjalistyczną rzeczoznawcy majątkowego, która szeroko została wyjaśniona w operacie i piśmie uzupełniającym, co nie zostało przez Sąd wzięte pod uwagę.

Uzasadniając zarzuty naruszenia prawa materialnego skarżący kasacyjnie wskazał, że wykładnia językowa polegająca na ustaleniu znaczenia słów normy prawnej zawartej w art. 134 ust. 4 u.g.n. powinna prowadzić do wniosku, że jeżeli przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Innymi słowy, jeżeli wartość nieruchomości określona według jej przeznaczenia na cel wywłaszczenia (wartość drogowa) byłaby wyższa (z operatu wynika, że jest wyższa od wartości określonej według aktualnego sposobu użytkowania "ZZ"), to w takiej sytuacji ustawodawca przyznaje osobom wywłaszczanym prawo korzyści w postaci ustalenia odszkodowania na podstawie przeznaczenia nieruchomości, a więc według tych kryteriów, które zwiększają wartość nieruchomości.

Wynikająca z art. 134 ust. 4 u.g.n. tzw. zasada korzyści pozwala na uwzględnienie korygującego czynnika sposobu użytkowania (wykorzystywania) wywłaszczonej nieruchomości w celu zapewnienia podmiotowi uprawnionemu do odszkodowania możliwości odniesienia korzyści w sytuacji, gdy aktualny sposób użytkowania niezgodny z celem wywłaszczenia albo sposób użytkowania wynikający z przeznaczenia nieruchomości zgodnego z celem wywłaszczenia okazuje się w danym stanie faktycznym bardziej korzystny z punktu widzenia wartości nieruchomości. Nawet gdyby przyjąć przepis instrukcyjny dotyczący określenia wartości nieruchomości dla różnych celów ujęty w § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z 21 września 2004 r. (Dz.U. Nr 207. poz. 2109 ze zm.; dalej: rozporządzenie), wskazać należy, że nawet nie zostało rozważone powiększenie oszacowanej wartości do 50%, skoro ceny gruntów rolnych osiągają takie wartości.

Nie mniej zdaniem skarżącego kasacyjnie wykładnia językowa § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia nakazująca wycenę w oparciu o wartość m2 gruntu o dotychczasowym przeznaczeniu stoi w sprzeczności z zasadą lex superior derogat legi inferiori, bowiem jednoznaczna w brzmieniu, ujęta w art. 134 ust. 4 u.g.n. zasada korzyści, nakazuje z kolei ustalanie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w oparciu o wartość nieruchomości określoną według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Reguła hierarchiczna wyrażona tą paremią pozwala jednoznacznie rozstrzygnąć wątpliwości, jakie pojawiają się w przypadku kolizji norm prawnych, zwłaszcza ustaw i aktów wykonawczych. Zdaniem skarżącego kasacyjnie prawidłowa wykładnia art. 154 ust. 2 i 3 u.g.n. nakazuje przyjąć, że o przeznaczeniu nieruchomości decydują zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w przypadku jego braku – studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzja o warunkach zabudowy i/lub decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, a w przypadku braku powyższych sposób faktycznego użytkowania.

Przyjęcie jakoby cel nabycia decydował o przeznaczeniu nieruchomości jest podejściem nieznanym u.g.n., a zatem bezprawnym. Co więcej, utrwalenie takiego podejścia może doprowadzić do sytuacji, gdy to cel nabycia będzie determinował dobór nieruchomości porównawczych. W takim przypadku, sięgając oczami wyobraźni dostrzec można ustalone odszkodowania za wywłaszczony pod tereny zielone grunt budowlany, którego wartość równa jest cenom gruntu zielonego. Taka wykładnia doprowadziła do akceptacji decyzji, która wydana została na podstawie operatu, w którym transakcje porównawcze o przeznaczeniu rolnym mylnie zakwalifikowane zostały, jako drogowe.

Z kolei zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16 u.g.n. skarżący upatruje w błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, że pod pojęciem nieruchomości podobnej do nieruchomości wycenianej o alternatywnym (zgodnym z celem wywłaszczenia) przeznaczeniu drogowym uznać można nieruchomości przeznaczone pod użytki rolne, rezerwy pod zabudowę zagrodową lub łąkę nabytą w celu wykonania rowu przydrożnego, niewykorzystywane na cel drogowy. Przepis ten wykorzystuje rzeczoznawca, lecz organy, a przede wszystkim sądy, oceniają poprawność jego zastosowania.

Z kolei poprawność zastosowania normy prawnej wymaga przeprowadzenia wykładni, która w przypadku art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16 u.g.n. powinna prowadzić do wniosku, że podstawowym kryterium podobieństwa jest tożsame przeznaczenie, a to wynika z przeznaczenia planistycznego lub faktycznego sposobu użytkowania. Wprawdzie nie ulega wątpliwości, że rzeczoznawca majątkowy ma swobodę w doborze nieruchomości porównawczych – podobnych, lecz podobnie jak organy administracji winien poruszać się w obrębie prawa materialnego, które stosuje. Skoro ustawodawca wprowadził definicję legalną nieruchomości podobnej w art. 4 pkt 16 u.g.n. to jego wykładnia należy nie tylko do uprawnienia i kompetencji rzeczoznawcy majątkowego, ale również organu. Nieruchomością podobną jest nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością, stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

Obowiązkiem organów administracji jest zbadanie, czy rzeczoznawca dokonał doboru do porównań nieruchomości, spełniających kryteria ustawowe. Swoboda doboru nieruchomości przez rzeczoznawcę nie oznacza, że mogą to być inne nieruchomości, niż zdefiniowane w art. 4 pkt 16 u.g.n. Zdaniem skarżącego kasacyjnie nawet nie ekspert dostrzeże brak podobieństwa nie tylko do nieruchomości wycenianej (drogowej) lecz i wewnątrz zbioru samych nieruchomości porównawczych. Zaakceptowanie przez Sąd I instancji prawidłowości przyjęcia przez rzeczoznawcę majątkowego w poczet nieruchomości porównawczych, gruntów przeznaczonych w studium pod rolę lub łąkę, jako podobnych do nieruchomości wycenianej przeznaczonej pod drogę publiczną "klasy S" jest niezgodne z art. 154 ust. 2 w zw. z art. 4 pkt 16 u.g.n. Skoro wyceniana działka została przejęta pod budowę drogi publicznej, nieruchomością podobną będzie nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, m.in. ze względu na jej przeznaczenie.

Brak jest zatem podstaw prawnych, aby za nieruchomość podobną do nieruchomości wycenianej (przeznaczonej pod komunikację) przyjmować nieruchomości o innym przeznaczeniu, w tym nieruchomości rolne. Skoro Sąd I Instancji zaakceptował tak daleko idące, szerokie rozumienie nieruchomości podobnej to niezrozumiała jest odmowa wiarygodności doboru nieruchomości porównawczych w kontroperacie, gdzie przeznaczenie planistyczne wszystkich nieruchomości jest drogowe, czyli najbliższe wycenianej nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.

Nie uzasadnia uchylenia wyroku Sądu I instancji zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów pozostawione jest decyzji sądu. Natomiast zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie naruszenia naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pominięcie wskazanych we wniosku dowodowym zaświadczeń nie mogło mieć takiego wpływu na wynik sprawy. Fakt, że działki porównawcze w dacie ich nabycia nie stanowiły dróg publicznych nie ma żadnego znaczenia i nie świadczy o tym, że do porównania nie przybrano działek drogowych. Uzasadnienie tego zarzutu skargi kasacyjnej dowodzi, że skarżący utożsamia działki drogowe w rozumieniu przepisu § 36 ust. 4 rozporządzenia z drogami publicznymi.

Tymczasem drogi publiczne, ze względu na art. 2a ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1376 ze zm.), stanowią własność tylko podmiotów publicznych lub Skarbu Państwa i z tego powodu co do zasady nie podlegają obrotowi. Natomiast w sporządzonym operacie biegła do porównania przyjęła działki nabywane pod drogi publiczne, które rzecz jasna w dacie nabycia nie mogły jeszcze stanowić dróg publicznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Nieruchomości drogowe o jakich mowa w § 36 ust. 4 rozporządzenia, to nieruchomości przeznaczone pod inwestycję drogową, co wynika z brzmienia tego przepisu. Podobnie nabycie działki w celu "prawidłowego zabezpieczenia drogi" – "wykonania rowu przydrożnego", nie podważa jej nabycia "pod drogę gminną", jak podano w operacie i nie neguje przyjęcia jej do porównania. Drogą jest wszak budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym (art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych).

Nabycie działki w celu zabezpieczenia drogi i wykonania rowu przydrożnego jest nabyciem działki na cele drogowe. Przepisy § 102 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124 ze zm.) zawierają szczegółowe regulacje dotyczące wykonania takich urządzeń odwadniających jak rowy, które stanowią element wyposażenia technicznego dróg.

Z analogicznych powodów nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Wskazane zaświadczenia nie wykazują niedrogowego przeznaczenia nieruchomości przyjętych do porównania. Uzasadnienie Sądu I instancji zawiera wszystkie elementy wymagane art. 141 § 4 p.p.s.a. i pozwala na instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku. Uzasadnienie sądu powinno zawierać stanowisko względem istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii. Operat sporządzony za zlecenie strony nie był w sprawie dowodem z opinii biegłego. Zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n., ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Zgodnie z art. 84 § 1 k.p.a., przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego ma miejsce z inicjatywy organu.

Sąd I instancji kontrolował decyzję organu administracji i przeprowadzone przez organy postępowanie dowodowe, w tym weryfikował ocenę dowodu z opinii biegłego, jakim był operat wykonany na zlecenie organu.

Nie podlegają uwzględnieniu zarzuty naruszenia art. 6, 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Należy wyjaśnić, że w postępowaniu dotyczącym ustalania odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości nie istnieje pojęcie "kontroperatu", czego dowodzi art. 157 ust. 2 u.g.n., sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n., oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Trzeba też zastrzec, że w sprawie nie miała miejsca sytuacja uregulowana w art. 157 ust. 4 u.g.n. albowiem operat sporządzony na zlecenie strony w postępowaniu administracyjnym nie świadczy o istnieniu rozbieżnych operatów szacunkowych dotyczących tej samej nieruchomości, operatem w rozumieniu tych przepisów jest wyłącznie operat mający status opinii biegłego.

Przedłożenie operatu sporządzonego na zlecenie strony nie obligowało zatem organu do poddania obu operatów ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców. Natomiast ocenie organu (i następnie Sądu I instancji) podlegał wyłącznie operat mający status opinii biegłego. Wobec normy z art. 157 ust. 2 u.g.n. operat sporządzony na zlecenie strony nie mógł stanowić podstawy oceny prawidłowości operatu sporządzonego na zlecenie organu. Skarżący był natomiast uprawniony do poddania opinii rzeczoznawcy ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców, z czego nie skorzystał. Odmowa uznania wiarygodności operatu sporządzonego na zlecenie strony nie świadczy o naruszaniu art. 6, 7, 77 § 1 czy 80 k.p.a. W skardze kasacyjnej wadliwie operat ten kwalifikowany jest jako opinia rzeczoznawcy, podczas gdy de iure nie ma on takiego statusu w przeprowadzonym postępowaniu. Odmowa uznania walorów dowodowych operatu sporządzonego na zlecenie strony nie świadczy zatem o stosowaniu podwójnych standardów oceny i nie narusza art. 8 k.p.a. W konsekwencji także wykazywane w konkurencyjnym operacie odmienności w szacunku nie wymagały przeprowadzenia rozprawy, wycena nieruchomości nie mogła się bowiem odbyć w oparciu o materiał nie będący opinią biegłego w rozumieniu k.p.a. i uzgodnienie stanowiska rzeczoznawców.

Nie zgadzając się z oceną operatu rzeczoznawcy majątkowego powołanego przez organ skarżący miał, zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. tylko jedną drogę do jej podważenia, zwrócenia się z wnioskiem o ocenę jego prawidłowości do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Z tych względów brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 11 i 107 § 3 k.p.a., organ administracji po pierwsze odniósł się do treści operatu złożonego przez stronę, po drugie zaś i co istotniejsze w sprawie, przedmiotem kontroli organu nie był ten operat. Kwestia "drogowego" przeznaczenia nieruchomości porównawczych została rozważona powyżej i nie mogła mieć istotnego wpływu na wynik postępowania.

Nie są skuteczne także zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Po pierwsze należy zwrócić uwagę na formalną wadliwość ich postawienia, bez połączenia z przepisami p.p.s.a. Skarga kasacyjna kierowana jest przeciwko wyrokowi sądu I instancji, wobec tego powinna zawierać zarzuty naruszenia przepisów stosowanych przez ten sąd przy kontroli decyzji, w połączeniu z przepisami prawa materialnego i procesowego, których stosowanie przez organ podlegało kontroli sądu. W skardze kasacyjnej ograniczono się natomiast do wskazania przepisów prawa materialnego stosowanych w postępowaniu administracyjnym. Mając na uwadze uchwałę pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, Naczelny Sąd Administracyjny uznał jednak za możliwe merytoryczne rozpoznanie tak postawionych zarzutów.

Nie znajduje potwierdzenia zarzut błędnej wykładni art. 134 ust. 4 u.g.n. w sposób, jaki został wskazany w skardze kasacyjnej. Zarzutem błędnej wykładni nie można zwalczać ustaleń faktycznych w sprawie, nie można też kwestionować prawidłowości kwalifikacji prawnej tego stanu faktycznego, na co wskazuje uzasadnienie zarzutu. Przepis art. 134 ust. 4 u.g.n. dotyczy sytuacji, kiedy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości. Nie ma on zastosowania, gdy zgodne z celem wywłaszczenia przeznaczenie nieruchomości nie powoduje zwiększenia jej wartości w porównaniu z aktualnym przeznaczeniem, co w przypadku wywłaszczania nieruchomości pod drogi publiczne ma miejsce wówczas, gdy przeznaczenie w planie miejscowym jest takie samo, jak przeznaczenie wedle celu wywłaszczenia. W przypadku wywłaszczenia dokonanego w trybie specustawy drogowej, cel wywłaszczenia wynika z decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Z uzasadnienia zarówno wyroku Sądu I instancji, jak też kontrolowanej decyzji nie wynika, aby art. 134 ust. 4 u.g.n. został zinterpretowany w ten sposób, że w przypadku zwiększenia wartości nieruchomości wynikającego z przeznaczenia działki na cele drogowe, jej wartość należało ustalać według wartości gruntów, z których tę działkę wydzielono. Ubocznie należy natomiast wyjaśnić, że czym innym jest uznanie, że otoczenie nieruchomości jest czynnikiem wpływającym na jej wartość, a w konsekwencji może stanowić kryterium podobieństwa przy doborze działek podobnych do wycenianej (uznania, że kryterium podobieństwa spełniają działki nabyte na cele drogowe, położne na terenach podobnych do lokalizacji działek wycenianych).

Nie jest uzasadniony zarzut dotyczący błędnej wykładni art. 154 ust. 2 i 3 u.g.n. Z okoliczności sprawy i argumentacji podanej w zaskarżonym wyroku nie wynika, aby przepisy te miały zastosowanie w sprawie, skoro dla wycenianej nieruchomości obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym działki leżały w terenie użytków zielonych (ZZ) i z uwzględnieniem takiego przeznaczenia rzeczoznawca dokonał wyboru podejścia i metody szacowania, wskazując że przeznaczenie działki w decyzji wywłaszczeniowej pod drogę zwiększyło jej wartość. Skoro przepisy nie były stosowane, nie podlegały także czynnościom interpretacyjnym, zaś argumentacja przedstawiona w skardze kasacyjnej w istocie zmierza do podważenia okoliczności faktycznych i doboru przez rzeczoznawcę nieruchomości podobnych, co nie może być zwalczane zarzutem błędnej wykładni.

Nie podlega uwzględnieniu także zarzut błędnej wykładni art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16 u.g.n. Zarzut nie zawiera żadnych argumentów odnoszących się do wykładni, nie wskazano naruszonych dyrektyw interpretacyjnych, zaś uzasadnienie wskazuje, że wadliwości skarżący upatruje w niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu, przy jednoczesnym założeniu, że nieruchomości podobne przybrane do wyceny nie spełniają warunku podobieństwa. Argumentacja ta konsekwentnie bazuje na wadliwym założeniu, że działki drogowe to działki będące drogami publicznymi w dacie zbycia, wobec czego nie może odnieść zamierzonego skutku.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.